摘 要 海洋是國際競爭的重要空間，更是人類文明產(chǎn)生的搖籃。隨著工業(yè)革命的興起，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)生活需要的大幅增加，人類更加無休止的對(duì)海洋資源開發(fā)利用。導(dǎo)致生態(tài)失衡、生物多樣性破壞、氣候惡性發(fā)展等現(xiàn)象，對(duì)海洋生物以及環(huán)境造成了難以磨滅的傷害。為了人類社會(huì)的長足發(fā)展以及生態(tài)秩序的恢復(fù)，保護(hù)海洋環(huán)境勢在必行。本文依據(jù)美國海洋保護(hù)區(qū)制度的理論與實(shí)踐，分四部分對(duì)美國海洋保護(hù)區(qū)制度進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。

關(guān)鍵詞 公海 海洋保護(hù)區(qū) 法律依據(jù) 社會(huì)影響

作者簡介：姜曉宇，大連海事大學(xué)法學(xué)院海商法研究生。

中圖分類號(hào)：D9712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.126

一、海洋保護(hù)區(qū)制度概述

（一）海洋保護(hù)區(qū)的基本內(nèi)涵

海洋保護(hù)區(qū)一詞于1962年世界國家公園大會(huì)首次被提出，但至今為止，國際上對(duì)其概念仍未達(dá)成共識(shí)。中國在《全國功能區(qū)劃》中將其定義為：“專供海洋資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的海域，包括海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)?！眹H自然保護(hù)聯(lián)盟（IU CN）則對(duì)其定義較為寬泛，即任何通過法律或其他程序建立的，予以部分或全部保護(hù)的任何潮間帶或潮下帶封閉海區(qū)。美國對(duì)于海洋保護(hù)區(qū)的定義與IUCN較為接近，即任何通過聯(lián)邦、州、領(lǐng)地、地方法律或規(guī)章保留的，對(duì)其內(nèi)的部分或全部自然和文化資源提供持續(xù)的保護(hù)的海洋環(huán)境區(qū)域。

（二）美國海洋保護(hù)區(qū)制度現(xiàn)狀

至今為止，美國已經(jīng)建立了近1800個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，面積從不到2.6平方公里到超過362073平方公里，地點(diǎn)位于從北極到南太平洋、從緬因州到加勒比海，甚至西部直到菲律賓海之間的廣袤區(qū)域 。

2014年6月17日，奧巴馬政府宣布在太平洋建世界最大的海洋保護(hù)區(qū)，把美國太平洋偏遠(yuǎn)島嶼國家海洋保護(hù)區(qū)的面積從8.7萬平方海里擴(kuò)大到大約78.2萬平方海里，包括從美國控制的島嶼向外延伸200海里的水域，并禁止各國在此區(qū)域內(nèi)的捕撈、資源開采等行為。這一做法在國際上引起軒然大波，世界各國及國際組織對(duì)其做法褒貶不一，其合理性以及合法性都值得進(jìn)行進(jìn)一步探討。

1.美國海洋保護(hù)區(qū)的類型

美國國家海洋保護(hù)區(qū)中心的發(fā)展目標(biāo)是：加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃、管理和評(píng)估能力，建立有效、有科學(xué)依據(jù)的全國海洋保護(hù)區(qū)。因保護(hù)范圍不同，美國海洋保護(hù)區(qū)大致分為國家野生生物庇護(hù)區(qū)、國家海洋公園、漁業(yè)管理區(qū)、國家河口研究保護(hù)區(qū)、國家海洋庇護(hù)區(qū)、州立自然保護(hù)區(qū)等。

2.美國海洋保護(hù)區(qū)的管理體系

（1）海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立。美國素來有權(quán)力分立的傳統(tǒng)，海洋自然保護(hù)區(qū)制度也不例外。美國海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立由商務(wù)部負(fù)責(zé)，在與國務(wù)卿、國防部長等負(fù)責(zé)人商榷并聽取各州意見后，提請(qǐng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后交由海洋和河口管理處實(shí)施。

（2）海洋保護(hù)區(qū)的管理。根據(jù)美國1953年制定的《外大陸架土地法》和《水下土地法》 規(guī)定，0-3海里范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)由州政府管轄，3-200海里范圍內(nèi)由聯(lián)邦政府相關(guān)部門管轄。但德克薩斯州與佛羅里達(dá)州為特例，0-9海里范圍內(nèi)由州政府管轄，9-200海里范圍內(nèi)由聯(lián)邦政府管轄，而州屬海域和聯(lián)邦管轄海域范圍重合處則要在雙方相互協(xié)商下管理。

