郭曉鳴 曾旭暉

截至2017年底，四川省88個貧困縣中已有20個縣成功摘帽，全省脫貧攻堅工作取得了決定性進展。但是，作為國家扶貧開發(fā)攻堅任務最繁重的地區(qū)之一，四川省依然面臨著貧困面寬、量大、程度深等嚴峻挑戰(zhàn)。2018年初，習近平總書記來川視察期間，對四川脫貧攻堅取得的重大進展給予了充分肯定，同時在專門召開的精準脫貧座談會上，強調“要清醒認識把握打贏脫貧攻堅戰(zhàn)面臨任務的艱巨性，清醒認識把握實踐中存在的突出問題和解決這些問題的緊迫性”。當前，在新一輪脫貧退出中，四川省2018年計劃摘帽30個縣，脫貧攻堅進入了戰(zhàn)略關鍵期，迫切需要在深入調研的基礎上，進一步發(fā)現問題、研究問題和解決問題。

脫貧退出工作中的五個問題

——考核評估驗收工作形式化。一是存在為應付檢查而被動造數據的現象。由于早期建檔立卡工作相關資料不完備或不規(guī)范，事實上很難完全按現有標準補齊補全。但目前對縣對鄉(xiāng)都是統一要求，必須按時完成。結果逼使基層部門只能在評估驗收前期以貧困戶現狀倒推往年數據的方式集中統一填寫表冊，這樣既使脫貧攻堅的歷史數據的真實準確性受到影響，也在一定程度上助長了“數字脫貧”現象的發(fā)展。二是考核評估存在走形式的現象。盡管設計了嚴格的考核評估機制，但是因實際操作中仍然存在評估程序規(guī)范性不夠、評估方式客觀性欠缺、評估指標針對性不足等問題，導致評估工作雖然按部就班完成，無一環(huán)節(jié)遺漏，但實際上并不能反映真實情況，評估工作在評估方和被評估方的相互理解之下的合作走形式，難以達到通過評估總結經驗、發(fā)現問題和校正政策的目的。

——行政壓力過度傳遞導致扶貧工作變形走樣。在脫貧攻堅進入大決戰(zhàn)的關鍵期，客觀上要求各級基層工作人員必須凝心聚力和全力以赴。但現在的突出問題是超強度行政壓力層層放大式傳導，導致基層人員工作壓力劇增，疲于應付，無所適從，進而致使正常有序的扶貧工作在重壓之下發(fā)生變形走樣。一是脫貧任務層層加碼，減貧標準重數量而輕質量。調研發(fā)現，各級政府向下級部門下達目標任務時，傾向于加重任務量，造成了脫貧時間逐級加碼提前的現象。同時主要關注脫貧人口減少數量和貧困發(fā)生率下降比重，對怎么解決臨界貧困戶問題和如何建立更穩(wěn)定的脫貧長效機制則明顯重視不夠。二是以非正常工作方式完成脫貧任務。如以各種臨時性補貼或惠民政策“換”取貧困戶的認可度和滿意度，或者對特定扶貧村以“吃偏飯”的方式集中資源支持，打造脫貧樣板。三是政府職能過度發(fā)揮。部分地區(qū)從扶貧項目規(guī)劃、運行管理到監(jiān)督檢查等幾乎全由政府部門大包大攬地承擔，在一定程度上替代了原有社會組織和社區(qū)的功能，導致運行成本不合理增大，管理效率顯著降低。

