摘 要：在實(shí)行法官員額制改革過(guò)程中，必須一并考慮法院審判人員的分類管理和優(yōu)化配置問(wèn)題。在民事訴訟中，為保障公民的裁判請(qǐng)求權(quán)，對(duì)于民事糾紛案件的審理，必須配置入額法官；對(duì)于非訟案件的審理、訴前或?qū)徢暗姆ㄔ赫{(diào)解以及立案登記等程序事項(xiàng)的處理應(yīng)交由司法實(shí)務(wù)官進(jìn)行，從而讓法官專注于民事糾紛案件的審判，以更好地落實(shí)公民的裁判請(qǐng)求權(quán)保障之憲法理念。司法事務(wù)官不同于助理審判員，其不能審理所有的民事案件；司法事務(wù)官也不同于法官助理，司法事務(wù)官不是法官的助手，其可以依法獨(dú)立行使職權(quán)。司法事務(wù)官不是憲法意義上的處理民事糾紛的法官，司法事務(wù)官不必進(jìn)入法官員額。

關(guān)鍵詞：法官員額制 分類管理 司法事務(wù)官 裁判請(qǐng)求權(quán)

中圖分類號(hào)：DF8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2017）02-0120-07

2013年11月中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了完善司法人員分類管理制度的要求，2014年10月中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出推進(jìn)法治專門(mén)隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)。為貫徹落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，2015年2月最高人民法院頒布了《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)暨人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，明確提出推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，到2017年底，初步建立分類科學(xué)、分工明確、結(jié)構(gòu)合理和符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度，并提出建立法官員額制度，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額，科學(xué)設(shè)置法官員額制改革的過(guò)渡方案，確保優(yōu)秀法官留在一線。目前我國(guó)法院正在進(jìn)行法官員額制改革，推行司法人員分類管理，目標(biāo)是將法院工作人員分為審判人員、司法輔助人員和司法行政人員，從而對(duì)法官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度。但這一改革并沒(méi)有對(duì)人民法院審判人員本身進(jìn)行分類管理，這種改革是不徹底的，甚至有不科學(xué)之嫌。在實(shí)行法官員額制改革過(guò)程中，必須一并考慮法院審判人員的分類管理和優(yōu)化配置問(wèn)題。我們必須明確究竟哪些事項(xiàng)的處理需要配置法官，哪些事項(xiàng)的處理不需要配置法官，而配置其他審判人員。對(duì)審判人員的分類管理和優(yōu)化配置應(yīng)當(dāng)以保障公民的程序基本權(quán)利——裁判請(qǐng)求權(quán)為出發(fā)點(diǎn)。

一、裁判請(qǐng)求權(quán)保障與法官的配置

裁判請(qǐng)求權(quán)是指公民在權(quán)利受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)以后所享有的請(qǐng)求獨(dú)立的、合格的、不偏不倚的法院公正審判的權(quán)利。裁判請(qǐng)求權(quán)是各國(guó)憲法所確認(rèn)的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，例如，《意大利憲法》第24條規(guī)定，為保護(hù)其合法的權(quán)利和利益，任何人都有權(quán)提起訴訟；第25條規(guī)定，任何人不得被剝奪由法律規(guī)定有管轄權(quán)的審判官進(jìn)行審理的權(quán)利。《日本憲法》第32條規(guī)定，不得剝奪任何人在法院接受裁判的權(quán)利?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第47條規(guī)定，任何人均不得剝奪在依照法律規(guī)定有管轄權(quán)的法院內(nèi)，由該法院的法官審理其案件的權(quán)利。裁判請(qǐng)求權(quán)保障不僅呈現(xiàn)憲法化潮流，而且呈現(xiàn)國(guó)際化趨勢(shì)。如1948年的《世界人權(quán)宣言》第8條和第10條規(guī)定了裁判請(qǐng)求權(quán)。其中，第8條規(guī)定：人人于其憲法或法律所賦予的基本權(quán)利被侵害時(shí)，有權(quán)享有國(guó)家管轄法院之有效救濟(jì)。第10條規(guī)定：人人完全平等有權(quán)由一個(gè)獨(dú)立而公平的法院進(jìn)行公正、公開(kāi)的審理，以確定其權(quán)利義務(wù)，并判定對(duì)其提出的任何刑事指控。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條第1項(xiàng)規(guī)定了裁判請(qǐng)求權(quán)：人人在法院或法庭面前，悉屬平等。任何人受刑事控告或因其權(quán)利義務(wù)涉訟須予判定時(shí)，有權(quán)受依法設(shè)立的合格的、獨(dú)立的和無(wú)私的法庭公正、公開(kāi)審判。《歐洲人權(quán)公約》也確認(rèn)了裁判請(qǐng)求權(quán)，該公約第6條第1項(xiàng)規(guī)定：在決定某人的民事權(quán)利和義務(wù)或決定對(duì)某人的任何刑事指控時(shí)，任何人都有權(quán)在合理的時(shí)間內(nèi)受到依法設(shè)立的獨(dú)立公正的法庭公平與公開(kāi)的審判。我國(guó)憲法雖沒(méi)有明文規(guī)定公民的裁判請(qǐng)求權(quán)，但裁判請(qǐng)求權(quán)保障是人權(quán)保障的邏輯前提，基于“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)定，我國(guó)公民當(dāng)然享有裁判請(qǐng)求權(quán)。