其中，國家海洋與大氣管理局（NOAA）下設(shè)的國家海洋自然保護(hù)區(qū)中心為最主要的管理部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行商務(wù)部的命令，利用科學(xué)技術(shù)、信息共享等方式為政府提供制定保護(hù)區(qū)管理措施的相關(guān)信息。

（3）海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)測與評(píng)估。這方面由NOAA負(fù)責(zé)，分為全國、區(qū)域與獨(dú)立保護(hù)區(qū)監(jiān)測。主要工作是分析人類活動(dòng)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的影響以及保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源變化趨勢，為海洋保護(hù)區(qū)政策的有效制定提供依據(jù)。為評(píng)估海洋保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)效用，海洋和河口管理處還會(huì)定期收集數(shù)據(jù)，對(duì)已劃定的海洋保護(hù)區(qū)做出評(píng)價(jià)。

二、美國海洋保護(hù)區(qū)制度的法律依據(jù)

（一）美國海洋保護(hù)區(qū)制度的立法發(fā)展

從20世紀(jì)初到70年代，由于海洋保護(hù)區(qū)制度發(fā)展尚未成熟，立法主要趨向于綜合性。如1964年的《自然保護(hù)區(qū)法》只是對(duì)自然保護(hù)區(qū)的治理做出原則性規(guī)定，但并未提出具體要求。

從20世紀(jì)70年代至今，隨著美國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的發(fā)展，相關(guān)法律規(guī)定也更加詳細(xì)具體。1972年頒布了《國家海洋自然保護(hù)區(qū)法》、《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》以及《海岸帶管理法》，1973年頒布了《瀕危物種保護(hù)法》。直到2000年海洋保護(hù)區(qū)總統(tǒng)令的出臺(tái)，這些相關(guān)法律都對(duì)美國海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和保護(hù)起到了重要保障作用。

（二）美國海洋保護(hù)區(qū)制度的立法現(xiàn)狀

1.國內(nèi)法依據(jù)

隨著一般法到單行法的頒布，美國海洋保護(hù)區(qū)的法律體系建設(shè)現(xiàn)已相對(duì)完善?！秶液Ｑ笞匀槐Ｗo(hù)區(qū)法》作為專項(xiàng)立法，規(guī)定了NOAA負(fù)責(zé)海洋保護(hù)區(qū)的管理，并對(duì)生物多樣性和海洋文化遺產(chǎn)等養(yǎng)護(hù)和保護(hù)都做出了相應(yīng)規(guī)定。此外，美國一些州還根據(jù)各地實(shí)際情況制定了適用于各州的海洋保護(hù)區(qū)法規(guī)，如華盛頓州、加利福尼亞州和馬薩諸塞州等。

依據(jù)美國1906年頒布的《古物法》，總統(tǒng)可以宣布建設(shè)國家紀(jì)念物，設(shè)立提案于美國總統(tǒng)簽署時(shí)即刻生效，并且可以當(dāng)年予以實(shí)施。實(shí)踐中，美國馬里亞納海溝國家海洋保護(hù)區(qū)、玫瑰環(huán)礁國家海洋保護(hù)區(qū)以及太平洋偏遠(yuǎn)島嶼國家海洋保護(hù)區(qū)等也都是通過上述方式設(shè)立的。

2.國際法依據(jù)

（1）IUCN《環(huán)境與發(fā)展國際盟約（草案）》。為協(xié)調(diào)眾多在特別法基礎(chǔ)上形成的國際環(huán)境法，IUCN積極推動(dòng)制定了一項(xiàng)“硬法”性質(zhì)的框架性國際公約。1995年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟環(huán)境法委員會(huì)與環(huán)境法國際理事會(huì)合作起草了《環(huán)境與發(fā)展國際盟約（草案）》第一版，至今已經(jīng)更新到了第四版?！睹思s（草案）》規(guī)定，締約國應(yīng)采取各種措施保護(hù)生物多樣性，適當(dāng)時(shí)設(shè)立保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，這也恰恰成為了美國建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的國際法依據(jù)。

（2）《21世紀(jì)議程》。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》明確了各國應(yīng)當(dāng)可持續(xù)地利用公海海洋生物資源，為此必須“保存生境和其他生態(tài)上敏感的地區(qū)”。以此為基礎(chǔ)，國際社會(huì)在2002年第一屆可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議中承諾，維持包括國家管轄范圍外地區(qū)海洋及其生物多樣性，根據(jù)國際法和科學(xué)信息建立海洋保護(hù)區(qū)，包括到2012年建立有代表性的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)以及時(shí)間/區(qū)域封閉以便保護(hù)育苗場和周期性的魚類。

