●高珊珊 劉俊貴

一、問題提出

科研經(jīng)費(fèi)管理是科研管理最重要的內(nèi)容，在科研經(jīng)費(fèi)管理中，最受科研人員關(guān)注的就是人員費(fèi)。科研人員費(fèi)俗稱“人頭費(fèi)”，就是科研經(jīng)費(fèi)中用于支付人力成本的費(fèi)用。近年來，我國科研人員的人員經(jīng)費(fèi)逐年上漲?！?016年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》表明，全國投入研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)合計(jì)15676.7億元，比起上年增長10.6%，增速提高1.7個(gè)百分點(diǎn)，R&D經(jīng)費(fèi)投入與GDP的比值為2.11%，較上年提高0.05個(gè)百分點(diǎn)。科研和開發(fā)機(jī)構(gòu)研究與試驗(yàn)發(fā)展折合全時(shí)人員39.01萬人年，按研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）人員（全時(shí)工作量）計(jì)算人均經(jīng)費(fèi)為40.4萬元。但是發(fā)展至今，我國科研人員費(fèi)依舊偏低。資料顯示，我國科研人均每年勞務(wù)成本約為日本的1/12或韓國的1/6。不僅如此，我國科研經(jīng)費(fèi)管理中“重物輕人”的傾向也比較嚴(yán)重。顯然，這樣的激勵(lì)強(qiáng)度與科研人員的智力投入明顯不成比例，“人”是生產(chǎn)力最活躍的要素，當(dāng)有些科研人員無法得到相應(yīng)激勵(lì)時(shí)，甚至?xí)ㄟ^種種違規(guī)途徑套取科研經(jīng)費(fèi)以獲取補(bǔ)償，所以科研經(jīng)費(fèi)“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

進(jìn)入新時(shí)代，新的挑戰(zhàn)已然到來，新的使命正在召喚新的變革。他山之石，可以攻玉。為探求科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，破解我國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)實(shí)困境，本文全面梳理了美、英、德、法、日等發(fā)達(dá)國家科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的管理情況。通過分析國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)際問題，以探索新時(shí)代中國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的變革路徑，進(jìn)而提高中國科學(xué)研究的效益，助推創(chuàng)新性國家建設(shè)。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究目標(biāo)與核心任務(wù)

在探求中國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理困境的解決辦法這一核心目標(biāo)之下，本研究有三個(gè)具體的研究目標(biāo)：一是收集美、英、德、法、日等主要發(fā)達(dá)國家科研項(xiàng)目資金基本情況，梳理總結(jié)科研項(xiàng)目資金管理的模式和特點(diǎn)；二是結(jié)合發(fā)達(dá)國家科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，反思中國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的問題及原因；三是結(jié)合中外進(jìn)行比較與反思，提出中國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理改革的政策建議。

（二）研究內(nèi)容與技術(shù)路線

本研究采用比較研究的經(jīng)典范式，在縱向邏輯上按照“問題——經(jīng)驗(yàn)——反思——對(duì)策”的結(jié)構(gòu)，依次推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、問題反思和政策咨詢的研究內(nèi)容；在科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的橫向邏輯，也就是具體問題的分析上，按照“經(jīng)費(fèi)依據(jù)——經(jīng)費(fèi)比例——經(jīng)費(fèi)撥付”的分析框架，依次分析美、英、德、法、日和中國的科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)與問題。

（三）研究方法與資料來源

1、元分析法。國內(nèi)外的比較研究首先在于文獻(xiàn)資料的收集、整理與分析。本研究的文獻(xiàn)法一是與國外科研管理機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、科研人員進(jìn)行溝通，登錄網(wǎng)絡(luò)，獲取第一手材料和數(shù)據(jù)；二是對(duì)一手外文文獻(xiàn)進(jìn)行翻譯和深加工，進(jìn)而達(dá)到元分析的效果。