裁判請(qǐng)求權(quán)包括訴諸司法的權(quán)利（或曰訴諸法院的權(quán)利）和公正審判請(qǐng)求權(quán)。訴諸司法的權(quán)利，是指任何人在其民事權(quán)利受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，有訴諸法院、請(qǐng)求法院司法救濟(jì)的權(quán)利，其包括以下內(nèi)容：第一，任何人在其權(quán)利受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，有權(quán)訴諸法院，要求法院（實(shí)際指法官）行使審判權(quán)解決其糾紛，保護(hù)其權(quán)利。第二，當(dāng)事人有權(quán)排斥法院外的機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)其糾紛作出最終決定。第三，審理案件的法院和法官必須是獨(dú)立的、合格的、不偏不倚的。訴諸司法的權(quán)利是裁判請(qǐng)求權(quán)的首要內(nèi)容，除此之外，裁判請(qǐng)求權(quán)還包括公正審判請(qǐng)求權(quán)，即訴諸法院的人有獲得公正審判的權(quán)利。關(guān)于裁判請(qǐng)求權(quán)，參見(jiàn)劉敏：《裁判請(qǐng)求權(quán)研究——民事訴訟的憲法理念》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第25—35頁(yè)。公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力存在的根基，正因?yàn)楣裣碛胁门姓?qǐng)求權(quán)，國(guó)家才需要設(shè)立法院，建立合格的法官隊(duì)伍，通過(guò)法官行使審判權(quán)，解決當(dāng)事人的糾紛，保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。從全球民事司法改革的趨勢(shì)來(lái)看，民事司法改革以及民事訴訟制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)作的最高理念就是要保障公民的裁判請(qǐng)求權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的司法改革應(yīng)當(dāng)是、實(shí)際上也是以保障裁判請(qǐng)求權(quán)為最高理念。我國(guó)進(jìn)行法官員額制度改革和司法人員分類管理，就是要建立一支精英的法官隊(duì)伍，使得當(dāng)事人在糾紛發(fā)生以后能夠獲得獨(dú)立的、合格的、不偏不倚的法官公正審判。裁判請(qǐng)求權(quán)保障是法官員額制度改革和對(duì)司法人員包括審判人員進(jìn)行分類管理的根本價(jià)值所在。從法院內(nèi)部司法人員分工情況而言，基于裁判請(qǐng)求權(quán)保障這一憲法理念，行使審判權(quán)（特指裁判權(quán)）解決當(dāng)事人之間民事糾紛的審判人員應(yīng)當(dāng)配置法官。法院其他人員不能對(duì)當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行裁判，否則將侵害當(dāng)事人的裁判請(qǐng)求權(quán)。

現(xiàn)代法院不僅要依照訴訟程序，由法官行使審判權(quán)解決具有民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的訴訟案件，而且要依照非訟程序處理沒(méi)有民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的非訟案件，還要運(yùn)用調(diào)解等非裁判的方式解決民事糾紛。行使審判權(quán)（特指裁判權(quán)）解決民事糾紛的審判人員必須配置法官，這是保障公民的裁判請(qǐng)求權(quán)的要求。對(duì)于處理非訟案件的審判人員以及通過(guò)調(diào)解等方式處理民事糾紛的審判人員，即使不配置法官，也不侵害當(dāng)事人的裁判請(qǐng)求權(quán)，即不違反憲法。當(dāng)然，如果一個(gè)國(guó)家的法官人數(shù)充裕，法院處理非訟案件和進(jìn)行調(diào)解的人員也可以由法官擔(dān)任。我國(guó)進(jìn)行法官員額制改革以后，法官的人數(shù)將大大減少，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，案多人少的矛盾將會(huì)比較突出。在此背景下，我們必須重新考慮法院內(nèi)部處理非訟案件和調(diào)解案件的審判人員的配置問(wèn)題。