三、美國海洋保護(hù)區(qū)制度的社會(huì)影響

（一）美國海洋保護(hù)區(qū)制度的消極影響

1.對(duì)國際海洋法的影響

美國尚未加入《聯(lián)合國海洋法公約》，而只批準(zhǔn)生效了《公海公約》、《大陸架公約》、《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》以及《公海捕魚和生物資源養(yǎng)護(hù)公約》這四個(gè)相關(guān)國際海洋法公約。然而這四個(gè)公約事實(shí)上并不能成為美國大面積擴(kuò)大太平洋海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)。同時(shí)，美國也不承認(rèn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，認(rèn)為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)屬于公海，不應(yīng)納入各國管轄范圍。

實(shí)踐中，美國卻一直通過建立漁業(yè)區(qū)以及海洋保護(hù)區(qū)的方式來彌補(bǔ)自己未劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)造成的損失。美國劃設(shè)的太平洋海洋保護(hù)區(qū)范圍與普遍意義上的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍基本一致，如果美國加入了《聯(lián)合國海洋法公約》，便能夠享受到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的相關(guān)權(quán)利，在一定范圍內(nèi)具有管轄權(quán)。但由于美國并不是公約締約國，未劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，此范圍仍屬于公海性質(zhì)。即便美國加入了公約，也不能通過劃設(shè)海洋保護(hù)區(qū)這一方式來擴(kuò)大管轄權(quán)范圍。

目前世界上已有150多個(gè)國家簽署并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國海洋法公約》。倘若承認(rèn)了美國提出的該項(xiàng)主張，相當(dāng)于認(rèn)可美國以及其他未加入《聯(lián)合國海洋法公約》的國家將公海范圍劃歸為海洋保護(hù)區(qū)以代替專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的行為，使其逃避了條約義務(wù)，卻變相享受到了條約權(quán)利。這種做法違背了國際法的基本原則，對(duì)國際安全體系也將造成不小的影響。

2.對(duì)世界其他國家的影響

日本是第一波的受沖擊者，日本人最喜歡吃的金槍魚，有不少就捕撈于這一帶海域。美國這一舉措將原定離岸約80公里的禁捕區(qū)擴(kuò)大到約320公里，使沿岸地區(qū)捕魚量大大降低，侵害了沿岸國在公海地區(qū)合法的捕魚權(quán)，違背了公海自由原則。

德國《法蘭克福匯報(bào)》表示，美國大幅擴(kuò)大太平洋海洋保護(hù)區(qū)的面積意味著，其在夏威夷群島附近的現(xiàn)有保護(hù)區(qū)應(yīng)該差不多增加10倍，達(dá)到200多萬平方公里，這并不一定能促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展。

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院研究員牛新春分析說，由于美國對(duì)太平洋上島嶼的管轄，在過去大半個(gè)世紀(jì)，享有在太平洋上出入自由的絕對(duì)權(quán)力。太平洋上的中途島、威克島等等島嶼都曾是軍用基地，海洋保護(hù)區(qū)的擴(kuò)大也對(duì)民用活動(dòng)加以更多限制，不得不讓人懷疑美國在太平洋保護(hù)區(qū)上的軍事企圖 。

2007 年 10 月，一些政府和非政府組織在 IUCN 的支持下成立了“公海管轄工作小組”，以共同商討對(duì)國家管轄權(quán)之外的公海海域保護(hù)制度。為了維護(hù)國際法規(guī)則以及國際秩序，在國際法所允許的范圍內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)才是合理方式，美國不能打著保護(hù)環(huán)境的名義豪取強(qiáng)奪，侵犯其他國家的合法權(quán)益。

（二）美國海洋保護(hù)區(qū)制度的積極影響

1.保護(hù)海洋生物多樣性

由于海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止開發(fā)和捕魚活動(dòng)，所以在這一范圍內(nèi)可以有效減少人類對(duì)海洋生物的干預(yù)，恢復(fù)生物多樣性和棲息地的自然結(jié)構(gòu)。面對(duì)巨大的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益，各國也紛紛效仿美國，在世界各地建立海洋保護(hù)區(qū)。據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署世界保護(hù)監(jiān)測中心發(fā)布的資料顯示，目前全球海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1.5萬個(gè)，超過1850萬平方千米，面積占全球海洋的5.1%，同時(shí)呼吁國際社會(huì)，力爭在2020年前達(dá)到海洋保護(hù)區(qū)面積占全球海洋的10%的目標(biāo)。

