摘 要：改革開放三十多年來，“嚴打”、“普法”、“社會治安綜合治理”以及“社會管理綜合治理”等方式可以看作是國家對基層社會進行治理的探索。十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”吹響了全面依法治理基層社會的號角。作為擁有執(zhí)法人員數(shù)量最多的基層執(zhí)法機構(gòu)，處在社會矛盾解決第一線的派出所的法律實施依據(jù)、方法和技術(shù)理應為基層社會治理提供法治資源和法治路徑。浙江省K派出所的案例、做法和制度有力地詮釋了派出所的法律實施契合基層社會治理。派出所法律實施所展現(xiàn)出來的四大法治功能是推進基層社會治理法治化的橋梁。派出所應從人口管理、行政執(zhí)法、刑事司法、服務(wù)社會、走群眾路線、嚴格遵守程序原則和善于運用非正式制度性因素等方面來為基層社會治理法治化提供理念支持和行動榜樣。

關(guān)鍵詞：派出所 基層社會治理 法治化

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2017）02-0019-13

一、問題的提出與界定

2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“推進基層治理法治化”，“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”。基層社會治理法治化是全面推進依法治國的堅實基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

圍繞基層社會治理問題，國家進行了很多制度改革。如果以十一屆三中全會為分界線，在此之前的三十年，國家以“階級斗爭為綱”，主要用政制的方式（典型的比如“人民公社制度”） 對基層社會進行管理，造成了嚴重的社會問題。鄧小平在十一屆三中全會前召開的中央工作會議上明確提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變。”隨之，十一屆三中全會確立社會主義法制建設(shè)的十六字方針“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，標志著我國的社會治理邁入了法律治理的時代。伴隨基層社會的變遷，尤其是基層社會經(jīng)濟制度的變遷，基層社會的法律治理也隨之不斷變化（詳見表1）。

不難看出，我國改革開放之初，國家已經(jīng)注意到要運用法律對國家和社會進行治理，基層社會概莫能外?！皣来颉?、“普法”、“社會治安綜合治理”和“社會管理綜合治理”等都是法律進入基層社會管控與治理的代表性方式，只不過，基于不同的社會背景和鄉(xiāng)村狀況，這些方式的著力點不同，因此其產(chǎn)生和引起的治理效果也不盡相同。

第一，這些方式或多或少地代表了國家對基層社會治理的法律意向，國家認識到了法律在國家和社會發(fā)展中的重要作用。即使被詬病認為非法治方式的“嚴打”，其依據(jù)和出發(fā)點也主要是法律，只不過其貫徹的是“依法從重從快”的方針。⑥無論是從重從快打擊嚴重的刑事犯罪、經(jīng)濟犯罪還是從重從快打擊黑幫團伙、暴力和盜竊三類嚴重的治安犯罪，作為工具和手段的法律的作用顯而易見。社會治安綜合治理也好，社會管理綜合治理也罷，主要是在黨的政法機構(gòu)中央政法委的領(lǐng)導下展開各項工作，⑦試圖通過法律達到綜合治理的效果是其核心要義。從“一五”到“六五”近三十年的普法工作也是期望通過宣傳讓法律進鄉(xiāng)村、進企業(yè)，進老百姓的日常生活。

第二，治理過程一方面通過國家制定法律的頂層設(shè)計來實現(xiàn)，另一方面通過基層社會的經(jīng)驗總結(jié)進而上升為國家法律來實現(xiàn)。前者比如“嚴打”的設(shè)計與實施，每次嚴打期間都會進行相應的法律解釋，再比如中央推動的“普法”教育試圖讓法律進入到每一個普通人的生活之中，令每一個農(nóng)民都能“學法、用法、守法”，從而使法律實現(xiàn)對普通人的治理，⑧都是自上而下；后者比如“社會治安綜合治理”方式的形成，與“楓橋經(jīng)驗”等這些基層社會自發(fā)形成的制度密切相關(guān)，再比如“土地承包經(jīng)營制”的形成，先有安徽鳳陽農(nóng)民的實踐再有土地承包制度，而《農(nóng)村土地承包法》則是更晚的事情了，這是從基層社會追溯而上形成國家法律的典型體現(xiàn)。

第三，這些治理方式對法律的應用主要采取了工具主義和經(jīng)驗主義的態(tài)度。⑨無論是社會治安綜合治理、社會管理綜合治理，還是“嚴打”與“普法”，法律主要作為治理社會的工具和手段，和諧社會建設(shè)、平安建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)才是主要目標。

上面的梳理與分析是認真對待正在如火如荼進行的“推進基層治理法治化”的邏輯起點，也構(gòu)成了我們對于基層社會治理法治化的諸多期待。

針對基層社會治理，有學者提到了“鄉(xiāng)村治理”，董磊明：《宋村的調(diào)解——巨變時代的權(quán)威和秩序》，法律出版社2008年版，第5—13頁。也有學者提出“地方治理”，王堃：《地方治理法治化的困境、原則與進路》，載《政治與法律》2015年第5期。筆者認為，學者建構(gòu)的鄉(xiāng)村司法理論的“治理論”和“形式法治論”比較好地展示了基層社會進行法律治理的兩種思路，陳柏峰、董磊明：《治理論還是法治論——當代中國鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)》，載《法學研究》2010年第5期。而十八屆四中全會的決定正是這些提法和思路的共識?！稕Q定》在“（四）推進基層治理法治化”明確提出“加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，推進法治干部下基層活動”，這五個方面是“推進基層治理法治化”的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與路徑。與這五個方面都有密切關(guān)系的基層執(zhí)法機構(gòu)非基層公安派出所莫屬。

其一，公安派出所的特點與定位使然。公安派出所是最主要、分布最廣、與人民群眾接觸最廣泛的基層執(zhí)法機構(gòu)，它擁有的基層法治人員數(shù)量最多。近些年的公安改革強調(diào)民警等資源向基層派出所傾斜正是《決定》中“重心下移、力量下沉的法治工作機制”的具體體現(xiàn)。而“改善基層裝備條件”對于作為國家暴力機關(guān)的派出所執(zhí)法凸顯特別意義。

其二，派出所的功能使然。在一般人的觀念中，派出所就是一個基層執(zhí)法機構(gòu)，主要處理治安行政案件和一些刑事案件。然而，從我們對包括浙江K派出所在內(nèi)的三個派出所2015年1—6月份所有接處警資料來看，派出所接處警所處理的70%～80%（在城市派出所這一比例相應降低）的事件屬于普通糾紛，無法達到治安違法處理的標準。換句話說，實踐中派出所的主要功能并不是處理案件，這里用“案件”一詞是為了與前一句的“糾紛”一詞區(qū)別開來，前者指治安行政案件和刑事案件，而后者指達不到派出所案件標準的其他事件，統(tǒng)稱“糾紛”。而是平息糾紛，而對這些糾紛的處理正是維護社會秩序的重要組成部分。

