●易國安 胡宗能

財政轉移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內容，是政府管理的重要手段。實施中央轉移支付資金預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管是財政部賦予專員辦的重要職責。為進一步做好中央轉移支付資金監(jiān)管工作，2015年以來，財政部駐江蘇專員辦圍繞深化財稅體制改革目標，堅持問題導向，按照夯實基礎、點面結合、分類監(jiān)管、過程控制、提升成效的工作思路，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化監(jiān)管方式方法，充分利用信息技術手段，實施“互聯(lián)網(wǎng)+管理”，依托“中央專項轉移支付預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”，對江蘇省中央轉移支付資金預算執(zhí)行情況實施分類全過程動態(tài)監(jiān)管，有力促進了中央重大決策部署和財政政策在地方的貫徹落實，努力推動轉移支付預算監(jiān)管工作取得新成效。

一、深化預算執(zhí)行監(jiān)管的重要意義

隨著財政事權與支出責任劃分改革的深入推進，中央轉移支付將長期存在，而且財政支出規(guī)模不斷增加、支出范圍日益擴大，加上財政收支矛盾的不斷加劇，客觀上對財政資金管理提出了新的更高的要求。

（一）深化預算執(zhí)行監(jiān)管是貫徹落實黨的十九精神的必然要求

黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這進一步明確了財政改革發(fā)展的努力方向、目標任務和基本要求。財政部是專項轉移支付的歸口管理部門，專員辦作為中央財政的派出機構，有貼近基層、就地就近的優(yōu)勢，完全可以在預算執(zhí)行控制方面進行補位，實施動態(tài)監(jiān)控、過程控制并反饋資金使用信息，真正成為預算管理鏈條中的必要環(huán)節(jié)，發(fā)揮其他部門不可替代的作用。

（二）深化預算執(zhí)行監(jiān)管是提高財政管理水平的必由之路

從財政資金運行特點看，財政資金發(fā)揮作用是在使用環(huán)節(jié)。目前，中央財政在資金使用管理上較為薄弱，對預算執(zhí)行結果怎么樣、資金使用效果如何，掌握不了、控制不住。從基層財政管理實踐來看，隨著中央財政資金的層層轉撥，相應的管理是逐級弱化的，財政資金偏離政策目標的風險越來越大，越往基層財政，越是有“財”弱“政”，甚至是有“財”無“政”。從審計署每年公布的違法違紀情況看，大多數(shù)問題是出在資金使用環(huán)節(jié)而不是撥付環(huán)節(jié)，這恰恰反映了財政資金使用管理不到位?？陀^上講，預算執(zhí)行是財政管理的一個薄弱環(huán)節(jié)，審計的事后監(jiān)督和財政績效評價，不能直接創(chuàng)造效益，而對資金使用過程的管理，才最有可能創(chuàng)造效益。因此，在資金使用環(huán)節(jié)強化管理，是提高財政管理水平的必由之路。

（三）深化預算執(zhí)行監(jiān)管是專員辦轉型發(fā)展的根本方向

專員辦作為財政部的派出機構，是財政部各項職能在地方的延伸。財政部黨組明確專員辦應對屬地中央財政資金監(jiān)管實現(xiàn)全覆蓋，這就包括加強預算執(zhí)行。財政管理十分需要及時反饋預算執(zhí)行情況，促進預算編制更加科學合理，真正對預算編制形成制約，防范財政風險。因此，要實現(xiàn)上述目標，必須發(fā)揮財政部派出機構的作用，深化預算執(zhí)行監(jiān)管，這是專員辦力所能及的，也是優(yōu)勢所在。專員辦根據(jù)掌握的資金使用情況，有針對性地開展核查、檢查、調研、評價工作，形成預算執(zhí)行監(jiān)管結果，定期向財政部反饋預算執(zhí)行情況，這樣既能強化財政預算管理，又能防范風險，有利于廉政建設的目標，真正把專員辦打造成預算管理鏈條上一個承上啟下的必要環(huán)節(jié)。

二、深化預算執(zhí)行監(jiān)管的總體設想

2014年，財政部黨組決定開展專員辦工作轉型，這是加強財政管理的重大舉措。專員辦的優(yōu)勢在于就地管理，特別是對資金使用環(huán)節(jié)的管理。專員辦作為財政部派出機構，應把對屬地中央轉移支付資金進行管理當作義不容辭的責任。無論過去還是現(xiàn)在中央轉移支付資金在使用過程中都是問題易發(fā)、多發(fā)區(qū)，鑒于這一實際，江蘇專員辦緊盯中央轉移支付資金使用環(huán)節(jié)，要求資金使用單位定期在線上報資金流和實物流的資料，對下傳導財政管理壓力，向上反饋預算執(zhí)行情況?；诖耍_發(fā)了“中央專項轉移預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”，試點運行順利，成效比較明顯。