二、非訟案件的處理與司法事務(wù)官的配置

根據(jù)法院處理的案件是否涉及當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，法院審理的案件分為兩類：一類是有糾紛的案件，即民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的案件；一類是沒(méi)有糾紛的案件，即沒(méi)有民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的案件。前者被稱之為訴訟案件，后者稱之為非訟案件。訴訟案件與非訟案件的性質(zhì)不同，訴訟案件需要法院在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，適用法律對(duì)案件的是非作出裁判；非訟案件不存在法院對(duì)案件是非進(jìn)行裁判的問(wèn)題，非訟案件要求法院介入私人生活領(lǐng)域和私法關(guān)系，對(duì)某一事實(shí)予以確認(rèn)、宣告，對(duì)私人生活作出安排。法院對(duì)非訟案件的處理本質(zhì)上不是裁判，法院處理非訟案件帶有行政行為的色彩，是司法權(quán)和行政權(quán)交融的表現(xiàn)。日本民事訴訟法學(xué)家兼子一教授認(rèn)為，非訟程序在本質(zhì)上不是民事司法而是民事行政。參見(jiàn)王亞新：《社會(huì)變革中的民事訴訟》，中國(guó)法制出版社2001年版，第245頁(yè)。與訴訟案件相比，非訟案件具有以下一些特點(diǎn)：第一，無(wú)對(duì)立性。無(wú)對(duì)立性意味著非訟案件不存在民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的對(duì)立的雙方當(dāng)事人。例如申請(qǐng)人請(qǐng)求法院認(rèn)定某公民為無(wú)民事行為能力人，該申請(qǐng)事件本身沒(méi)有民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議。第二，非判斷性。非判斷性意味著非訟案件無(wú)須法院就是非曲直作出判斷。法院處理非訟案件的目的通常是要對(duì)某一事實(shí)予以確認(rèn)，或者對(duì)某個(gè)事件作出安排，以防日后發(fā)生爭(zhēng)議，法院處理非訟事件，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)私權(quán)關(guān)系的干預(yù)。第三，公益性。訴訟案件通常是私權(quán)爭(zhēng)議，體現(xiàn)的是當(dāng)事人的私人利益；非訟案件大多是公益色彩非常濃的案件，內(nèi)含著社會(huì)公益，如對(duì)無(wú)民事行為能力人和限制民事行為能力人的監(jiān)護(hù)人的指定，對(duì)監(jiān)護(hù)人的指定牽涉到未成年人的健康成長(zhǎng)。第四，簡(jiǎn)速性。訴訟案件通常需要法院慎重、公正地處理，而非訟案件通常需要法院簡(jiǎn)易、迅速地處理，在處理非訟案件時(shí)，并不要求像訴訟案件那樣，對(duì)當(dāng)事人有充分的程序保障，通過(guò)復(fù)雜的程序來(lái)處理。第五，裁量性。法院處理非訟案件，意味著國(guó)家介入私人生活領(lǐng)域，對(duì)私人生活的干預(yù)，要對(duì)當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的生活關(guān)系作出安排，為使這種安排更加妥當(dāng)、合理，法院需要有很大的自由裁量權(quán)。參見(jiàn)劉敏：《原理與制度：民事訴訟法修訂研究》，法律出版社2009年版，第231—233頁(yè)。