其三，基層社會治理的需要使然。有學者認為，新中國成立后國家政權(quán)不斷下沉，不斷加強對基層社會的控制，張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海人民出版社2007年版，第293—297頁。但是，伴隨人民公社制度、土地承包責任制和取消農(nóng)業(yè)稅等經(jīng)濟變革，國家政權(quán)力量在基層社會的存在不斷減弱。人民法庭、司法所、檢察室、行政執(zhí)法所（有的鎮(zhèn)稱“分局”），甚至土地所、稅務(wù)所、勞動監(jiān)察室、城建等機構(gòu)在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一應俱全，然而，老百姓遇到債務(wù)糾紛、土地糾紛、宅基地糾紛、村干部貪污集資款、工資糾紛，甚至婚姻糾紛等問題，首先想到的還是打110或者直接到派出所找警察，派出所在基層社會治理中的作用可見一斑。

為了更加具有針對性和說服力，本文選取了浙江K派出所作為具體討論的切入點。K派出所轄區(qū)2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積約150平方千米，26個行政村，常住人口近30000余人，流動人口近1000余人，派出所正式民警6名，2個警務(wù)區(qū)。第一，K派出所是個典型的農(nóng)村派出所，轄區(qū)面積大，但流動人口少，離縣城較遠。老百姓有糾紛和矛盾基本上都會找派出所，因此派出所對各種事件的處理基本能夠集中反映基層社會治理所面對的種種困難和勢態(tài)。第二，K派出所只是一個三級派出所，按照《公安派出所等級評定辦法》中“人口管理、治安管理、安全防范、執(zhí)法辦案、服務(wù)群眾、隊伍建設(shè)、內(nèi)務(wù)管理、后勤保障”等八個方面的評判標準，《公安派出所等級評定辦法》第4條規(guī)定，公安派出所劃分為五個等級，達到95分以上和必備條件的，可申報為一級公安派出所；達到85分以上不足95分的，可申報為二級公安派出所；達到70分以上不足85分的，可申報為三級公安派出所；達到60分以上不足70分的，可評定為四級（合格）公安派出所；不足60分或者存在嚴重問題的，為五級（不合格）公安派出所?？梢哉fK派出所是全國約4.5萬個派出所里面非常普通的一個，對其執(zhí)法硬件和軟件以及民警法律實施水平的充分討論能夠代表全國絕大多數(shù)派出所的水準。第三，如果K派出所的法律實施水準能夠與基層社會治理的法治化關(guān)系得到很好的展示與討論，據(jù)此找到基層社會治理法治化的某些規(guī)律和路徑，從此延展，全國許多地方的基層社會治理法治化問題都將有可能獲得理論上和實踐中經(jīng)驗性的啟迪。

二、派出所的法律實施契合基層社會治理的需要

發(fā)生在2016年5月份的雷洋案一石激起千層浪。因為雷洋的非正常死亡，派出所辦理的一個可能的普通行政違法案件關(guān)涉到了不僅法律本身，還涉及到了諸如派出所的執(zhí)法問題、人權(quán)保障問題、民警的執(zhí)法能力、案件的管轄問題、平民小孩跳龍門、人民大學與政法大學校友的爭論、校友圈力量問題、輿論輿情導向問題、政府對輿論輿情的應對和該上什么樣的大學等許許多多的社會熱點問題。參見：《雷洋事件，是什么讓你不安？》，載《人民日報》2016年5月10日；《雷洋案需要什么樣的真相》，載《新京報》2016年5月11日；任重遠：《北京檢方公布雷洋案死因，兩警察被批捕》，載《南方周末》2016年6月30日；《雷洋案調(diào)查結(jié)果公布 警察代理律師：依法辦事》，載《北京青年報》2016年6月30日；《北京檢方請專家論證雷洋尸檢結(jié)論》，載《法制日報》2016年6月28日。從某種程度上說，這是東小口派出所民警的一系列執(zhí)法行為的后果，而這一系列后果正是基層社會治理日常所面對的形形色色、紛繁復雜、充滿不確定性的各類問題的集中展示。在這個意義上講，派出所是基層社會治理的主要陣地，派出所工作，尤其是派出所的法律實施是基層社會治理的重要途徑與場域。事實上，按照《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》第2條的規(guī)定，公安派出所的主要職責有：（一）收集、掌握、報告影響社會政治穩(wěn)定和治安穩(wěn)定的情報信息；（二）管理轄區(qū)內(nèi)的實有人口；（三）管理轄區(qū)內(nèi)的重點行業(yè)、公共娛樂場所和槍支、彈藥、爆炸、劇毒等危險物品；（四）指導、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作；（五）宣傳、發(fā)動、組織、指導群眾開展安全防范工作；（六）辦理轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的因果關(guān)系明顯、案情簡單、一般無需專業(yè)偵查手段和跨縣、市進行偵查的刑事案件，并協(xié)助偵查部門偵破其他案件；（七）辦理治安案件，調(diào)解治安糾紛；（八）參與火災、交通、爆炸、中毒等治安災害事故的預防工作；（九）接受群眾報警、求助，為群眾提供服務(wù)。簡單概括即：第一，維護社會穩(wěn)定；第二，行政治安管理；第三，提供安全防范與預防功能；第四，部分刑事司法功能；第五，行政執(zhí)法功能；第六，服務(wù)功能。這些可以在廣義上總稱為派出所的法律實施。

“警察（police）”這個詞來源于希臘語“polis”，意為“城市（city）”，這個詞同時還包括城市“治理（government）”之意，而更為現(xiàn)代意義的擴展便是“國家（ state）”。Steven Vago，Law and Society （9th edition），Pearson Education Inc.2009，pp135—136.警察的主要功能是執(zhí)行法律、維持秩序和服務(wù)社區(qū)，這與基層社會治理大致是一致的。Dunham Roger G.，and Geoffrey pAlpert，Critical Issues in Policing，Waveland Press Inc.2005，pp26—27.我國當下，公安機關(guān)是各級政法委的主要組成部門，而“政法委”與對基層社會治理能夠產(chǎn)生巨大影響的“綜治委”又往往是兩塊牌子一套人馬。前引④。簡而言之，作為市、縣公安機關(guān)直接領(lǐng)導和管理的公安派出所與基層社會治理的關(guān)系得到了目前我國組織機構(gòu)架構(gòu)的支撐，派出所與基層社會治理在當下的我國不僅具有天然的關(guān)聯(lián)性，還得到了國家正式制度的確認。