2、訪談?wù){(diào)研。在文獻(xiàn)元分析的過程中，為了核對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)、案例、流程等，本研究主要通過電郵或電話等渠道訪談，深度了解美、英、德、法、日科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的細(xì)節(jié)問題和真?zhèn)螁栴}，確保比較研究的信度與效度。

3、比較研究法。在系統(tǒng)分析和總結(jié)美、英、德、法、日科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和問題的中外比較，通過比較、借鑒、批判與反思等多方面的探究，為中國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理改革提供政策建議。

三、結(jié)果分析

通過廣泛的文獻(xiàn)資料收集與整理，系統(tǒng)總結(jié)和歸納美、英、德、法、日科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀如下。

（一）美國：“項(xiàng)目制管理”的科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理

美國科研經(jīng)費(fèi)管理制度比較注重效率和可操作性，科研經(jīng)費(fèi)管理主要實(shí)行項(xiàng)目制管理，安排了專門的財(cái)務(wù)人員協(xié)助科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理經(jīng)費(fèi)賬戶。在科研經(jīng)費(fèi)的使用中，以行政管理和預(yù)算局 （Office of Management and Budget，OMB）制定發(fā)布的 A-21通告（Circulars A-21）為主要法律依據(jù)，按照“不營利不損失”（no-profit-no-loss）的原則報(bào)銷科研項(xiàng)目的全部成本。美國的“人員費(fèi)”是在直接費(fèi)用中列支的。通常情況下，工資福利約占直接費(fèi)用的43%，包括科研人員3個(gè)月的工資（公立大學(xué)），約占19%；研究生、博士后和聘用技術(shù)人員的工資以及研究生學(xué)費(fèi)的減免等，約占24%?？蒲许?xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)比例的通常計(jì)算法則是科研人員在單個(gè)項(xiàng)目投入時(shí)間占自己總投入時(shí)間的百分比乘以基本薪酬和福利。例如，單個(gè)項(xiàng)目投入25%，則可以提取的人員費(fèi)是（基本薪酬+福利）×25%；如果同時(shí)承擔(dān)多個(gè)項(xiàng)目，各個(gè)項(xiàng)目投入時(shí)間百分比加總不得超過100%。

在美國，全職科研人員費(fèi)有嚴(yán)格限制，而且不同部門的科研項(xiàng)目中允許支付工資的額度也不一樣。在預(yù)算中需明示所有人員費(fèi)，并進(jìn)行審計(jì)，不允許以預(yù)算所列人員費(fèi)以外的評(píng)審費(fèi)、咨詢費(fèi)等形式發(fā)給個(gè)人。這種人員經(jīng)費(fèi)的分配制度一方面激勵(lì)了科研人員的積極性，另一方面也保障了科研人員薪酬的相對(duì)公平性。美國研究型大學(xué)每年發(fā)放科研人員9-10個(gè)月的工資，并由科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)列支剩余2-3個(gè)月的薪酬，但不論科研人員承擔(dān)項(xiàng)目的大小和數(shù)量，來源于大學(xué)和科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的工資和薪酬不能大于其全年工資總和。當(dāng)收入達(dá)到年薪標(biāo)準(zhǔn)，科研人員一分也不能多取，科研經(jīng)費(fèi)工資預(yù)算有剩余額度的，應(yīng)將余款上繳學(xué)校。這種薪酬制度在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部公平性的同時(shí)保證了不同研究人員的薪資差異性，減輕了科研人員為獲得額外收入而盲目大量申請(qǐng)導(dǎo)致科研項(xiàng)目量多質(zhì)低的問題。

