傅揚 霍霏 趙夏璐

摘要：目前，我國綜合國力日益強大，在科技水平?jīng)Q定著生產(chǎn)力發(fā)展水平的當代，科研事業(yè)的核心競爭力重要性不言而喻。國家和地方每年巨額的科研經(jīng)費投入是否用到實處，是社會關(guān)注焦點之一。怎樣才能更好地實現(xiàn)審計的監(jiān)督管理和評價功能，切實提高科研經(jīng)費的使用效率和效益，我國和發(fā)達國家之間還有一定的差距。文章研究和探討美國、英國、澳大利亞在科研經(jīng)費審計方面的經(jīng)驗做法，希望他山之石能為我用。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費；內(nèi)部審計；外部審計；全過程審計；績效審計

科技是第一生產(chǎn)力，先進的科技則代表著核心的競爭力。進入21世紀以來，在科教興邦的全球化背景下，我國在逐年不斷提高對科學研究資金扶持力度的同時，也相應(yīng)出臺了國家和地方科研管理等相關(guān)配套政策。完善和提高科研經(jīng)費的分級、分項管理，落實各級科研經(jīng)費撥款和管理部門的細化責任，是督促科研經(jīng)費的合法、合規(guī)、合理使用，保障國家和地方科技創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施成效的重中之重。巨額的科研經(jīng)費不單單在“量”上體現(xiàn)了納稅人的勞動付出和社會主義的財富積累，更是需要在“質(zhì)”上轉(zhuǎn)化為更先進的生產(chǎn)力，從而為國家創(chuàng)造更大的收益。如何切實監(jiān)管好科研經(jīng)費的實際使用，其重要性不言而喻。本文對美國、英國、澳大利亞在科研經(jīng)費審計方面的經(jīng)驗做法進行分析和探討，希望能對推動我國科研經(jīng)費審計工作的改革創(chuàng)新，升華審計對科研經(jīng)費使用的監(jiān)督管理和績效評價職能有良性的促進作用。

一、內(nèi)部審計和外部審計相結(jié)合

在審計方式上，美國、英國和澳大利亞都已實現(xiàn)了科研經(jīng)費審計由內(nèi)部審計和外部審計相結(jié)合審計的方式，而具體的特色則突出表現(xiàn)在外部審計方面的側(cè)重和差異。

美國的科研經(jīng)費外部審計主要由經(jīng)過注冊并具備專業(yè)資質(zhì)的注冊會計師團隊開展，具有代表性的如美國國家科學基金會（ US National Science Foundation ，NSF）。NSF在其內(nèi)部設(shè)置了總監(jiān)察長辦公室（Office of Inspector General， OIG），OIG 可以委托注冊會計師開展科研經(jīng)費審計。OIG 委托的注冊會計師審計側(cè)重于科研經(jīng)費的財務(wù)收支審計，借助社會上具有資質(zhì)的注冊會計師團隊所擁有的專業(yè)勝任能力和其作為第三方所體現(xiàn)出的可信賴的獨立性，進而有保障地開展標準的審計作業(yè)流程。上述借助外部審計的方式有利于彌補OIG自身內(nèi)部審計力量方面不足的短板，從而保證了OIG所從事審計監(jiān)督管理工作的質(zhì)量和提高了其社會公信力。

英國的科研經(jīng)費外部審計主要由社會上獨立的審計組織或機構(gòu)開展，其獨特之處在于英國的各級科研經(jīng)費還要接受國家審計署的外部審計。英國政府所有的科研經(jīng)費均要接受國家審計署的審計監(jiān)督，同時政府還委托相關(guān)中介機構(gòu)、評審委員會對科研項目的實施進程狀況和科研經(jīng)費的使用情況進行定期監(jiān)督和評審。

澳大利亞的科研經(jīng)費外部審計主要由國家審計署來實施，也可以由各科研經(jīng)費管理或撥款機構(gòu)聘請社會第三方機構(gòu)或?qū)I(yè)人員來開展。澳大利亞國家審計署開展具有高度獨立性的的科研經(jīng)費審計，采取的審計方式和具體的細化要求視各科研項目的差異化在側(cè)重點上有所區(qū)別。澳大利亞國家審計署對普通的科研機構(gòu)和一般性的科研項目的科研經(jīng)費審計按照通用的法定程序和標準規(guī)則進行常規(guī)性的抽查審計，對特定的科研機構(gòu)和具有高度關(guān)注度或重要性的科研項目則開展不定期的重點專項審計。

二、實行全過程審計

在審計過程上，美國、英國和澳大利亞早已不拘泥于單純的事后審計，而是均實行了嚴格的事前審計和事中審計。各個國家的全過程審計均有其自身鮮明的特點。

美國在科研經(jīng)費的審計上采取的是多維度、多層次的全方位模式。概括而言，美國的科研經(jīng)費審計涉及到了不同的主體，也涵蓋到了不同的環(huán)節(jié)。小到民間各種形式舉辦的公司或者各級學校，大到國家層面上的美國財政部、美國科學技術(shù)政策辦公室、美國國家科學基金會，被審計對象的層級也擴展到了美國聯(lián)邦主體運行的各個方面?？梢哉f，只要是涉及到科研經(jīng)費撥款、科研經(jīng)費使用、科研經(jīng)費管理的組織和團隊，都納入到了科研經(jīng)費審計的“全覆蓋”范圍。美國的科研經(jīng)費審計非常追求實用性，例如通常會對科研經(jīng)費使用過程中必不可少的采購業(yè)務(wù)進行重點的作業(yè)測試，按照標準審計流程對采購業(yè)務(wù)中的簽署、付款、驗收程序是否符合科研經(jīng)費使用和管理的具體規(guī)定開展高度獨立性的審計。