（一）作為基層執(zhí)法機構(gòu)的派出所能夠契合基層社會治理的“基層性”

基層社會治理的關(guān)鍵在于它的“基層性”。正如有學者所言，基層社會管理主要是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和城鄉(xiāng)社區(qū)為地域范圍和載體的社會管理。龔維斌：《基層社會管理創(chuàng)新的探索與思考》，載《國家行政學院學報》2012年第3期。與“上層社會”相對而言，“基層社會”一般指與經(jīng)濟基礎(chǔ)聯(lián)系較多的社會領(lǐng)域，包括直接從事生產(chǎn)（物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)）的社會民眾及與民眾直接聯(lián)系的管理者，如通常所說的基層和地方干部。徐勇：《農(nóng)民改變中國：基層社會與創(chuàng)造性政治》，載《學術(shù)月刊》2009年第5期。 基層社會治理直接面對老百姓，面對具體事件進行個案化處理。基層社會治理關(guān)鍵在于處理基層社會民眾與直接管理服務(wù)民眾的管理者之間的關(guān)系，歸根結(jié)底需要對人口的精細化管理與服務(wù)?；蛟S正是在這個意義上習近平講基層是“承上啟下的節(jié)點，各種矛盾的焦點，工作落實的重點” 。習近平：《工作傾斜基層（二〇〇五年一月二十七日）》，載習近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007年版。

基層性帶來了復雜性。因為要面對具體的個人和處理具體的個案，基層社會的治理又必須是全方位的，涉及到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方方面面。因此，管理過程中涉及的主體越來越多元化?；鶎由鐣ㄠl(xiāng)村精英、流氓混混、有威望的人、村干部、宗族勢力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勢力，在某些地方還可能有宗教勢力等，這還不算基層政權(quán)的管理者，既要處理管理者與社會民眾之間的關(guān)系， 還得處理好不同角色社會民眾之間的關(guān)系。當代中國基層社會矛盾復雜，社會風險不斷增加，危房改造、農(nóng)村公路、娛樂設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)、拆遷征地賣地，集體企業(yè)利潤分配等與經(jīng)濟利益關(guān)系密切的基層社會事務(wù)越來越多，民眾的利益訴求越來越多，同時鄉(xiāng)村干部腐敗、農(nóng)民上訪也層出不窮。一方面基層社會民眾對基層管理者缺乏信任感，有學者總結(jié)為“踢皮球”、“夸?？凇?、“玩游戲”、“潛規(guī)則”、“哄騙術(shù)”和新官僚主義；陳朋：《基層社會管理中的信任流失：過程及機理》，載《當代世界與社會主義》2012年第6期。另一方面，民眾則經(jīng)常以極端的方式來發(fā)泄這種不信任，社會風險因素越來越多，這就對基層社會治理的水平不斷提出更高的要求。就在寫這段話的同時，又出現(xiàn)了“寶雞88戶村民要領(lǐng)危房改造補助 被要求先捐3300元”、《寶雞88戶村民要領(lǐng)危房改造補助 被要求先捐3300元》，載《華商報》2015年5月25日。“西安一男子公交站被殺 系6年前拆遷糾紛被報復”2015年5月25日上午8時50分，西安市自強東路工人文化宮公交車站旁發(fā)生一起傷害致死事件。據(jù)了解，行兇者本人是拆遷戶，被他殺死的是大明宮遺址公園附近一個拆遷辦的負責人。死者姓曹，負責車站北廣場地區(qū)改造，區(qū)域包括太華路以北、自強路以南等地區(qū)的拆遷工作。參見龐銘、張偉：《西安一男子公交站被殺 系6年前拆遷糾紛被報復》，資料來源于東方網(wǎng)新聞：http：//newseastdaycom/eastday/13news/auto/news/china/u7ai4007857_K4html，最后訪問時間：2015年5月25日。的新聞。

派出所的法律實施契合基層社會治理的“基層性”?；鶎由鐣卫淼幕鶎有跃驮谟诿恳粋€事項很具體，要針對每一個民眾進行不同的區(qū)別管理。而派出所有人口戶籍管理的功能和職責，不僅可以對轄區(qū)民眾進行一般性的服務(wù)，而且針對吸毒、賭博等重點人口能夠根據(jù)具體情況進行監(jiān)控和特別處理。與其他基層國家機構(gòu)相比，派出所還有“110接處警”制度。經(jīng)驗表明，幾乎所有的特別、緊急、危難事件都可以在第一時間呼叫“110”，其曾經(jīng)打出的“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”的口號更是滿足了基層民眾的各種緊急需求，這樣的功能是任何其他基層國家機關(guān)都無可比擬的。比如K派出所2014年第一季度所面對的一些具體問題：水庫蓄水后各村房屋出現(xiàn)開裂等問題報警；部分村民對當?shù)啬仇B(yǎng)殖場政策處理問題不滿報警；部分村民特別是老人要求在路政中隊地基上重建寺廟與路隊發(fā)生沖突報警；某些村民因為所在二炮部隊建設(shè)政策處理遺留問題、農(nóng)田復墾問題等不斷上訪，派出所被指派勸說和處理相關(guān)事宜；某村干部違反政策收養(yǎng)孩子還想繼續(xù)參加選舉被報警……這些事件都有一個共同特征：派出所沒有權(quán)限、更沒有能力從根本上解決，但都需要派出所第一時間出現(xiàn)場處理?；鶎由鐣闹卫硎侨轿坏?、立體的，既有政治經(jīng)濟建設(shè)、政權(quán)建設(shè)，也有文化、社會、生態(tài)建設(shè)。派出所的治安管理、安全預防功能和打擊犯罪功能能夠“為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航”、堅實基層政權(quán)建設(shè)，為文化、社會和生態(tài)建設(shè)做堅強后盾。在K派出所僅有的6名民警中，還要承擔“河道警長”一責，“河道名稱、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、流經(jīng)村莊、河道起訖點、警長及聯(lián)系電話、警員及聯(lián)系電話”等信息都對外公開，甚至豎立在河道附近，接受舉報和質(zhì)詢。

（二）派出所的執(zhí)法契合基層社會治理的社會控制

基層社會的治理需要自上而下的社會控制，包括來自各級政權(quán)的管理控制和來自國家正式制度文本的控制等。在我國，基層社會治理不可能脫離基層政府而形成，其需要來自垂直方向的政權(quán)的存在。從某種意義上講，嚴打、普法等手段實際上就是通過國家政權(quán)的力量讓法律依照特別的方式進入基層社會，打破一些陋習，引導甚至依某種暴力的方式讓法律成為基層社會民眾行動的依據(jù)。穩(wěn)定的社會秩序需要政權(quán)力量的維護，撕裂的社會秩序需要國家暴力機構(gòu)通過執(zhí)法等手段來修復。就K派出所來看，其對常駐人口的登記之外，還要求每位民警每個月收集多少條人口資料，新錄入多少、修訂多少，這些都要加扣分，歸入考核。K派出所每個季度對于侵財、黑惡犯罪、黃賭毒案件、涉網(wǎng)違法犯罪等“打擊指導數(shù)”的完成都屬于典型的社會控制的組成部分。