（二）英國：“雙重資助體系”的科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理

英國在科研資助方面實(shí)行“雙重資助體系”。在科研經(jīng)費(fèi)分配方面，根據(jù)高校的科研水平和規(guī)模進(jìn)行資助。從1999/2000年度至2003/2004年度，英國開始在高校推行透明成本計(jì)算方法 （Transparent approach to costing，TRAC）。從2005年開始，為徹底解決高校可持續(xù)發(fā)展問題，英國出臺(tái)了全經(jīng)濟(jì)成本計(jì)算 （Full economic cost，F(xiàn)EC）方法，用以計(jì)算項(xiàng)目實(shí)際耗用的所有成本。全部科研項(xiàng)目成本核算的方式與內(nèi)容如表1所示。

表1 英國科研經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)

如表1所示，英國科研項(xiàng)目的人員經(jīng)費(fèi)支出主要來自直接發(fā)生成本（Directly Incurred Costs）。在英國，科研項(xiàng)目人員費(fèi)的計(jì)算基礎(chǔ)是所需人員的實(shí)際工資和實(shí)際投入到該項(xiàng)目的時(shí)間，或受聘人員的工資等級(jí)（salary banding）和預(yù)計(jì)的工作時(shí)間。計(jì)算一名教授在被項(xiàng)目專門聘請(qǐng)時(shí)的人員費(fèi)：該教授的人員費(fèi)=該教授實(shí)際工資水平×該教授在此項(xiàng)目的服務(wù)時(shí)間。在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，應(yīng)采用出勤時(shí)間表（Timesheet）記錄人員費(fèi)歸屬直接分配成本的科研人員的實(shí)際工作時(shí)間，并將工作時(shí)間轉(zhuǎn)化為全時(shí)當(dāng)量（FTE），或?qū)⒐べY轉(zhuǎn)化為一種每小時(shí)的比率。研究人員對(duì)項(xiàng)目最大投入時(shí)間為1650h/年①，即在1年的44周里，每周投入37.5h。英國研究理事會(huì)競爭性科研項(xiàng)目中允許按工作量分?jǐn)倐€(gè)人薪酬，但并不影響科研人員總體收入水平。為了避免發(fā)生重復(fù)列支人員費(fèi)等現(xiàn)象，英國公共科研機(jī)構(gòu)對(duì)科研人員的薪酬實(shí)行穩(wěn)定的崗位工資制，而非項(xiàng)目提成制。根據(jù)業(yè)績等情況，薪酬每年或有一定浮動(dòng)但沒有獎(jiǎng)金或提升等可變薪金。因此，英國科研項(xiàng)目的人員經(jīng)費(fèi)撥付十分公平。

（三）德國：“零基預(yù)算”形式的科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理

德國項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)基本上采用零基預(yù)算的形式，有自上而下或自下而上兩種方式。德國政府把非競爭性和競爭性科研經(jīng)費(fèi)資助模式相結(jié)合，以此來調(diào)控科研發(fā)展的方向，在科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方面，實(shí)行“內(nèi)部控制+外部監(jiān)督”的監(jiān)管模式。德國科學(xué)基金會(huì)（DFG）對(duì)于項(xiàng)目申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)支出的使用范疇明確為人員費(fèi)用、儀器費(fèi)用、耗材費(fèi)、差旅費(fèi)、論文發(fā)表費(fèi)等。DFG的項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)中，70%用于人員工資，其他30%用于材料的加工、購買小型儀器設(shè)備以及差旅費(fèi)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不能從項(xiàng)目中拿薪金，項(xiàng)目中的人員工資預(yù)算只能用來招聘博士生、博士后及雇傭其他研究人員。在德國競爭性研究項(xiàng)目中，人員費(fèi)約占預(yù)算的80%以上，按照人員分類和人員費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)核算向參與研究的非固定職位人員發(fā)放人員費(fèi)，課題負(fù)責(zé)人本人與有固定職位的人員均不能在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中支付人員費(fèi)。其中，DFG人員費(fèi)資助參照標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

表2 德國DFG人員費(fèi)資助參照標(biāo)準(zhǔn)