（一）定期采集數(shù)據(jù)，傳導管理壓力

地方財政部門定期填報中央專項轉移支付資金的收到、分解下達、轉撥等信息，包括資金類別、發(fā)文字號、項目名稱、資金金額、收到及分配轉撥日期等。

資金使用單位根據(jù)資金類別定期（按月或季）填報中央專項轉移支付資金的收到、使用情況，并導入照片、工程監(jiān)理資料等反映資金實物成果的佐證信息。把采集資金使用環(huán)節(jié)信息的過程，變成一個傳導財政管理壓力的過程。

（二）實現(xiàn)自動預警，強化日常管理

把財政管理要求和過去現(xiàn)場監(jiān)管積累的經(jīng)驗作為參照系，對地方財政部門上報數(shù)據(jù)、資金使用單位上報數(shù)據(jù)進行比對分析，對違規(guī)線索予以分類顯示。如，地方財政部門收到中央財政專項資金未按規(guī)定及時分解下達的，系統(tǒng)根據(jù)收到指標文件的天數(shù)予以提醒。據(jù)此，監(jiān)管人員有針對性采取詢問、核查、檢查、調查和評價的方式予以后續(xù)管理，按規(guī)定予以處理，實現(xiàn)了對資金使用環(huán)節(jié)常態(tài)化管理和動態(tài)控制。

（三）加強統(tǒng)計分析，反饋預算執(zhí)行結果

利用統(tǒng)計模型，實現(xiàn)有目的的適時查詢，諸如查詢分類別、分年度、分地區(qū)資金下達與預算執(zhí)行結果，以及預算執(zhí)行控制中發(fā)現(xiàn)的問題及處理情況。而后，專員辦內綜合該系統(tǒng)運行情況和現(xiàn)場監(jiān)管情況，形成預算執(zhí)行監(jiān)管結果，定期上報財政部領導和有關業(yè)務司局。既有利于財政部動態(tài)掌握中央財政專項支出的總體情況，又為財政部領導決策和有關司局改進預算編制、完善政策制度提供信息支撐。

圖1 中央對地方轉移支付資金預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管流程

三、深化預算執(zhí)行監(jiān)管的具體做法

根據(jù)財政部對中央財政資金全覆蓋、預算管理流程全覆蓋的總體要求，江蘇專員辦以轉移支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設為依托，以財政部年度監(jiān)管重點事項為抓手，以解決“最后一公里”問題為目標，突出重點，開拓創(chuàng)新，有序推進轉移支付預算監(jiān)管工作。

（一）全力推進轉移支付動態(tài)監(jiān)管

2016年8月，在前期選取5大類15個資金項目開展動態(tài)跟蹤監(jiān)管試點的基礎上，按照試點項目樣本覆蓋全省110個市縣區(qū)和45個主要省級資金使用單位、覆蓋主要資金監(jiān)管分類、覆蓋歸口財政部業(yè)務司以及省財政廳主要業(yè)務處室的“三個全覆蓋”要求，開展轉移支付動態(tài)監(jiān)管擴大試點工作。2017年4月，在江蘇省全面推開中央轉移支付預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管工作，涉及省市縣區(qū)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)1512個財政部門、5530個資金使用單位、14215個具體項目。截至2018年8月底，納入江蘇專員辦動態(tài)監(jiān)管的中央對地方轉移支付資金1722.87億元。通過做好轉移支付動態(tài)監(jiān)管工作，初步構建了專員辦與省市縣區(qū)各級財政部門、各級次資金使用單位日常工作機制，以及專員辦依法開展中央專項轉移支付預算執(zhí)行監(jiān)控、督導、糾偏、核（檢）查、處理的長效工作機制。

（二）深化聯(lián)動機制建設

充分發(fā)揮、調動地方財政部門及業(yè)務主管部門的優(yōu)勢和積極性，構建專員辦與地方財政部門、業(yè)務主管部門聯(lián)合聯(lián)動機制。一方面，積極構建轉移支付聯(lián)動工作機制。緊緊抓住省級財政部門和業(yè)務部門二次分配、下?lián)苜Y金這個源頭，加強與省財政廳和省級主管部門的工作聯(lián)系與溝通，初步建立起轉移支付聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管機制，有利于進一步統(tǒng)籌協(xié)調內外監(jiān)管力量，進一步推動中央轉移支付資金預算監(jiān)管工作規(guī)范有序開展，進一步保障中央財政政策在地方執(zhí)行到位。另一方面，探索構建與市縣基層財政部門工作機制。以參加全省財政工作會議為契機，江蘇專員辦主要領導親自帶隊，主動拜會地方黨委政府，先后召開了南京、蘇州、徐州等13個設區(qū)市財政局長工作座談會，進一步了解地方經(jīng)濟運行和財政預算管理情況，宣傳明確中央財政政策和預算監(jiān)管工作要求。同時，充分利用工作QQ群、微信群等多種渠道，建立健全與市縣基層財政部門工作聯(lián)系載體，做到溝通順暢、反饋及時。