具體到派出所執(zhí)法業(yè)務(wù)中，派出所的行政執(zhí)法、刑事司法、打擊犯罪、特殊行業(yè)管理、治安防控、巡邏制度等在某種程度上都是社會治理中社會控制的表現(xiàn)形式。在基層社會，派出所是分布最廣的基層執(zhí)法機構(gòu)，內(nèi)部有詳盡的制度措施來保障實施。K派出所每個月的“基礎(chǔ)信息采集情況”、“矛盾糾紛排查化解情況”、“可防性案件發(fā)案情況”、“提供線索破案情況”都詳細地記錄了其對社會治安隱患的掌握情況，也為相關(guān)部門全面和細致地進行社會治理提供可信賴又堅實的事實依據(jù)。新近的“雷洋案”和“深圳兩女孩未帶身份證被傳喚”事件，參見《深圳街頭兩女孩被強制傳喚 警車上錄下爭吵視頻》，載《新文化報》2016年6月12日；《警察能否隨意盤查公民身份證？》，載《新京報》2016年6月13日。都是最基層執(zhí)法機構(gòu)的派出所在普通的日常巡邏、治安管理與執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題的例子，這種發(fā)現(xiàn)問題的思路與途徑包括巡查、對于可疑人員的盤問、查看身份證、口頭傳喚等，這些法律實施的方法散見于《中華人民共和國人民警察法》第9條、《中華人民共和國居民身份證法》第15條第1款、公安部發(fā)布的《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程[公通字（2010）9號2010年1月27日]》等法律規(guī)章制度中。這些發(fā)現(xiàn)問題的方式本身就是派出所社會控制的隱形體現(xiàn)，當然也潛藏著對公民合法權(quán)利侵犯的危機。

另一方面，派出所通過與其他機構(gòu)的合作，從側(cè)面完成了針對非常事件的自上而下壓制型處理，修復和維護了正常的社會秩序。在《K派出所2014年5月份工作月報》中，也提到了“聯(lián)合當?shù)攸h委政府對當前的重點信訪進行重點梳理、重點監(jiān)控、重點解決”，“牽涉到政策處理方面的問題及時與鎮(zhèn)政府溝通，移交鎮(zhèn)政府處理”，“排摸轄區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定因素，與鎮(zhèn)政府相關(guān)部門密切合作，化解矛盾糾紛，防止上訪事件發(fā)生”。典型的再比如由于近幾年醫(yī)鬧事件增多，即便在這樣一個只有6名正式民警的派出所中，也有相應的應對機制，如《公安機關(guān)打擊涉醫(yī)違法犯罪專項行動統(tǒng)計表》和《指導醫(yī)療機構(gòu)落實內(nèi)部安全防范情況》，后者涉及到“開展安全檢查（次）、整改安全隱患（處）、增設(shè)保安員（名）、開展安保培訓（次）、協(xié)助排查醫(yī)患糾紛（起）、協(xié)助化解醫(yī)患糾紛（起）、穩(wěn)控揚言傷醫(yī)人員（個）、出動巡邏警力（人次）、增設(shè)警務(wù)室或治安崗亭（個）、及時制止現(xiàn)行違法犯罪（起）” 等事項。

（三）派出所的發(fā)動與服務(wù)契合基層社會治理中的社會自治

基層社會良好治理秩序的形成既需要外在的社會控制，也需要內(nèi)部自治。前者是自上而下的國家政權(quán)控制、制度文本規(guī)定，后者是基層社會自身內(nèi)生的秩序。在我國農(nóng)村，村民自治制度提供了基層社會治理的基本架構(gòu)，也往往是基層其他自治組織的母組織。然而村民自治組織并沒有成為決定鄉(xiāng)村治理狀況的決定性力量。賀雪峰：《什么農(nóng)村，什么問題》，法律出版社2008年版，第241頁。自治組織缺乏規(guī)范化的運作，村財務(wù)、村民選舉、甚至可以接受國家補助的貧困戶的選擇等村務(wù)缺乏透明，滋生了腐敗和民眾與村干部、甚至與基層政府之間的矛盾。還有一些地方的鄉(xiāng)村混混、黑惡宗族家族勢力也阻礙了基層組織正常發(fā)揮其自治功能。被稱為第四次警務(wù)革命的社區(qū)警務(wù)方興未艾，其核心要義在于以社區(qū)、村莊等基層社會為出發(fā)點，警察與社區(qū)民眾相結(jié)合，通過充分發(fā)揮基層民警服務(wù)社區(qū)民眾的功能，共同尋求解決影響社區(qū)正常生活隱患的問題。派出所通過安全防范、消防宣傳、普法等活動，和基層社會群眾打成一片，及時了解基層需要，助力完成基層社會自治。為了提高動員能力和服務(wù)質(zhì)量，K派出所每季度都進行《K派出所提升群眾滿意度專項調(diào)研報告》，如2014年第一季度報告顯示：1.治安問題成為影響滿意度的主導因素：與同期相比，侵財類案件發(fā)案比重居高，負面效應波及范圍廣；個別地方黃賭毒等社會丑惡現(xiàn)象蔓延；2.社會治安防控管理不完善制約著滿意度的提升：警力制約仍然存在著街面見警率低的問題，一些重點路段、重要部位、重要時段巡邏密度不夠；3.窗口辦事效率和服務(wù)群眾水平改進提升成為影響滿意度的關(guān)鍵因素。在人口信息糾錯、戶口補錄以及辦理身份證過程中，由于有些措施不當，造成老百姓多次路途往返等。

在公安改革的背景下，派出所的治安管理等也在不斷改革，它們尋求通過滿意的服務(wù)來達到管理的效果。“政治和社會穩(wěn)定的深厚基礎(chǔ)在廣大人民群眾之中，必須堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，及時幫助人民群眾解決實際問題”。 任建新：《政法工作的基本任務(wù)、奮斗目標和指導方針》，載《政法工作五十年——任建新文選》，人民法院出版社2005年版，第483頁。K派出所每月進行《校園安保工作檢查登記》，“制度管理、防交通事故教育、防火教育、防溺水教育、出入校園登記、接送管理、巡查登記、校車管理、防暴力預案、六一兒童節(jié)活動情況”等都是他們必須提前登記的事項。另外還有《走訪情況半月統(tǒng)計表》，每個民警都得定期走訪村、走訪戶，邊走訪邊解決問題。