在德國，對(duì)于項(xiàng)目聘請(qǐng)的研究人員應(yīng)說明被聘請(qǐng)的合同期長度、研究者學(xué)位或職稱、每周工作時(shí)長占標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)長的比例；對(duì)于支撐系列人員應(yīng)說明基于申請(qǐng)人機(jī)構(gòu)一般情況的預(yù)估資金額度。在項(xiàng)目描述中需簡要說明每個(gè)項(xiàng)目成員的工作任務(wù)，這些任務(wù)必須與工作方案中提到的各項(xiàng)工作相一致，并且還應(yīng)解釋支撐人員的工作性質(zhì)和范圍。對(duì)于沒有學(xué)位的支撐人員的聘任，需要證明其參與項(xiàng)目的必要性，并盡可能列出其姓名。對(duì)于訪問學(xué)者費(fèi)用需說明總額并提供人數(shù)、住宿時(shí)間的合理證明。需要注意的是訪問學(xué)者酬金只有在極特殊情況下可提供。如需邀請(qǐng)研究人員開會(huì)，需另外通過會(huì)議模塊提出資金申請(qǐng)。此外，DFG不負(fù)責(zé)承擔(dān)的費(fèi)用包括申請(qǐng)人作為首席調(diào)查員的薪酬、秘書服務(wù)支出、建筑家具支出或租金、一般材料費(fèi)（辦公家具、工具、工作服）、辦公用品、郵費(fèi)、通行費(fèi)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)、使用大學(xué)計(jì)算設(shè)施的費(fèi)用、非DFG設(shè)備的升級(jí)或維修費(fèi)用、可退增值稅等。

（四）法國：“以績效為導(dǎo)向”的科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理

法國執(zhí)行“以績效為導(dǎo)向”的績效預(yù)算政策，通過“任務(wù)—項(xiàng)目—行動(dòng)”的框架分級(jí)執(zhí)行。法國國家科研署的一般性項(xiàng)目資助根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的性質(zhì)采取不同方式，對(duì)于公共科研機(jī)構(gòu)，資助除固定人員費(fèi)之外的所有項(xiàng)目所需費(fèi)用，包括設(shè)備費(fèi)、項(xiàng)目存續(xù)期間的合同人員費(fèi)、差旅費(fèi)、外包費(fèi)和管理費(fèi)等。其中，參與項(xiàng)目的固定研究人員與技術(shù)人員的薪酬由所屬科研機(jī)構(gòu)根據(jù)國家預(yù)算撥付，不在項(xiàng)目中開支。

法國人員費(fèi)指的是直接參與科研項(xiàng)目的人員費(fèi)用，主要包括毛工資、津貼（如帶薪假期津貼）等。其中，參與人員包括兩類：一類是編制內(nèi)人員的固定費(fèi)用；另一類是項(xiàng)目實(shí)施期間，承擔(dān)單位臨時(shí)聘用的人員費(fèi)用，此類人員還可以申請(qǐng)ANR的額外補(bǔ)貼 （博士生除外，法國政府已有相關(guān)補(bǔ)助）。法國國家科研署對(duì)合同人員的資助有特別規(guī)定，要求進(jìn)行不穩(wěn)定率的計(jì)算。不穩(wěn)定率 （%）=項(xiàng)目中受科研署資助的合同人員/所有參與項(xiàng)目的人員。不穩(wěn)定率必須低于30%。其中“項(xiàng)目中受科研署資助的合同人員”不包括博士生和實(shí)習(xí)生，“所有參與項(xiàng)目的人員”包括不受科研署資助的終身人員以及受資助的合同人員，人員的統(tǒng)計(jì)按工作時(shí)長人/月計(jì)算。受資助的公共科研機(jī)構(gòu)均提供科研署資助的合同人員名單，并詳細(xì)說明其在項(xiàng)目中的工作時(shí)長（人/月）、工作起始與結(jié)束時(shí)間、人員總成本等。

（五）日本：“活分配嚴(yán)監(jiān)管”的科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理