正因?yàn)榉窃A案件與訴訟案件有重大的區(qū)別，大陸法系國(guó)家和地區(qū)往往對(duì)這兩類案件的處理程序進(jìn)行分別立法。1898年德國(guó)制定了《非訟程序法》，日本于同年也制定了《非訟事件程序法》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1964年制定了“非訟事件法”。隨著形勢(shì)的變化，這些國(guó)家和地區(qū)又對(duì)非訟程序法進(jìn)行了修訂，如德國(guó)于2008年將家事案件與非訟案件的處理程序整合在一部法律中，制定了《家事與非訟事件程序法》。還有一些國(guó)家和我國(guó)一樣即使不制定單獨(dú)的非訟程序法，也會(huì)在民事訴訟法中專門(mén)規(guī)定非訟程序，如俄羅斯。由于非訟案件的性質(zhì)、復(fù)雜程度不同于訴訟案件，特別是法院對(duì)非訟案件處理的價(jià)值目標(biāo)不同于訴訟案件，因此，一些國(guó)家和地區(qū)除了對(duì)非訟程序進(jìn)行單獨(dú)立法外，還對(duì)處理非訟案件的人員作了不同于訴訟案件的配置。例如，在德國(guó)民事訴訟中，失蹤事件、夫妻財(cái)產(chǎn)權(quán)登記事件、土地登記事件、船舶登記事件等非訟案件全部由法務(wù)官處理，監(jiān)護(hù)事件、家事事件、遺產(chǎn)分割事件等非訟事件部分移轉(zhuǎn)給法務(wù)官處理。法務(wù)官主要配置在初級(jí)法院或曰地方法院，州法院及州高等法院配置法務(wù)官的業(yè)務(wù)只有一項(xiàng)，那就是確定訴訟費(fèi)用。通常情況下，法務(wù)官依法獨(dú)立辦理業(yè)務(wù)，與法官?zèng)]有隸屬關(guān)系?！兜聡?guó)法務(wù)官法》第2條規(guī)定，法務(wù)官可以從以下五類人員中遴選：（1）從事司法業(yè)務(wù)的公務(wù)員，已接受三年的預(yù)備性實(shí)習(xí)訓(xùn)練，并通過(guò)法務(wù)官考試；（2）具備大學(xué)院校就讀資格或證明、承認(rèn)同等學(xué)歷者，許可其接受預(yù)備性實(shí)習(xí)訓(xùn)練；（3）從事中等司法業(yè)務(wù)的公務(wù)員，在通過(guò)就業(yè)考試后，擔(dān)任三年以上中等司法業(yè)務(wù)工作，依其品格及其服務(wù)業(yè)績(jī)顯示擔(dān)任法務(wù)官工作合格者，許可其接受法務(wù)官訓(xùn)練；（4）具有法官資格申請(qǐng)者；（5）參加第二次國(guó)家司法人員考試的實(shí)習(xí)人員，他們可以被任命暫時(shí)處理法務(wù)官業(yè)務(wù)。參見(jiàn)邱惠美：《臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)司法事務(wù)官處理程序之探討》，資料來(lái)源于道客巴巴：http：//www.doc88.com/p-9856125545869.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年3月34日。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為了有效運(yùn)用司法資源，落實(shí)憲法對(duì)人民訴訟權(quán)（即裁判請(qǐng)求權(quán)）之保障，于2007年仿照德國(guó)和奧地利的法務(wù)官制度，在地方法院或其分院設(shè)置司法事務(wù)官，以處理非審判核心事務(wù)或不涉及身份、實(shí)體權(quán)利義務(wù)重大變動(dòng)的事件。參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第17之1條立法理由。資料來(lái)源于法源法律網(wǎng)：http：//db.lawbank.com.tw/FLAW/FLAWDOC01.aspx？lsid=FL000088&lno=17-1，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年3月24日。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“法院組織法”第17條之二的規(guī)定，司法事務(wù)官辦理返還擔(dān)保金事件、調(diào)解程序事件、督促程序、保全程序事件、公示催告裁定事件、確定訴訟費(fèi)用額事件、拘提和管收之外的強(qiáng)制執(zhí)行事件、非訟事件法及其他法律所規(guī)定的非訟事件、其他法律所規(guī)定的事務(wù)。臺(tái)灣地區(qū)地方法院的法官薦任第八職等至第九職等或薦任第十職等至第十一職等，而司法事務(wù)官薦任第七職等至第九職等。