——扶貧資源配置不合理的矛盾仍然突出。一些地方扶貧資源的配置缺乏規(guī)范性指導原則，往往是跟著目標任務走和跟著部門走，缺乏整體規(guī)劃，對資源分配中的公平、公正問題關注不夠。一是貧困戶與臨界貧困戶之間政策嚴重失衡。貧困戶在增收、住房、醫(yī)療等方面均能獲得較高保障，一些地方甚至出現超水平扶貧資源供給情況，而數量龐大的臨界貧困戶則處于政策“真空”地帶，家庭經濟狀況相近但政策支持反差巨大，由此產生強烈的不平衡和抱怨心理。在區(qū)域性整體貧困較為突出的區(qū)域，這一矛盾已經表現得十分尖銳。二是部分地區(qū)貧困村與非貧困村之間矛盾顯現。許多地區(qū)將大部分財政資源都投向貧困村，而非貧困村能夠獲得的政策支持明顯減少，不管是產業(yè)發(fā)展還是基礎設施建設，許多非貧困村已明顯落后于貧困村。這種因為外部行政性扶持政策帶來的發(fā)展落差，使非貧困村的工作推動難度加大，不滿情緒也普遍滋長。三是專項扶貧資金使用存在低效供給現象。由于缺乏實施細則和明確的權責界定，縣級部門對專項資金的整合面臨較大困難和風險，導致一些地方項目重復建設、資源分散投入的問題依然存在。

——貧困人口福利依賴現象加劇。近年來，扶貧政策和扶貧資源投入力度空前增大，財政、部門、社會多種扶貧資源集中向建卡貧困戶傾斜，而實踐中由于政策的時序變化與貧困戶獲得政策優(yōu)惠多少成正比，這在很大程度上加劇了貧困人口的“福利依賴”。一是幫扶政策經常性調整提高了貧困人口的福利預期。扶貧政策缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，一方面增大了政策實施的難度和成本，往年脫貧戶因享受扶貧政策優(yōu)惠較少而不滿的矛盾難以化解。另一方面在貧困戶中形成了脫貧越晚、實惠越多的認知。一些貧困戶認為自己不解決的問題都會得到政府幫助，強化了“等靠要”思想。二是政策導向出現的偏差形成負向激勵。貧困是多種因素影響的結果，既有因生產條件惡劣致貧，也有因病因殘致貧，但同時也有因懶惰不思進取致貧，如果凡是窮困就不加區(qū)分地不斷給錢給物，勢必不僅弱化貧困人口通過自我發(fā)展實現脫貧增收、改善生活條件的意愿，而且挫傷勤勞致富農戶的積極性，助長消極性貧困文化蔓延。

——脫貧退出措施存在短期化現象。隨著扶貧任務目標考核期的迫近，為完成脫貧任務而采取短期化行為的現象在少數地區(qū)再度抬頭，使扶貧長效機制的建設面臨挑戰(zhàn)。一是產業(yè)選擇重當前收入增長而輕綠色發(fā)展。在工作中單純追求短、平、快項目，無視貧困地區(qū)大多是生態(tài)脆弱區(qū)的現實約束，產業(yè)推進中只看經濟效益而不顧生態(tài)保護，對貧困地區(qū)可持續(xù)的綠色發(fā)展構成挑戰(zhàn)。二是重物質投入而輕能力建設。不少地方以短期成效顯著的物質投入式幫扶為主，對貧困人口自我發(fā)展能力建設、實用專業(yè)技術培訓等關注不夠。三是重行政手段而輕市場機制。以政府行政主導的扶貧模式短時間調動大量資源，并迅速取得成效，但是由于缺乏市場主體的參與，導致不少產業(yè)項目水土不服，后期運營難以為繼。

脫貧退出工作五點建議

——改進考核評估機制，優(yōu)化驗收工作程序。應進一步優(yōu)化考核評估機制，根據脫貧攻堅進展情況不斷完善工作程序。建立起更加規(guī)范的考核評估程序，提高基層工作效率。一是建立常態(tài)化的扶貧信息收集制度。發(fā)揮縣脫貧攻堅辦公室的統籌能力，將貧困戶、貧困村的基礎信息與各行業(yè)部門、幫扶單位互通共享，搭建扶貧信息平臺。建立貧困戶收入和支出的監(jiān)測制度，按季度進行動態(tài)監(jiān)測。二是增強脫貧驗收評估工作的專業(yè)性、規(guī)范性和客觀性。建立評估人員（包括第三方和行業(yè)部門）的培訓機制，通過理論和實踐學習讓評估人員掌握統一的評估要求、評估步驟和評估方法，減少評估人員主觀評判的隨意性，形成系統化、標準化、規(guī)范化的脫貧評估工作程序。優(yōu)化評估指標設計，適度減少考核評估中貧困戶和非貧困戶主觀意愿指標，增加對脫貧穩(wěn)定性和長效性的考核。