日本政府向高校和公共科研機(jī)構(gòu)提供的研究經(jīng)費(fèi)主要包括兩種：運(yùn)營補(bǔ)助金（類似事業(yè)費(fèi)）和競爭性資金。運(yùn)營補(bǔ)助金，主要用來支付研究人員和輔助人員的工資、最低限度研究經(jīng)費(fèi)、研究基礎(chǔ)運(yùn)營費(fèi)（保養(yǎng)和維護(hù)設(shè)施費(fèi)用、設(shè)備費(fèi)）等，這類經(jīng)費(fèi)是高校和科研機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)來源，大約占總經(jīng)費(fèi)的90%左右。2011年起，JSPS允許科研人員靈活調(diào)整年度預(yù)算，不再以年度為單位對(duì)資金進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，增加了科研人員對(duì)資金使用的靈活性。如果由于不可預(yù)見的因素導(dǎo)致項(xiàng)目無法在當(dāng)年按時(shí)完成，項(xiàng)目可以在下一年度繼續(xù)進(jìn)行。對(duì)于其他沒有明確限制的項(xiàng)目，負(fù)責(zé)人可以結(jié)合使用經(jīng)費(fèi)。但是，將研究經(jīng)費(fèi)用于不正當(dāng)用途的課題負(fù)責(zé)人及合作研究人員將面臨嚴(yán)肅處理，需在規(guī)定期限內(nèi)返還部分或全部的研究費(fèi)，并取消其2-5年申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)的全部資格；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的挪用科研經(jīng)費(fèi)行為，最高可限制其10年不得申請(qǐng)?jiān)摳偁幮越?jīng)費(fèi)。

日本科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算中與“人員費(fèi)”有關(guān)的科目是人件費(fèi)和謝金。人件費(fèi)包括兩部分：一是與業(yè)務(wù)直接相關(guān)的研究人員經(jīng)費(fèi)，具體包括雇傭人員的雇傭費(fèi)用、在讀博士及博士后等機(jī)構(gòu)直接雇傭研究人員的人件費(fèi)、特殊儀器的人員操作費(fèi)用、勞務(wù)公司派遣的研究人員費(fèi)、其他機(jī)構(gòu)借調(diào)的研究人員費(fèi)等。二是科研輔助人員的費(fèi)用，包括調(diào)查研究助手、研究輔助工作的臨時(shí)工、技術(shù)助手、秘書、事務(wù)性助手、教務(wù)工作助手等。謝金是業(yè)務(wù)實(shí)施過程中提供知識(shí)信息技術(shù)幫助的經(jīng)費(fèi)，具體包括研究實(shí)施過程中外部專家出席專家會(huì)的謝金、研究會(huì)的謝金、對(duì)研究有幫助的提供個(gè)人專業(yè)技術(shù)的專家謝金（講義制作、技術(shù)指導(dǎo)、稿費(fèi)、查讀、校正）、口譯筆譯謝金（委托個(gè)人的）、未簽約的學(xué)生勞務(wù)費(fèi)、被實(shí)驗(yàn)人的謝金等。日本相關(guān)法律規(guī)定，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和課題組成員不能從項(xiàng)目中支出人件費(fèi)和謝金。這是由于國立科研院所的科研人員、國立大學(xué)教職員工屬于國家公務(wù)員，國家支付工資相當(dāng)于已經(jīng)購買了勞動(dòng)，因此不可以再從國家科研經(jīng)費(fèi)中取得報(bào)酬。半官方財(cái)團(tuán)、企業(yè)的科研人員也不得支出勞務(wù)費(fèi)作為個(gè)人報(bào)酬，其收入由所在單位予以支付。

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

人員經(jīng)費(fèi)是一個(gè)關(guān)聯(lián)性的概念。在內(nèi)涵上，科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)是指用于支付人力成本的費(fèi)用；但在外延上，人員經(jīng)費(fèi)又與勞務(wù)費(fèi)、工資收入緊密相關(guān)。立足于中國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理制度的實(shí)情，與美國、英國、德國、法國、日本的比較結(jié)果如表3所示。