（四）派出所解決糾紛是勾連基層社會治理中正式制度和非正式制度因素的聚集地

中國基層社會的治理依據(jù)既有政策、法律等正式制度性因素，也有當?shù)氐娘L俗民情、習慣、地方性觀念、糾紛解決策略、權(quán)力技術(shù)、傳統(tǒng)和道德風尚等非正式制度性因素。正如美國著名學者Bovaird與Loffler所指出的，“地方治理是一套包括正式與非正式的制度、結(jié)構(gòu)、過程等內(nèi)容的有機系統(tǒng)”。Tony Bovaird ，Elke.Loffler：《公共管理與治理》，國家行政學院出版社2006 年版，第165—166頁?；鶎又卫碓诤艽蟪潭壬鲜亲鳛閲遗c社會的交接點而存在的，既要依靠基層政府、法律、選舉等正式的制度要素，又要依靠基于信任、熟悉程度以及社區(qū)認同而形成的非正式制度要素。

基層社會相對還是一個熟人社會，能讓大家產(chǎn)生共識并嚴格遵守的規(guī)則往往不一定與正式制度完全一致。K派出所在處理糾紛的時候，發(fā)現(xiàn)當事人雙方在糾紛發(fā)生之前常常都按照當?shù)氐姆钦街贫纫?guī)則締結(jié)了合約，可是后來因為一方的某種原因?qū)е侣募s困難，而另一方總會要求派出所以當?shù)氐姆钦街贫纫?guī)則來處理和分割他們之間的利益。典型的比如他們曾經(jīng)處理的一個案子，周甲和周乙是鄰居，兩人口頭協(xié)定，甲允許乙建新房修建地下室（按當?shù)亓晳T，修建地下室必須經(jīng)過鄰居允許），乙允許甲在乙家門前的預留地修一條路通往公路，但在乙建好地下室后反悔，不愿意讓甲修路。甲要求派出所出面解決，而且要求派出所按照當?shù)匾袷乜陬^協(xié)定的習慣要乙履行“允許甲在乙家自留地修路”的約定。當然，這個案件還有更多法律問題，為防贅述此處省略。無論這樣的糾紛處理結(jié)果如何，一定程度上非正式制度在基層社會適用的機會更多，甚至在某些情形下比國家正式法律對基層社會的治理更有效果。

和其他基層國家機構(gòu)相比，派出所數(shù)量最多，能夠處理的事務(wù)（包括很多可能本不在權(quán)限和職責范圍內(nèi)的事務(wù)）范圍也更廣，與基層社會的人和事接觸最廣泛，能夠深入基層社會，因此，不僅能夠嫻熟地應用國家正式的法律、政策來解決糾紛，還能夠具體問題具體分析，利用轄區(qū)內(nèi)的民俗風情、習慣法等來“大事化小、小事化了”。托克維爾認為，維護美國民主制度的因素有三，即自然環(huán)境、法制和民情。但是，若按貢獻，自然環(huán)境不如法制，而法制又不如民情。[法]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，中文版序言。派出所的法律實施能夠充分利用這些因素，探索并形成治理基層社會的方法與技術(shù)。在解決問題的過程中，派出所往往不可能單獨出面，實際上在許多問題上也沒有權(quán)限和資格單獨出面，常常與基層政府、其他相關(guān)部門和村干部一起作為第三方進行“斡旋”談判、調(diào)解博弈。以K派出所為例，由于當?shù)厥秋嬘盟Y源比較匱乏的區(qū)域，相鄰兩村村民經(jīng)常就水源歸屬問題產(chǎn)生爭奪，村民到鄉(xiāng)政府聚集（由于事關(guān)集體利益，每次聚集村民有50至100人左右），要求書記和鄉(xiāng)長就把水“賣”給另外一個鄉(xiāng)某村一事給個說法，K派出所多次處警，后來廣泛收集各類信息，了解到原來相鄰兩村之間不僅涉及到飲水問題，還有以前的寺廟遷址等問題，于是按照當?shù)乩先颂峁┑淖龇?，遵守當?shù)仫L俗習慣，再加上合法合理的賠償最終這些問題得以解決。

三、派出所法律實施中四大法治功能的形成

基層社會治理需要法治化，派出所的法律實施契合了基層社會治理的需要。相應地，基層社會發(fā)展所滋生的各類社會矛盾如果要獲得法治的解決，處在社會矛盾解決第一線的派出所的法律實施依據(jù)、方法和技術(shù)理應為基層社會治理提供法治資源和法治路徑，這些法治資源和路徑可以稱之為派出所法律實施中的法治功能。

（一）派出所法律實施中法治福利功能的形成

按照亞里士多德對法治的界定，法治的最基本要求是良法之治。亞里士多德很早就指出“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律”。[古希臘]亞里士多德：《政治學》，商務(wù)印書館1997年版，第199頁。良法的基本要求是具有可預測性，這就減少了摩擦，降低了交易成本，促進了市場效率和個人自由的實現(xiàn)，放大到整個經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)中去，其最終實現(xiàn)了福利增量。派出所在人口管理和保障基層社會建設(shè)中不斷體現(xiàn)著這樣的法治福利功能。

“做好流動人口管理工作，從根本上說，必須充分發(fā)揮基層組織的作用，增強基層組織的戰(zhàn)斗力”。任建新：《大力加強流動人口管理（1995年7月11日）》，載前引B28任建新書，第476頁。人口管理工作是其他基層社會治理工作的基礎(chǔ)。派出所處在我國人口管理工作的第一線，其能夠通過人口管理及時發(fā)現(xiàn)問題、探索問題，進而有可能更早地解決問題。K派出所通過對因部隊建設(shè)政策處理遺留問題、農(nóng)田復墾問題不斷上訪等人員的密切關(guān)注，加強對轄區(qū)內(nèi)不安定因素的排查，爭取將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，從側(cè)面增加了本轄區(qū)社會的福利。

作為最基層的國家暴力機構(gòu)，派出所在基層社會管理中保障社會各項建設(shè)順利進行。以派出所河道警長為例，“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水）是浙江省委省政府2014年提出的重大戰(zhàn)略決策部署，浙江省公安機關(guān)主動參與，積極探索相對應的省、市、縣、派出所四級的“河道警長”警務(wù)工作機制，其中錢塘江、甌江、曹娥江等重要水系由省公安廳6名廳領(lǐng)導擔任“河道警長”。詹肖冰：《“黨政有呼，公安必有應” 浙江公安在經(jīng)濟社會發(fā)展大局中謀劃“四項建設(shè)”》，載《人民公安報》2015年4月13日第01版。這將是派出所法律實施帶來的更大社會福利增量。