（三）多措并舉加強監(jiān)管

積極采取轉移支付資金“一攬子”監(jiān)管、片區(qū)集中巡查核證、重大項目動態(tài)跟蹤監(jiān)管、與省級主管部門聯(lián)合審核、介入申報前置性審核、現(xiàn)場監(jiān)管“聽、核、看、訪、查”五步法等方式開展工作，通過點面結合、上下傳導，較好地督促地方財政部門加強預算管理和執(zhí)行，項目單位整改違規(guī)問題，有效發(fā)揮了事中監(jiān)管防錯糾偏作用。如在對淮安市白馬湖江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護項目現(xiàn)場巡查中，發(fā)現(xiàn)項目開工建設緩慢、預算執(zhí)行嚴重滯后的問題，在了解相關情況的基礎上，責令相關主體單位切實加快項目建設進度，加快預算執(zhí)行進度。

（四）督促轉移支付提前下達

主動與省財政廳對接，通過主動溝通、對賬核證、敦促督導等方式，扎實開展提前下達轉移支付指標的督導工作，促進江蘇省財政廳按要求加快轉下達進度。經(jīng)江蘇專員辦督導和省財政廳的積極努力，省財政廳轉下達中央轉移支付資金完成率從2016年的43.89%大幅提升至2017年的75.32%。

（五）積極開展調查研究

堅持問題導向，依托動態(tài)轉移支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對發(fā)現(xiàn)的有關問題精準制導，及時開展現(xiàn)場核查并形成相關情況報財政部。一方面，結合日常預算監(jiān)管工作，有針對性地開展專題調研，及時提出政策完善建議。目前，已經(jīng)確定對強化支出動態(tài)監(jiān)管開展專題調研。另一方面，結合中央財政政策績效評價工作，掌握了解中央財政政策在地方執(zhí)行情況，為中央完善政策提供支持和依據(jù)。2017年以來，已完成中央城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金、海綿城市建設專項資金、重大公共衛(wèi)生、農(nóng)村三產(chǎn)融合試點等14項績效評價工作，提出相關政策建議71條。

經(jīng)過三年多的實踐，較好地實現(xiàn)了專員辦、地方財政部門和資金使用單位的監(jiān)管信息互通、監(jiān)管成果共享。在強化專員辦日常預算監(jiān)管的同時，地方財政部門認為，也方便他們掌握項目建設管理情況，為其加強財政管理提供了支持；資金使用單位反映，這種動態(tài)監(jiān)管為他們及時足額獲得財政資金提供了幫助。一是傳遞了財政管理壓力。通過做好轉移支付動態(tài)監(jiān)管試點工作，構建了專員辦與省市縣區(qū)各級財政部門、各級次資金使用單位日常工作機制，實現(xiàn)了對下傳導財政管理壓力，促進了各級財政部門和資金使用單位自覺依法規(guī)范使用資金。如某設區(qū)市財政部門挪用中央財政資金6250萬元后，其在動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)填報數(shù)據(jù)過程中感受到了壓力，主動承認錯誤并迅速糾正。二是強化了預算執(zhí)行監(jiān)管。針對專項轉移支付動態(tài)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題，依法開展監(jiān)管督導，切實加強預算執(zhí)行，促進中央政策在地方執(zhí)行。如通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)某區(qū)1.2億元水污染防治專項轉移支付項目節(jié)水灌溉工程進度緩慢，核查組現(xiàn)場督促項目建設單位加快預算執(zhí)行進度，盡早完工建設項目。又如通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)了解蘇州市3億元綜合管廊項目因施工地點與地鐵建設沖突，向住建部申請變更計劃遲遲未予回復，導致項目無法開工、資金長期滯留情況后，江蘇專員辦及時與經(jīng)建司聯(lián)系，促進了有關問題的解決。三是發(fā)揮了防錯糾偏作用。進一步發(fā)揮專員辦就地就近優(yōu)勢，嚴把事前申報審核關，加強事中執(zhí)行監(jiān)控，努力將中央財政資金事后損失風險降至最低。如在對江蘇省城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險中央補助資金申報審核中，江蘇專員辦利用大數(shù)據(jù)分析，剔除重復參保、重復申報44萬人次和違規(guī)發(fā)放58萬人次，核減中央社保補助資金5204萬元。