對(duì)中國與美、英、德、法、日五國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，中外科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)管理都呈現(xiàn)出“勞有所得”“多勞多得”“依法獲得”和兼顧公平與效率的特點(diǎn)。

（一）正當(dāng)勞務(wù)費(fèi)不限比例，保障非在崗人員勞有所得

在中國與美、英、德、法、日五國科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的比較分析中可以發(fā)現(xiàn)，所有國家的科研經(jīng)費(fèi)管理中，各類科研人員的勞務(wù)性費(fèi)用開支的范圍、比例限制等基本一致——都堅(jiān)持勞有所得的原則，且勞務(wù)費(fèi)無比例限制。在勞務(wù)費(fèi)的撥付對(duì)象上，盡管由于各國科研制度和法律法規(guī)不同而稱謂有所不同，但是所有正當(dāng)勞務(wù)費(fèi)的撥付都主要給了課題組內(nèi)非在崗的科研人員。通常是博士后、研究生、訪問學(xué)者、科研助理、臨時(shí)聘用科研人員等，也包括技術(shù)員、程序員、兼職工等非學(xué)術(shù)工作人員的勞動(dòng)付出。在勞務(wù)費(fèi)的撥付款項(xiàng)和內(nèi)容上，除了參與課題人員的正常勞務(wù)報(bào)酬外，還包括社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、失業(yè)險(xiǎn)和工資稅、實(shí)習(xí)津貼等相關(guān)費(fèi)用。在勞務(wù)費(fèi)撥付的標(biāo)準(zhǔn)上，所有國家都參照國內(nèi)統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)，我國主要參照當(dāng)?shù)乜茖W(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的平均工資水平。

表3 中外科研項(xiàng)目人員費(fèi)及科研人員收入對(duì)比

由于各國國情不同，特別是法律制度與科研體系存在差異，中西方國家在勞務(wù)費(fèi)的撥付上也存在著某些差異。最大的差異就是勞務(wù)費(fèi)用的絕對(duì)數(shù)額相差懸殊。中國博士后、研究生、訪問學(xué)者在科研項(xiàng)目中所獲得勞務(wù)經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)數(shù)額相較于西方發(fā)達(dá)國家明顯偏低。這種差距一方面是因?yàn)橹袊厥獾慕?jīng)費(fèi)撥款渠道進(jìn)行了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分流。事實(shí)上，中國博士后、研究生、訪問學(xué)者等在獲得科研項(xiàng)目的直接勞務(wù)津貼外，還享受國家其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持。博士后、研究生等有專門的經(jīng)費(fèi)渠道，包括生均撥款制度（每年約189億元）、博士后日常經(jīng)費(fèi)（每年約9.6億元）、博士后科學(xué)基金（每年約5.6億元）等。另一方面，是因?yàn)楦鞯貙?duì)于科研政策的執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。部分課題組因?yàn)椴┦亢?、博士等已?jīng)享受專項(xiàng)資助就不再撥付或者減少撥付相應(yīng)勞務(wù)所得，進(jìn)而造成了這種數(shù)額偏差。