（二）派出所法律實施中法治權(quán)威功能的形成

法治另一個最基本的要求就是法律至上。前引B32。法治作為治理國家的基本方略和操作性的技術(shù)體系，要求法律在社會生活中處于一種至上性、權(quán)威性的地位，要取得相對于其他社會調(diào)整措施的優(yōu)先性，取得獨立于各種具體政治權(quán)力斗爭的超越性。葉傳星：《法治的社會功能》，載《法律科學》2003年第5期，第72頁。這可以稱之為法律的權(quán)威功能。

從行政法的角度看，派出所是公安機關(guān)的一個派出機構(gòu)，能夠以自己的名義作出的處罰只有警告和500 元以下的罰款。然而，在現(xiàn)實中，小到鄰里糾紛，大到刑事案件，公安派出所的身影無處不在。百姓有事情，第一個想到的政府機構(gòu)就是公安派出所。從某種程度上說，公安派出所是最經(jīng)常、最重要的法律實踐主體。法律在社會實際中的運作，可以在公安派出所中得到最直接的體現(xiàn)，而社會主義法律權(quán)威能否得到維護，也可以在公安派出所中進行最直接的觀察。吳小兵：《公安派出所與法》，載吳敬璉、江平：《洪范評論》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年版，第140頁。派出所的行政執(zhí)法和刑事司法最能體現(xiàn)其在基層社會治理中的法治權(quán)威功能。

派出所法律實施的狀況是基層社會民眾認知國家法治建設(shè)質(zhì)量的最主要和最前線來源。國家施行法治，通過科學立法、嚴格執(zhí)法和公正司法等活動來維系社會秩序，由此樹立自身的權(quán)威，進而增強其統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，從“依法性”到“合法性”就是法治權(quán)威的構(gòu)筑過程，而在基層社會，則主要依賴以派出所為主要代表的基層執(zhí)法機構(gòu)法律實施水準的不斷提高。K派出所打擊涉醫(yī)違法犯罪專項行動和指導醫(yī)療機構(gòu)落實內(nèi)部安全防范正是基層社會治理中一個“依法性”到“合法性”的縮影。而“雷洋案”、“深圳兩女孩未帶身份證被盤查”事件中警察執(zhí)法行為的不當不僅侵犯了涉事當事人的合法權(quán)利，更對法治權(quán)威、司法公信的形成帶來嚴重危害，制造了與民眾的對立。

（三）派出所法律實施中法治彌合功能的形成

任何一個社會要得以存續(xù)和發(fā)展，首先必須以某種方式，借助某些社會力量來維持社會的基本秩序，使社會系統(tǒng)的各個方面都能夠基本穩(wěn)定，使社會成員之間有一種最基本的、最低限度的團結(jié)、共識與合作。參見[美]約翰遜：《社會學理論》，國際出版文化公司1988 年版，第10 章。轉(zhuǎn)引自前引B36。法治通過確立價值多樣化及價值共識來促進社會整合；通過解決社會糾紛而達到社會整合，前引B36，第73—74頁。我們稱之為法治的彌合功能。

從糾紛解決上看，派出所在基層社會主動或者被動地解決糾紛到底是為了政治上維穩(wěn)，還是為地區(qū)經(jīng)濟保駕護航？是以基層社會的穩(wěn)定器出現(xiàn)，還是以實施法律的執(zhí)法機構(gòu)出現(xiàn)？雖然這些功能與角色之間不沖突，但是其關(guān)系和重心如何配置一直以來在學界甚至在政法機關(guān)內(nèi)部并沒有得到充分討論?；鶎优沙鏊鶎嵤┑姆?，在多大程度上維護了法律的統(tǒng)一性，在多大程度上維護了社會秩序，保障了經(jīng)濟發(fā)展，人們很難進行明確判斷，但為人民進行的服務(wù)活動卻可能由于與民眾切實切近而得到認可。

也正因如此，派出所與基層精英、鄉(xiāng)村干部，有威望的人，甚至當?shù)氐幕旎旖⑵鹨欢ǖ年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)。反過來，這些資源又在更多的糾紛解決中被派出所使用，無論是以協(xié)調(diào)為特征的調(diào)解還是以壓制為特征的權(quán)威解決中。參見左衛(wèi)民、馬靜華：《論派出所解決糾紛的機制——以一個城市派出所為例的研究》，載《法學》2004年第9期，第53—62頁。與老百姓接觸面最廣的派出所充分發(fā)動和調(diào)動民眾，為大家解決問題尋找到最大公約數(shù)，正是出于這一共識，相對而言，基層社會在出現(xiàn)拆遷、征地補償、征稅、鄰里糾紛等社會矛盾時，其他相關(guān)機構(gòu)期望派出所民警在場。

（四）派出所法律實施中法治批判功能的形成

如何在法治體系內(nèi)部及通過法律治理的社會生活內(nèi)部建立一種良性機制，保持自我更新、自我完善和自我重塑的能力是法治不得不時刻面對的問題?！皩嶋H上任何一個結(jié)構(gòu)完善的自組織體系都必須發(fā)展出此項功能才能健康地存續(xù)”，前引B36，第79頁。這就是法治批判功能的任務(wù)。通過不斷的自我批判和反思，讓法治成為一種更堅固的治理之道，使各種相互沖突的社會關(guān)系都被控制在秩序之內(nèi)。批判功能不是對法治自身及相應社會關(guān)系的顛覆，而是其功能結(jié)構(gòu)的內(nèi)在完善和補充。參見前引B36，第79頁。

一方面，法治的內(nèi)在價值批判性地改良著基層社會非正式制度因素。派出所是基層最主要的法律實施機構(gòu)，這種改良往往要通過派出所千百次反復地執(zhí)法發(fā)生漸變。因為老百姓與基層派出所的接觸面最廣，他們從派出所的反復執(zhí)法中感受、學習和形成對法治的看法、觀念和意識。K派出所就水源歸屬問題的解決中，廣泛收集各類信息，虛心請教當?shù)乩先?，遵守本地風俗習慣進而讓問題及時得到解決的做法正是批判性地結(jié)合運用了正式制度和非正式制度的結(jié)果。