我國(guó)民事訴訟法規(guī)定的非訟案件有宣告失蹤案件、宣告死亡案件、認(rèn)定公民無(wú)民事行為能力案件、認(rèn)定公民限制民事行為能力案件、認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件、訴訟外調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)案件、實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的案件，申請(qǐng)支付令案件、公示催告案件。其他法律包括司法解釋也規(guī)定了一些非訟案件，如企業(yè)法人清算案件、公司解散案件、指定監(jiān)護(hù)人案件、探視權(quán)案件、提存案件等等。隨著社會(huì)的發(fā)展與法制的完善，非訟案件類型還會(huì)增加。對(duì)于非訟案件的處理，不需要太精深的法律知識(shí)，甚至不需要太多的審判技能，具有法律職業(yè)執(zhí)業(yè)資格的人員就可以處理。因此，有必要改變目前由法官處理非訟案件的做法，處理非訟案件的人員不再由進(jìn)入法官員額的法官擔(dān)任。我們可以借鑒德國(guó)法務(wù)官和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法事務(wù)官制度，建立我國(guó)的司法事務(wù)官制度，由司法事務(wù)官處理非訟案件，這樣可以實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，使得法官專注于民事糾紛案件的審理，更好地落實(shí)公民的裁判請(qǐng)求權(quán)保障之憲法理念。目前我國(guó)正在實(shí)行的法院司法人員分類管理中，法院的司法人員分為法官、司法輔助人員和司法行政人員三類，這種分類實(shí)際上缺少了司法事務(wù)官這類司法人員。由于在我國(guó)語(yǔ)境中對(duì)非訟案件的處理也稱為審判，對(duì)案件的調(diào)解也被理解為法院行使審判權(quán)，因此，司法事務(wù)官是可以從事審判工作的，我們可以將司法事務(wù)官定位為審判人員，當(dāng)然，司法事務(wù)官是不同于法官的審判人員，司法事務(wù)官不是憲法意義上的專門(mén)處理民事糾紛的法官。司法事務(wù)官不屬于司法輔助人員，他們與法官之間不存在隸屬關(guān)系，可以依照法律獨(dú)立行使職責(zé)。除了審理非訟案件，司法事務(wù)官還可以辦理立案登記手續(xù)等程序事項(xiàng)，甚至可以處理糾紛案件。對(duì)非訟案件的處理，不是由法官而是由司法事務(wù)官處理并不侵害公民的裁判請(qǐng)求權(quán)，因?yàn)椴门姓?qǐng)求權(quán)保障是針對(duì)民事糾紛而言的。對(duì)于司法事務(wù)官的任職資格，我國(guó)應(yīng)當(dāng)要求必須通過(guò)國(guó)家司法考試或者今后要實(shí)施的國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，并要經(jīng)過(guò)一定的培訓(xùn)。配合目前我國(guó)正在進(jìn)行的法官員額制改革，應(yīng)當(dāng)將法院現(xiàn)有的司法工作人員分為法官、司法事務(wù)官、司法輔助人員以及司法行政人員，其中的法官和司法事務(wù)官都屬于審判人員，都可以行使審判權(quán)。通過(guò)司法事務(wù)官的設(shè)置，實(shí)行審判人員的分類管理，實(shí)現(xiàn)審判人員內(nèi)部的優(yōu)化配置。為此，我國(guó)在修改《人民法院組織法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)司法事務(wù)官制度作專門(mén)規(guī)定。

三、法院先行調(diào)解與司法事務(wù)官的配置

1976年在美國(guó)舉行的一次主題為“大眾對(duì)司法管理不滿緣由”的會(huì)議上，哈佛大學(xué)法學(xué)院弗蘭克E.A.桑德?tīng)枺‵rank E.A.Sander）教授提出了“多門(mén)法院（multi-door courthouse）”的概念，他設(shè)想一個(gè)法院擁有多個(gè)糾紛解決的通道或者程序，糾紛提交適當(dāng)?shù)耐ǖ阑蛘叱绦蚪鉀Q。的確，當(dāng)事人到法院不僅可以通過(guò)訴訟程序即審判程序解決糾紛，還可以通過(guò)調(diào)解等程序解決糾紛。目前，域外一些國(guó)家和地區(qū)的法院在訴訟程序之外或者說(shuō)訴前設(shè)立了調(diào)解程序，主要模式有兩種：第一種是任意調(diào)解模式。在這種調(diào)解模式下，調(diào)解不是訴訟的前置程序，當(dāng)事人在糾紛發(fā)生以后可以直接向設(shè)置在法院的調(diào)解程序申請(qǐng)調(diào)解，也可以直接向法院起訴，當(dāng)然在訴訟過(guò)程中，法官經(jīng)當(dāng)事人同意也可以將糾紛提交該調(diào)解程序調(diào)解。例如，美國(guó)一些州包括哥倫比亞特區(qū)高等法院附設(shè)的調(diào)解程序就屬于這種模式。日本《民事調(diào)停法》規(guī)定的民事調(diào)解也屬于這種調(diào)解模式。第二種是強(qiáng)制調(diào)解模式。將調(diào)解程序作為訴訟的前置程序。根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)于某些糾紛，未經(jīng)該調(diào)解程序是不能直接向法院起訴的，即使向法院起訴也視為向法院申請(qǐng)調(diào)解，只有在調(diào)解不成的情況下當(dāng)事人才可以起訴，這類調(diào)解是強(qiáng)制調(diào)解。如日本，家事調(diào)解屬于人事訴訟的前置程序。2000年1月1日生效的德國(guó)聯(lián)邦政府頒布的《民事訴訟法施行法》第15a條規(guī)定的訴前調(diào)解即屬于強(qiáng)制調(diào)解。德國(guó)《民事訴訟法施行法》第15 a條規(guī)定以下?tīng)?zhēng)議訴訟的提起只有在州司法管理機(jī)構(gòu)設(shè)置或認(rèn)可的調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)爭(zhēng)議調(diào)解之后才被受理：一是地方法院受理的爭(zhēng)議金額為750歐元以下財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議；二是相鄰關(guān)系爭(zhēng)議；三是非經(jīng)媒體宣揚(yáng)的誹謗爭(zhēng)議。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”第403條所規(guī)定的調(diào)解程序也屬于強(qiáng)制調(diào)解。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”第403條規(guī)定：下列事件，除有第406條第1項(xiàng)各款規(guī)定的情形外，在起訴前，應(yīng)經(jīng)法院調(diào)解。（1）不動(dòng)產(chǎn)所有人或地上權(quán)人或其他利用不動(dòng)產(chǎn)的人相互間因相鄰關(guān)系而發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（2）因定不動(dòng)產(chǎn)的界限或設(shè)置界標(biāo)發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（3）不動(dòng)產(chǎn)共有人間因共有物的管理、處分或分割發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（4）建筑物區(qū)分所有人或利用人相互間因建筑物或其共同部分的管理發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（5）因增加或減免不動(dòng)產(chǎn)的租金或地租發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（6）因定地上權(quán)的期間、范圍、地租發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（7）因道路交通事故或醫(yī)療糾紛發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（8）雇用人與受雇人間因雇傭契約發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（9）合伙人間或隱名合伙人與出名營(yíng)業(yè)人間因合伙發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（10）配偶、直系親屬、四親等內(nèi)的旁系血親、三親等內(nèi)的旁系姻親、家長(zhǎng)或家屬相互間因財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；（11）其他因財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，其標(biāo)的的金額或價(jià)值額在新臺(tái)幣50萬(wàn)元以下的。