英國則嚴格遵守最早可以追溯到1918 年的霍爾丹原則（Haldane Principle）?！盎魻柕ぴ瓌t”作為英國政府長期以來科研經(jīng)費分配管理所遵循的正統(tǒng)觀念，可謂源遠流長、根深蒂固，一向被英國科學界視為神圣而不可侵犯的“金科玉律”，是英國“自由”科學界的民主象征。英國政府主張將更多的科研經(jīng)費預(yù)算安排到能使社會經(jīng)濟發(fā)展受益的研究領(lǐng)域，強調(diào)創(chuàng)新知識的轉(zhuǎn)移和科技成果的轉(zhuǎn)化，但所資助的具體科研項目的選擇和決定權(quán)通常由科學界，即實務(wù)的科學研究者掌握。英國國家稅收中用于科學研究的經(jīng)費額度，整體科研經(jīng)費預(yù)算方案及各級科學研究理事會、國家學術(shù)院和高教研究基金的總體科研經(jīng)費分配以及國家科學研究重點的確定由國家政府部門把關(guān)，具體科學研究的項目立項和科研經(jīng)費的個體細化分配則賦予科學家們高度的自由度和權(quán)限，由科學家們開展同行評議，公平競爭。在科研項目的立項和撥款階段通過專家間的內(nèi)行評審進行優(yōu)勝劣汰，實質(zhì)上是作為一種事前審計的方式，把研究意義不大、競爭性較弱的研究項目從源頭上做了風險規(guī)避，從而增加了對更有發(fā)展力的研究項目的關(guān)注度，從起點上對科研項目的實用性和科研經(jīng)費的使用效率提供了保障。

澳大利亞對科研經(jīng)費的審計運用信息化技術(shù)的審計手段已經(jīng)非常普遍。由于澳大利亞非常強調(diào)國內(nèi)各個機構(gòu)之間的信息對接和授權(quán)共享，在科研項目的研究路徑、日常開展實況和經(jīng)費流向方面，科研團隊、財務(wù)部門、審計部門之間一般不存在“信息孤島”的現(xiàn)象。得益于信息化審計手段的全過程覆蓋，審計可以游刃有余地對關(guān)鍵領(lǐng)域進行重點關(guān)注。例如資金往來交付過程的審計，重點對科研經(jīng)費的收、付款，涉及供應(yīng)商的選擇、設(shè)備物質(zhì)的采購等環(huán)節(jié)進行審計。又如科研人力資源管理的審計，重點對科研人員工作量及成果轉(zhuǎn)化比例、科研和科研輔助人員工資狀況、科研人員到位及離職狀況等方面進行審計。

值得關(guān)注的是，由于美國、英國和澳大利亞在經(jīng)費核算方面均實現(xiàn)了較高程度的精細化管理，幾乎杜絕了科研人員濫用科研經(jīng)費的可能。結(jié)合其內(nèi)部審計和外部審計契合度和專業(yè)化程度十分高，這在很大程度上保障了科研經(jīng)費的?？顚Ｓ?。

三、注重績效審計

作為科研經(jīng)費審計的最后階段，科研經(jīng)費使用的績效評價是必不可少的。美國、英國、澳大利亞均將績效審計的評價結(jié)果作為政府向各類科研機構(gòu)撥付科研經(jīng)費的參考，同時對相關(guān)領(lǐng)域中專家的作用非常重視。在審計效果上，美國、英國、澳大利亞均建立了不同特點的科研經(jīng)費績效評價體系。

美國是開展科研經(jīng)費績效審計的先行者之一，至少可以追溯到20世紀90年代。具有標志性意義的事件是政策績效與結(jié)果法案（Government Performance and Results Act， GPRA）在1993年由美國國會官方頒發(fā)。作為政府意志的體現(xiàn)，績效評價的概念和制度以立法的形式得以明確，隨之科研項目開展及其經(jīng)費使用管理情況的績效審計也有法可依，必須執(zhí)行。美國著重于綜合性較強的評價小組的構(gòu)建，擁有一整套較為完善的由報告制度、聽證制度和審計制度組成的依據(jù)充分、職責明確的監(jiān)督體系。其中，科研經(jīng)費審計是其重要的組成部分，美國國會、聯(lián)邦總審計署、各層級部門內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)督機構(gòu)各盡其責，分工合作。

英國十分重視科研經(jīng)費績效審計的內(nèi)行參與度，評價小組的專業(yè)性很強，通常在其小組的人員結(jié)構(gòu)中便可反映出區(qū)域涵蓋范圍、科研實施機構(gòu)和高等學校的類型。通過利用專家評價小組的高質(zhì)素工作來提高科研經(jīng)費績效審計的質(zhì)量，例如各層面的科學研究和管理政策是否貫徹落實，科研經(jīng)費的分配撥付機制是否科學、公正、合理，科學研究開展的規(guī)模是否足夠、科研經(jīng)費的撥付款項是否到位、科研成果的轉(zhuǎn)化是否及時，都是科研經(jīng)費績效審計的重點內(nèi)容。

澳大利亞為了保障科研經(jīng)費預(yù)算編制與執(zhí)行的一致性，將科研經(jīng)費審計工作的重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)冃У膶徲?。澳大利亞設(shè)立有專門的可從事科研經(jīng)費績效審計的機構(gòu)，其主要職能包含但不局限于提交財務(wù)審計報告和績效審計報告、提供基本標準線評測、進行良好行為規(guī)范范圍劃定等方面。由于開展科研經(jīng)費的績效審計需要大量信息化的處理和進行專業(yè)性的評判，評價小組專家們的積極參與和幫助非常重要。

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（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學審計處）