四、深化預算執(zhí)行監(jiān)管的工作建議

深化預算執(zhí)行監(jiān)管是提升中央轉移支付資金績效的重要環(huán)節(jié)，是貫徹落實黨的十九大精神的具體舉措。為進一步做好預算執(zhí)行監(jiān)管工作，切實提升中央轉移支付資金績效，現(xiàn)提出以下建議。

（一）進一步深入推進中央轉移支付改革

黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度?！渡罨敹愺w制改革總體方案》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和黨的十九大報告都對中央對地方轉移支付改革提出了明確要求。為此，深入推進轉移支付改革不僅是優(yōu)化財政資源配置、提升資金使用效益的應有之義，更是完成改革目標任務、建立現(xiàn)代財政制度的必然選擇。

1、劃清中央基建投資與其他專項轉移支付的邊界。加大專項轉移支付項目清理，去除同質性，資金支持方向相同或相近歸并到有明確資金用途的其他轉移支付項目，例如中央基建投資中的城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施及管網(wǎng)工程資金、中小河流治理工程資金、重點流域水污染防治資金等。同時，優(yōu)化中央基建投資存量資金結構，明確主要用于中央事權事項和中央本級支出，不再主要用于中央對地方轉移支付。

2、優(yōu)化專項轉移支付資金設置。對于競爭性領域的專項轉移支付要逐步退出，效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調節(jié)的專項應堅決取消，例如中央基建投資“新一代信息基礎設施和互聯(lián)網(wǎng)+重大工程資金”、垃圾發(fā)電項目投資補助等。保留的具有一定外部性的競爭性領域專項，改為基金管理等市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。例如，中小企業(yè)發(fā)展專項資金。強化對有規(guī)定用途的一般性轉移支付資金監(jiān)管，建議出臺《中央對地方一般性轉移支付管理辦法》，明確監(jiān)管要求，強化激勵約束機制。

3、加大專項轉移支付整合力度。鼓勵和引導地方財政部門在不改變資金使用方向的前提下，結合本級自身資金安排情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用，盤活各領域沉淀的財政資金，化零為整地支持急需重點領域，增加資金有效供給，最大發(fā)揮財政資金績效。

（二）進一步加強中央轉移支付信息化建設

財政部目前在用的主要業(yè)務系統(tǒng) （不含各類單項工作管理系統(tǒng)）有 “預算管理一體化系統(tǒng)”（涉密網(wǎng)部署）、“轉移支付綜合管理系統(tǒng)”（預算指標管理，內網(wǎng)部署）、“國庫支付管理系統(tǒng)”（涉密網(wǎng)部署）、“地方預算綜合管理系統(tǒng)”（內網(wǎng)部署）、“地方政府債務管理系統(tǒng)”（內網(wǎng)部署）等，沒有整合為統(tǒng)一的“財政部業(yè)務一體化系統(tǒng)”，有一定的“碎片化”色彩，在用的“預算管理一體化系統(tǒng)”“轉移支付綜合管理系統(tǒng)”也沒有將中央轉移支付指標方面的功能模塊向專員辦開通。目前，全國專員辦中央轉移支付監(jiān)管工作總體上還處在“刀耕火種”式的手工操作水平，嚴重影響了監(jiān)管效率和成效。

建議在財政部財政業(yè)務一體化平臺統(tǒng)一架構下，加快整體謀劃推進中央轉移支付動態(tài)監(jiān)管信息化建設。運用現(xiàn)代信息化技術開發(fā)建設中央轉移支付動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)（作為財政部業(yè)務一體化系統(tǒng)的子系統(tǒng)，與其互通互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享），財政部內相關司局和全國專員辦對中央轉移支付預算執(zhí)行統(tǒng)一實施動態(tài)監(jiān)控，從信息化技術層面推進財政部預算管理“流程再造”，將專員辦業(yè)務嵌入財政部主體業(yè)務。

（三）進一步構建完善中央轉移支付績效管理機制

一要充分發(fā)揮專員辦在中央轉移支付預算監(jiān)管方面的作用，明確主要定位在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，特別緊緊盯住資金終端即各級資金使用單位，解決監(jiān)管的“最后一公里”問題。二要進一步完善績效管理制度，大力推進專項轉移支付項目績效管理與評價的常態(tài)化、科學化、制度化。三是強化績效評價結果的反饋和應用，與以后年度中央轉移支付預算編制、分配掛鉤，形成績效管理的閉環(huán)。同時，強化轉移支付監(jiān)管成果運用，將監(jiān)管成果與以后年度本地區(qū)轉移支付安排、預算執(zhí)行情況排名通報掛鉤?！?/p>