在其他國(guó)家和地區(qū)的法院設(shè)置的調(diào)解程序中，擔(dān)任調(diào)解的人員是不一樣的。在美國(guó)法院附設(shè)的調(diào)解程序中，由非法官的法院工作人員甚至志愿者進(jìn)行調(diào)解；日本的家事調(diào)解和民事調(diào)解是由法官和調(diào)解委員組成的調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，法官任調(diào)解委員會(huì)主任。2003年，日本創(chuàng)設(shè)兼職法官制度，即具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷律師經(jīng)最高裁判所任命，可以兼任民事調(diào)解和家事調(diào)解的調(diào)解法官。兼職法官任期為兩年，可以連任。德國(guó)的訴前強(qiáng)制調(diào)解中的調(diào)解員有三種模式類型：一是律師或者公證人，其他的調(diào)解員必須獲得上訴法院的批準(zhǔn)；二是現(xiàn)任的調(diào)解員及注冊(cè)調(diào)解員；三是獲得認(rèn)可的ADR組織。參見(jiàn)[澳]娜嘉·亞歷山大主編：《全球調(diào)解趨勢(shì)》，王福華等譯，中國(guó)法制出版社2011年版，第217—218頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟中的調(diào)解可以由司法事務(wù)官調(diào)解，司法事務(wù)官可以自行調(diào)解，也可以由選任的調(diào)解委員先行調(diào)解，等到相當(dāng)程度有成立調(diào)解希望或有必要時(shí)，再由司法事務(wù)官到場(chǎng)調(diào)解。在澳大利亞新南威爾士州的民事訴訟中，允許在沒(méi)有當(dāng)事人同意的情況下將案件提交調(diào)解解決。新南威爾士州最高法院首席大法官斯皮格曼指出，調(diào)解是法院審判程序的主要部分，這一法院的影子能促進(jìn)糾紛的解決。調(diào)解員在一般情況下應(yīng)當(dāng)是法院的職員而不是法官，例如，法院的司法事務(wù)官或咨詢員等。當(dāng)然，在由法官來(lái)調(diào)解比較合適情況下由法官調(diào)解。參見(jiàn)前引⑧，第49—50頁(yè)。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的法院調(diào)解屬于訴訟調(diào)解，調(diào)解與審判是融為一體的，或者說(shuō)調(diào)審是合一的，審理案件的法官可以對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解。在這種法院調(diào)解模式之下，是不需要設(shè)置有別于法官的專門(mén)的調(diào)解人員的。然而，在提倡糾紛解決前移以及提倡糾紛解決機(jī)制多元化的全球民事司法改革大背景下，所謂糾紛解決前移，意味著盡量在早期解決糾紛，能夠不通過(guò)法院解決的，盡量不通過(guò)法院解決；即使要求法院解決的，也盡量在訴訟程序開(kāi)始前解決；即使要通過(guò)訴訟程序解決，也盡量在審前程序解決，審前程序不能解決的，才在法庭審理階段解決。例如，英國(guó)在上個(gè)世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始的民事司法改革中，改革的總設(shè)計(jì)師沃爾夫勛爵建議國(guó)民將訴訟作為解決糾紛的最后救濟(jì)手段，鼓勵(lì)當(dāng)事人在訴諸法院之前使用替代訴訟的糾紛解決機(jī)制即通過(guò)ADR來(lái)實(shí)現(xiàn)正義。1998年美國(guó)前總統(tǒng)克林頓簽署了《ADR法》，以推動(dòng)ADR的運(yùn)用。在美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院的民事訴訟中，95%以上的案件在審前程序中通過(guò)訴訟和解、不應(yīng)訴判決等方式就解決了，只有不到5%的案件才進(jìn)入庭審程序。一些國(guó)家和地區(qū)還在法院設(shè)立了訴訟前的調(diào)解程序供當(dāng)事人選擇適用，對(duì)某些特殊類型的案件，則按照法律規(guī)定強(qiáng)制適用。我國(guó)的法院調(diào)解制度正在發(fā)生變革。2012年我國(guó)修改《民事訴訟法》時(shí)規(guī)定了先行調(diào)解制度，《民事訴訟法》第122條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！卑凑兆罡呷嗣穹ㄔ好袷略V訟法修改研究小組的理解，先行調(diào)解包括人民法院收到起訴狀或者口頭起訴到立案前的調(diào)解，也包括案件受理以后到移送審判庭之前的調(diào)解等。參見(jiàn)最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著：《〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉修改條文理解與適用》，人民法院出版社2012年版，第271頁(yè)。自2015年5月1日我國(guó)民事訴訟實(shí)行了登記立案制度，登記立案會(huì)使大量糾紛涌向法院，為減輕法官的審判壓力，有必要鼓勵(lì)當(dāng)事人在案件移交審判庭之前先行調(diào)解。當(dāng)然，我國(guó)也應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)事人在立案前進(jìn)行先行調(diào)解，2015年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》（中辦發(fā)【2015】60號(hào)）鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)先行調(diào)解解決糾紛。我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)明確建立訴前法院調(diào)解程序，訴前的法院調(diào)解是指在民事訴訟程序開(kāi)始之前，在法院的主導(dǎo)下，對(duì)雙方當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行的調(diào)解。完整的訴前法院調(diào)解制度具有以下一些特點(diǎn)：第一，訴訟外的法院調(diào)解是在法院主導(dǎo)下的調(diào)解。第二，訴訟外的法院調(diào)解是訴訟程序開(kāi)始前的調(diào)解。第三，訴訟外的法院調(diào)解事項(xiàng)具有特殊性，訴訟外的法院調(diào)解事項(xiàng)有強(qiáng)制性調(diào)解事項(xiàng)和任意調(diào)解事項(xiàng)之分。強(qiáng)制調(diào)解事項(xiàng)，是指法律規(guī)定某些在訴訟程序開(kāi)始之前必須進(jìn)行調(diào)解的事項(xiàng)。強(qiáng)制調(diào)解事項(xiàng)是較為特殊的，而且是較為有限的，如家事糾紛。對(duì)于強(qiáng)制調(diào)解事項(xiàng)而言，訴訟前的法院調(diào)解是訴訟前置程序。任意調(diào)解事項(xiàng)，是指當(dāng)事人雙方根據(jù)自己的意愿決定在訴前由法院調(diào)解的事項(xiàng)，除了強(qiáng)制調(diào)解的事項(xiàng)以外，其他所有的事項(xiàng)都實(shí)行任意調(diào)解，對(duì)于任意調(diào)解事項(xiàng)而言，訴訟外的法院調(diào)解不是法定的訴訟前置程序，但糾紛當(dāng)事人雙方可以約定將其作為訴訟前置程序。第四，訴訟外的法院調(diào)解協(xié)議是有法律約束力的。相對(duì)于其他國(guó)家和地區(qū)的訴前法院調(diào)解制度而言，我國(guó)《民事訴訟法》第122條只是確立了訴前法院調(diào)解制度的雛形，訴前法院調(diào)解制度有待進(jìn)一步健全。2015年最高人民法院頒布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)暨人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》要求健全多元化糾紛解決機(jī)制。健全多元化糾紛解決機(jī)制，首先要健全法院內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制，其有效舉措之一就是應(yīng)當(dāng)健全訴前法院調(diào)解制度允許當(dāng)事人直接向法院申請(qǐng)調(diào)解，并賦予訴前法院先行調(diào)解的法律效力。參見(jiàn)顧培東：《人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制中的作為》，載《人民法院報(bào)》2015年4月14日第2版。