另一方面，我們又不得不承認，任何時代的法律，只要運作，其實際內(nèi)容就幾乎完全取決于是否符合當時當?shù)厝藗兝斫獾谋憷?，其形式和布局以及它能在多大程度上獲得所欲求的結(jié)果，在很大程度上還取決于其傳統(tǒng)。Oliver Wendell Holmes，Jr.，The Common Law， Little Brown and Company， 1948，p2. 作為正式制度的法律在批判中吸納非正式制度性因素的過程中，又經(jīng)過適用被不斷實踐著。派出所的法律實施以法律為依據(jù)和前提，在使老百姓形成強大法治觀念的同時，客觀上將不斷被基層法治實踐反思和批評，法律實施本身還會被老百姓監(jiān)督，其應當在這個循環(huán)中獲得不斷的改良。K派出所在接處警、立案、偵查辦案、涉案財物、窗口服務(wù)等法律實施中定期或不定期地進行的《K派出所執(zhí)法檢查“回頭看”活動情況》即是法治批判功能的重要表現(xiàn)。

四、通過派出所法律實施推進基層社會治理法治化

基層治理法治化是指在堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一的前提下，在縣級以下（縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域推進依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟、政治、文化、社會等各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。李樹忠：《全面認識基層治理法治化》，載《光明日報》2014年11月8日第03 版。推進基層社會治理的法治化，就是將基層社會治理中各方主體的地位、相互關(guān)系、活動納入中國特色社會主義法治體系，要求各方主體依據(jù)法治思維和法治方式行動，進而不斷提升各方主體的法治理念，增強其活動的法治水平。派出所法律實施所展現(xiàn)出來的四大法治功能是通過派出所法律實施推進基層社會治理法治化水平的橋梁。

（一）通過提升派出所法治福利功能，不斷促進基層社會治理的公正

一方面，提升派出所人口管理水平，不斷提高法治福利增量，增加社會的總財富。社會總財富的增加是更大、更廣泛公平的前提。公平的實現(xiàn)或者說公平盡可能大的實現(xiàn)當然要以財富的存在和被擁有為前提。李亮：《公平價值：經(jīng)濟分析法學的軟肋？》，載《光華法學》（第四輯），法律出版社2009年版，第59頁。從基層流動人口管理做起，強化人口管理水平，特別是重點人口和流動人口的管理，如緩刑人員、曾經(jīng)刑滿釋放人員、經(jīng)常被行政治安處罰的人員、江湖混混等。

另一方面，基層社會的最大特征在于主體的基層性和多元性，很多糾紛往往是基于訴求得不到公正對待而引起的，與基層民眾廣泛接觸的派出所能夠較好地把握不同主體的不同訴求，盡可能做到分配公正和矯正公正，進而提升基層社會治理的公正水平。派出所可以運用多種力量和社會資源來平息糾紛、處理案件和各類求助，使矛盾各方當事人感受到各自利益的最大化與公正性。比如派出所110接處警所處理的矛盾大多屬于普通糾紛，無法達到治安違法和刑事案件處理的標準，但從某種程度上講，這些糾紛又是影響基層社會穩(wěn)定和諧的主要因素，如何對待這類糾紛是提升基層社會治理效果的重要組成部分。這類糾紛往往基于宅基地、小額財產(chǎn)的歸屬與界限、甚至一些“雞毛蒜皮”小事，標的利益本身并不是平息糾紛的焦點，而與之似乎無關(guān)的“面子問題”、“爭一口氣”卻往往成為這類糾紛妥善解決的焦點，其中最為關(guān)鍵的就是如何采取公正透明的方式。派出所常常充當人民調(diào)解員，或者調(diào)動其他社會力量給以解決，這也隱約指導著基層社會治理的方向。

（二）通過提升派出所法治權(quán)威功能，不斷強化基層社會治理者的程序法治理念

派出所的法治權(quán)威功能是在派出所的行政執(zhí)法、刑事司法等法律實施活動中形成的。這種權(quán)威不應因為壓制而形成，而應因其公開、透明，嚴格遵守法治原則而形成，基層社會法治權(quán)威的關(guān)鍵在于看得見的程序公正。

體現(xiàn)在派出所的行政執(zhí)法和刑事司法中，就是程序優(yōu)先于手續(xù)。當下我國，對程序原則的遵守和強調(diào)是弘揚法治權(quán)威功能的關(guān)鍵一環(huán)。實踐中，考核制度往往是派出所辦案的指揮棒，履行各種辦案手續(xù)也就成了結(jié)案的指揮棒，手續(xù)被重視，程序被忽略。手續(xù)往往通過書面材料以及文書完成，而程序更需要具體的行動，本來手續(xù)是程序的體現(xiàn)，現(xiàn)在手續(xù)卻成為完成案件的重心。因此，對派出所的執(zhí)法考評由書面式的案卷考評逐漸轉(zhuǎn)變成全程考評（尤其是包括辦案區(qū)執(zhí)法行為的考評）成為推進程序法治的關(guān)鍵。而且，加強派出所的程序法治理念能給計劃生育、收費納稅、農(nóng)田、水利建設(shè)、拆遷、征地、家庭瑣事、鄰里糾紛等其他治理領(lǐng)域提供借鑒：公開、透明的程序能夠讓基層民眾以可看得見的方式監(jiān)督并認可基層的治理，樹立治理的權(quán)威性。

另一方面，以國家暴力機構(gòu)作為后盾的嚴打、社會綜治等社會控制手段有天然的侵略性，容易突破既有的法律程序演變成可能在某些領(lǐng)域侵犯個人人權(quán)的運動式執(zhí)法，因此，對于社會控制手段的實施不僅要有明確的法律為依據(jù)，更要強調(diào)程序規(guī)則。而且，不僅僅是因為嚴打這樣的運動性治理方式被批判缺乏法治思維，有人就認為，“嚴打”是在治安形勢惡化的背景下以犧牲法治原則和程序正義為代價而采取的權(quán)宜之計。參見鄭戈：《 “嚴打”2010——策略與法治的對接與抵牾》，載《中國改革》2010年第11期。重要的是，派出所本身是這些治理方式的重要參與者，派出所對程序原則的嚴格遵守必將對其他參與者的行動帶來積極的影響。在K派出所辦理的相關(guān)案件當事人的訪談中，盡管有些做法被詬病，但是與其他基層執(zhí)法機構(gòu)相比，當事人認為派出所的執(zhí)法程序尤其是每一個案件節(jié)點的告知和法律文書送達應及時公開，民眾更喜歡派出所來處理他們的糾紛或者求助，即便這些糾紛和求助本來不屬于派出所的職能范圍。由此可見，派出所法律實施的嚴格程序意識在基層國家機構(gòu)所帶來的執(zhí)法競爭力顯然對整個基層社會治理的程序法治理念強化裨益頗多。