——完善干部培訓和績效考核機制。脫貧攻堅是貧困縣領導干部的中心任務，也是干部考核的重要指標。應通過考核機制的引導，避免各地以單純累加任務的方式進行競爭。一是建立多維度的績效考核體系。注重對工作機制和管理效率的考核，而不僅僅是對任務完成量的考核。合理分解減貧任務，建立以脫貧人口數量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護情況等為內容的多維度考核指標體系。二是組織干部輪訓。對縣級以上領導干部，重點是提高思想認識，引導樹立正確政績觀，掌握精準脫貧方法論，培養(yǎng)研究攻堅問題和解決攻堅難題能力。對基層干部，重點是提高實際能力，培育懂扶貧、會幫扶、作風硬的扶貧干部隊伍。

——構建兼顧精準性與整體性的利益均衡機制。在各項扶貧政策制定和實施過程中，應當充分考慮貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村之間的利益均衡，建立起精準與均衡相結合的扶貧政策體系。一是加強對臨界貧困戶的幫扶。在扶貧政策操作指標和程序上預留一定調控空間，允許基層政府因地制宜地進行適當調整，讓政策盡可能惠及更多的臨界貧困戶。二是適度擴大扶貧政策惠及范圍。對整體性貧困地區(qū)增加部分普惠性政策，加大對地區(qū)教育、醫(yī)療、基礎設施的投入，使貧困戶和非貧困戶均能夠享受同等的公共服務。三是探索貧困村與非貧困村的協同發(fā)展路徑。通過統一規(guī)劃、合理布局建立貧困村與周邊非貧困村產業(yè)協同發(fā)展機制，圍繞產業(yè)規(guī)劃統籌安排基礎設施建設、技術支持、金融支持等項目。

——優(yōu)化扶貧政策體系，增強政策的正向激勵。建立統籌協調的扶貧政策體系，注重激發(fā)貧困戶內生動力和主動性。一是增強扶貧政策的銜接性和協同性。對于目標相近的幫扶政策，通過適度歸并和整合，減少政策分化。如整合住房建設項目，減少不同項目間政策補貼差異。二是增強扶貧政策穩(wěn)定性，減少政策調整頻率。一旦政策出臺，嚴格執(zhí)行政策要求，禁止為爭取資金或完成任務而放寬限制條件，把為解決特殊群體問題的政策演變?yōu)楦采w所有貧困戶的福利性政策。盡量避免同類政策的大幅度調整，避免政策內容前后不一致，使基層和貧困群體形成穩(wěn)定的政策預期。三是改進幫扶方式，營造勤勞致富、光榮脫貧氛圍。貧困戶在享受幫扶資源和幫扶政策的同時，應明確自身的權利、責任和義務。應給予幫扶人員一定的裁量權，以鼓勵勤勞、鞭策懶惰。

——建立脫貧攻堅工作的長效機制。脫貧攻堅工作要有前瞻性，關注農戶生計和未來發(fā)展。探索建立具有可持續(xù)性的扶貧攻堅長效機制。一是建立以政策長期效果為目標導向的項目運行機制。構建能夠持續(xù)運行和持續(xù)帶動脫貧的扶貧項目運行機制，同時，建立短期與長期效果相結合的項目驗收制度，加強對項目可持續(xù)性和長期實際減貧效果的目標考核。二是引導部門幫扶更加關注對口貧困地區(qū)的長期持續(xù)發(fā)展能力。引導各部門自主探索與貧困群體的長期合作模式，允許并鼓勵幫扶部門與對口貧困村建立多種形式的發(fā)展共同體。三是注重培育貧困地區(qū)市場主體。引導貧困地區(qū)市場主體發(fā)育，鼓勵貧困戶參與扶貧項目運行。創(chuàng)新合作扶貧機制，通過政府購買服務等多種形式引導企業(yè)、社會組織等參與扶貧。減少金融扶貧行政性干預和指標性任務，政府重點做好監(jiān)管和風險控制工作。