我國(guó)民事訴訟先行調(diào)解的推行，有必要在法院配備負(fù)責(zé)先行調(diào)解的人員。鑒于我國(guó)高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院級(jí)別管轄金額的調(diào)整，2015年4月30日，最高人民法院頒布了《關(guān)于調(diào)整高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院管轄第一審民商事案件標(biāo)準(zhǔn)的通知》。一審案件主要在基層人民法院，少量在中級(jí)人民法院，因此，在基層人民法院和中級(jí)人民法院有必要設(shè)置調(diào)解庭，專門(mén)處理先行調(diào)解案件。從域外情況來(lái)看，進(jìn)行訴前調(diào)解的調(diào)解人員可以是法官，也可以是其他人員。由于訴訟前的法院先行調(diào)解、立案后的法院先行調(diào)解應(yīng)當(dāng)具有法律約束力，因此，我國(guó)代表法院進(jìn)行先行調(diào)解的調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)是法院的審判人員。在實(shí)務(wù)中，訴前先行調(diào)解大多由人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)然，也有法院由法官進(jìn)行訴前先行調(diào)解，如四川合江法院榕山法庭法官進(jìn)行訴前巡回調(diào)解。筆者認(rèn)為，由于法官員額數(shù)有限，在民事訴訟中，應(yīng)當(dāng)讓法官專注于案件的審判。我們可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，由司法事務(wù)官進(jìn)行訴訟前的法院先行調(diào)解以及立案后的先行調(diào)解。司法事務(wù)官主持法院的先行調(diào)解并不違背裁判請(qǐng)求權(quán)保障的要求，因?yàn)榉ㄔ合刃姓{(diào)解不是對(duì)案件的審判，調(diào)解并不是必須要由法官進(jìn)行的。司法事務(wù)官進(jìn)行法院先行調(diào)解時(shí)，既可以自己進(jìn)行調(diào)解，也可以委托社會(huì)上的有關(guān)組織和個(gè)人進(jìn)行調(diào)解，委托調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，由司法事務(wù)官予以審查確認(rèn)。由司法事務(wù)官代表法院對(duì)民事糾紛進(jìn)行先行調(diào)解，可以實(shí)現(xiàn)人民法院對(duì)糾紛解決資源的優(yōu)化配置。由司法事務(wù)官對(duì)糾紛進(jìn)行先行調(diào)解，可以分擔(dān)法官的任務(wù)，讓法官有更多的精力審理案件，從而更好地保障公民的裁判請(qǐng)求權(quán)。合議庭或者獨(dú)任審判員在審理過(guò)程中需要調(diào)解的，由于我國(guó)目前實(shí)行調(diào)審合一的體制，仍然由合議庭或者獨(dú)任審判員進(jìn)行調(diào)解。我國(guó)在法院調(diào)解主體的選擇上，可以實(shí)行雙軌制模式。