（三）通過提升派出所法治彌合功能，不斷強化基層社會民眾誠信守法水準

有學者認為，當前基層社會家庭關(guān)系益理性化，孝道益衰落，消費主義和享樂主義盛行，公共生活日益萎縮，公共輿論日趨無力，村莊社會日益灰色化。前引B10，第12頁。還有學者認為，“在國家政權(quán)建設(shè)過程中，紳士階層受到巨大沖擊并逐漸趨于解體，這破壞了傳統(tǒng)的以地方精英為中心的社會整合機制，由此導致鄉(xiāng)村秩序的崩潰” ，前引B14，295頁?；鶎由鐣膬?nèi)生秩序遭遇到共生價值觀的困境。筆者認為，作為全面推進依法治國的共識，法治能夠及時彌合基層社會的內(nèi)生秩序。

第一，增強派出所在基層自治組織制度中的法治彌合功能。在大多數(shù)中國農(nóng)村，村民自治組織并沒有成為決定鄉(xiāng)村治理狀況的決定性力量。自治組織缺乏規(guī)范化的運作，村干部腐敗，村民與村干部、甚至與基層政府之間的矛盾尖銳。派出所在基層社會的廣泛性和作用往往使其成為這些糾紛和矛盾的聚集地，派出所對待這些糾紛和矛盾的態(tài)度以及處理方式成為包括村民在內(nèi)的基層村民理解、認可國家法律的焦點：如果公權(quán)力機關(guān)能對這些包括鄉(xiāng)村腐敗在內(nèi)的糾紛矛盾進行合法科學的處理，這同樣也構(gòu)成民眾從心底主動守法的強烈意愿。

第二，派出所通過法治式地化解矛盾、調(diào)處糾紛、主動服務(wù)和宣傳，彌合了效率與公正、穩(wěn)定與發(fā)展、市場與政府、技術(shù)與法制之間的張力，同時也逐漸消解了法治與政治、經(jīng)濟發(fā)展、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)之間的矛盾。法治是矛盾各方妥協(xié)的共識，每個人通過守法能夠獲得利益，而且會使這種利益最大化，民眾就會主動守法，這也為基層社會的治理減少阻力，增強合力?；鶎由鐣卫矸ㄖ位罱K要落實到法律在基層社會民眾的具體行動中，誠信自覺守法是法治在基層成本最低、效果最好的實現(xiàn)途徑。

第三，提升這種彌合功能的關(guān)鍵還在于派出所法律實施中要堅持群眾路線。“公安工作要密切聯(lián)系群眾，走群眾路線。政法工作不是一種只坐在屋子里辦公事、搞文牘的工作，而是一種與群眾運動相結(jié)合的實際工作，要指導與密切聯(lián)系群眾，通過群眾依靠群眾來推進工作”。彭真：《關(guān)于政法工作的情況和目前任務(wù)（1951年5月11日）》，載彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻出版社1992年版，第25頁。派出所民警要做到了解民眾心理、懂民眾語言、懂溝通技巧，會化解矛盾、會調(diào)處糾紛、會主動服務(wù)、會宣傳發(fā)動。K派出所定期或不定期地進行提升群眾滿意度專項調(diào)研就是這樣的一種努力，這些工作方式為其他基層治理策略和治理技術(shù)提供了借鑒。

（四）通過提升派出所法治批判功能，不斷強化基層社會民眾對法治的信仰

對法治資源和法治路徑不斷地批判與反思是法治不僅能夠作為基層社會治理工具還能作為基層社會治理目標的重要因素。法治的批判功能有利于包括正式制度、非正式制度因素在內(nèi)的法治資源在千萬次反復地派出所法律實施中獲得提煉并被認可，進而不斷強化基層社會民眾對法治的關(guān)注與信仰。

一方面，基層治理在很大程度上是作為國家與社會的交接點而存在的，這樣就決定了基層治理體系得以運轉(zhuǎn)必須依靠正式制度與非正式制度的融合。劉建軍：《基石：社區(qū)精英與基層治理》，載《文匯報》2014年5月8日。借助法治的批判，正式制度和非正式制度不斷地獲得修正。“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”，費孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京大學出版社1998年版，第6頁?！爸袊鵀樽诜ㄉ鐣献褰M織，經(jīng)歷三千年而未變”，錢穆：《現(xiàn)代中國學術(shù)論衡》，岳麓書社1986年版，第212頁。對這些作為非正式制度的“地方性知識”的關(guān)注、反思、實踐、拋棄或者認可在基層社會治理中的意義不容小覷。而且，這種法治性的批判本身為非正式制度性因素提供了價值標準。鄉(xiāng)土性宗法社會流傳下來的一些風俗習慣可能已經(jīng)不適應甚至有違現(xiàn)代化國家建設(shè)的文明價值觀，作為制度性建設(shè)共識的法治標準為這些因素的修改與完善提供了方向。

另一方面，法治的批判功能要求派出所在法律實施中不能怠慢對非正式制度性因素的探索和利用。正式制度性因素保證了派出所執(zhí)法標準的統(tǒng)一性，非正式制度性因素又保證了派出所執(zhí)法不失靈活性。經(jīng)驗表明，基層民眾對法治的認知和信仰可能更多來源于后者。作為基層執(zhí)法機構(gòu)，派出所對“地方性知識”的探索有利于當?shù)馗鞣N糾紛、矛盾從根本上解決。反過來，民眾將更加依賴這種法治策略與技術(shù)，這又是法治自身不斷完善、更新、重塑的重要源泉。

結(jié) 語

派出所是維護社會穩(wěn)定的第一戰(zhàn)線、聯(lián)系人民群眾的第一窗口、預防違法犯罪的第一屏障，是公安機關(guān)直接領(lǐng)導的集防范、管理、打擊、服務(wù)等多種職能于一體的基層綜合性戰(zhàn)斗實體，擔負著維護轄區(qū)平安穩(wěn)定的屬地管理責任。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)中，派出所被戲謔為“半個政府”，這樣的戲謔也可以做另外一層理解：派出所在基層社會中的事務(wù)多、職責多、責任大。在基層社會，無論事件與派出所有沒有關(guān)系，或者說在不在派出所職權(quán)范圍之內(nèi)，派出所民警都得做出相應的處置姿態(tài)。派出所的法律實施可以為基層社會治理法治化提供很多可能性的路徑，但同樣也為基層社會治理帶來很多不確定的風險。因此，基層社會治理必須法治化?；鶎由鐣卫淼姆ㄖ位枰畛L險，派出所的法律實施需要通向法治化。雖然改革開放以來基層社會治理不斷經(jīng)歷法律的治理，但是國家提供的法治產(chǎn)品質(zhì)量卻無法滿足基層社會治理不斷提升的需要，因此，基層社會治理法治化的關(guān)鍵在于包括基層政府等一系列國家政權(quán)力量行使職權(quán)的法治化。