2.推動(dòng)國際公海保護(hù)區(qū)制度完善

美國單邊在太平洋建立世界最大海洋保護(hù)區(qū)這一做法，大大提高了國際社會(huì)對(duì)于在公海設(shè)立以及管理海洋保護(hù)區(qū)的法律依據(jù)與法律程序的重視程度。2015年6月聯(lián)大會(huì)議上通過的A/69/L.65號(hào)決議就要求國家之間正式就保護(hù)公海生物多樣性的條約啟動(dòng)談判。談判分為兩部分，2016-2017年成立專門的委員會(huì)負(fù)責(zé)籌備工作，2017年底決定是否在2018年召集條約的談判會(huì)議，翻開了公海保護(hù)的新篇章。

四、美國海洋保護(hù)區(qū)制度對(duì)我國的啟示

（一）完善海洋保護(hù)區(qū)法律體系

目前為止，我國與海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律規(guī)定只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》以及一些地方性法規(guī)，主要對(duì)海洋環(huán)境與自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理進(jìn)行概括性調(diào)整，但并未對(duì)海洋保護(hù)區(qū)做出全面細(xì)致的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)其管理缺乏法律依據(jù)，可操作性不強(qiáng)。因此，為了更好的保護(hù)海洋環(huán)境，亟需制定一部專門的《海洋保護(hù)區(qū)法》。

為此，我國需要借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同保護(hù)區(qū)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)及特點(diǎn)滿足其特定需要，制定出相對(duì)完備的法律制度。例如美國根據(jù)《海洋自然保護(hù)區(qū)法》的具體條文規(guī)定頒布《法拉榮灣國家海洋自然保護(hù)區(qū)選定方案》、《格雷斯礁國家海洋保護(hù)區(qū)選定方案》等單獨(dú)條例，以適應(yīng)不同保護(hù)區(qū)的管理。在尊重海洋生態(tài)規(guī)律和保護(hù)海洋生物多樣性的基礎(chǔ)上發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，二者相互協(xié)調(diào)，均衡發(fā)展。

（二）發(fā)揮聯(lián)合國作用，維護(hù)國際秩序

針對(duì)美國單邊在太平洋設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)這一行徑，我國應(yīng)積極發(fā)揮聯(lián)合國的作用，制定一系列措施，維護(hù)世界和平與安全。

首先，制定相關(guān)法律與政策，完善公海海洋保護(hù)區(qū)制度。在聯(lián)合國國際法委員會(huì)的組織下，以法律形式在各國協(xié)商一致的基礎(chǔ)上規(guī)定保護(hù)區(qū)的設(shè)立條件與程序等相關(guān)事項(xiàng)，在平衡各方利益的前提下公平合理的分配公海資源利用方面的權(quán)利義務(wù)，防止傾向性立法的產(chǎn)生，損害小國的合法權(quán)益。

其次，設(shè)定專門機(jī)構(gòu)管理公海秩序。隨著世界各國對(duì)于公海資源的開發(fā)與利用，公海環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，各國對(duì)于公海權(quán)利的爭奪也更加激烈。為了規(guī)范公海管理與秩序，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高公海海洋主管機(jī)關(guān)的管理水平，必要時(shí)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)加以針對(duì)性管理。

五、結(jié)論

美國海洋保護(hù)區(qū)的建立在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境方面做出了貢獻(xiàn)，在生物多樣性的維持、大氣環(huán)境的保護(hù)以及海洋科學(xué)研究等方面對(duì)其他國家都有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。但利弊總是相對(duì)的，如果不能恰當(dāng)利用，它將會(huì)成為人類自我毀滅的種子。美國以“綠色”的名義在公海建立海洋保護(hù)區(qū)，實(shí)行霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，侵吞海洋利益，威脅國際和平。從理論上看，美國這一做法雖然不一定要靠國際公約支持，但至少要與其他國家進(jìn)行磋商與談判，得到世界多數(shù)國家的認(rèn)可。但美國在未與其他國家商榷的前提下獨(dú)自實(shí)施這一舉措，從而引發(fā)一系列政治問題，這一做法也是值得深思的。因此，我國應(yīng)當(dāng)與世界其他國家一道，在積極維護(hù)國際秩序的前提下保護(hù)海洋環(huán)境，并對(duì)違背國際法的行為予以打擊和制裁。

注釋：

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