結(jié) 語(yǔ)

綜上分析，在法官員額制度改革的背景下，我國(guó)有必要將法院的司法人員分成法官、司法事務(wù)官、司法輔助人員、司法行政人員，將不能入選法官員額的一部分人轉(zhuǎn)為司法事務(wù)官，由司法事務(wù)官審理非訟案件、在訴前或者庭前調(diào)解民事糾紛，并且辦理立案登記等有關(guān)程序事項(xiàng)。司法事務(wù)官的產(chǎn)生，可以參照我國(guó)助理審判員的產(chǎn)生方式，由各級(jí)人民法院任免，并報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案。需要指出的是，司法事務(wù)官不同于助理審判員，其不能行使民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議事項(xiàng)即民事糾紛案件的審判權(quán)。司法事務(wù)官也不同于法官助理，法官助理在法官的指導(dǎo)下履行審查訴訟材料、提出案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)、歸納和摘錄證據(jù)、組織當(dāng)事人交換證據(jù)、協(xié)助法官采取訴訟保全措施、草擬法律文書(shū)以及完成法官交辦其與審判業(yè)務(wù)相關(guān)輔助性工作，法官助理不能行使審判權(quán)，而司法事務(wù)官屬于審判人員的范疇，其可以行使審判權(quán)。司法事務(wù)官制度的設(shè)計(jì)，有助于法官專心進(jìn)行審判，更好地保障公民的裁判請(qǐng)求權(quán)。我國(guó)司法事務(wù)官制度的設(shè)計(jì)也許一時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，目前，在法官員額制改革而導(dǎo)致入額法官緊缺的情況下，作為過(guò)渡性的做法是讓助理審判員代行司法事務(wù)官的工作。