（二）直接人員經(jīng)費(fèi)靈活管理，鼓勵(lì)在崗人員多勞多得

比較發(fā)現(xiàn)，中西各國在直接性的人員經(jīng)費(fèi)撥付上存在著較大差異。一類是日本、法國、德國等國，有固定薪酬的在職人員不可以從科研經(jīng)費(fèi)中列支人員費(fèi)。德國國立科研機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)式預(yù)算撥款已經(jīng)包括了固定人員薪酬；法國國家科研中心的科研人員采用公務(wù)員管理體制，是固定工資的模式；日本的科研經(jīng)費(fèi)主要以穩(wěn)定性機(jī)構(gòu)式預(yù)算撥款為主，競爭性經(jīng)費(fèi)比例很低，因而不能從項(xiàng)目中列支用于固定人員的費(fèi)用。另一類是美、英兩國在約束條件下允許 “人員費(fèi)”在直接費(fèi)用中列支。美國研究型大學(xué)每年發(fā)放科研人員9-10個(gè)月的工資，并由科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)列支剩余2-3個(gè)月的薪酬，但所有薪酬不能超過其12個(gè)月工資的總和。英國則允許按工作量分?jǐn)倐€(gè)人的薪酬，如屬于直接發(fā)生成本的人員費(fèi)的計(jì)算基礎(chǔ)是所需人員的實(shí)際工資和投入項(xiàng)目的實(shí)際時(shí)間。主要國家科研項(xiàng)目預(yù)算中固定人員工資支出規(guī)定如表4所示。

表4 主要國家科研項(xiàng)目預(yù)算中固定人員工資支出規(guī)定

各國對(duì)于人員性開支的政策差異較大，英美等國家允許在科研項(xiàng)目中開支一定的薪酬；德、法、日等國家不允許固定人員開支任何人員性費(fèi)用。我國的現(xiàn)行政策相對(duì)居中，允許在科研項(xiàng)目中開支一定比例的績效獎(jiǎng)勵(lì)。事實(shí)上，盡管各國對(duì)于科研項(xiàng)目的直接性人員費(fèi)用規(guī)定不盡相同，但是，在這些規(guī)定的背后，卻又有一個(gè)相同的地方就是基本堅(jiān)持了“靈活管理，鼓勵(lì)多勞多得”的法則。允許撥付人員性經(jīng)費(fèi)的國家則是直接性地鼓勵(lì)多勞多得，其他國家不能直接撥付人員性經(jīng)費(fèi)是因?yàn)檠芯咳藛T固定工資和薪酬的規(guī)定，但是這并不影響研究人員從項(xiàng)目研究中獲得人員經(jīng)費(fèi)以外的合法收益，因此，所有國家對(duì)在崗科研人員的人員經(jīng)費(fèi)管理體現(xiàn)了“靈活管理，鼓勵(lì)多勞多得”的特色。

（三）科研項(xiàng)目與工資掛鉤，保障科研人員的基本福利

科研項(xiàng)目與科研人員的工資績效緊密相關(guān)。從中國與美、英、德、法、日的比較可以看出，發(fā)達(dá)國家十分重視科研人員的基本保障和福利，基本處于中等偏上水平，并且穩(wěn)定性、保障性較強(qiáng)。美國科研人員工資福利約占直接費(fèi)用的43%，包括科研人員3個(gè)月的工資（公立大學(xué)），約占19%；研究員、博士后和聘請(qǐng)人員工資以及研究生學(xué)費(fèi)減免等，約占24%。英國研究理事會(huì)允許競爭性科研項(xiàng)目中按工作量分?jǐn)倐€(gè)人薪酬，但并不影響科研人員總體收入水平。德國的競爭性研究項(xiàng)目中，人員費(fèi)約占預(yù)算的80%以上，按照人員分類和人員費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)核算向參與研究的非固定職位人員發(fā)放人員費(fèi)；法國國家科研署對(duì)合同人員的資助有特別規(guī)定，要求進(jìn)行不穩(wěn)定率的計(jì)算，不穩(wěn)定率必須低于30%。日本科研經(jīng)費(fèi)中的運(yùn)營補(bǔ)助金，主要用于支付研究人員以及輔助人員的工資、最低限度研究經(jīng)費(fèi)。

與美、英、德、法、日等發(fā)達(dá)國家相似，我國科研機(jī)構(gòu)和高校研究人員也都有穩(wěn)定的崗位工資。不同于美國只發(fā)9個(gè)月固定工資，中國科研院所、高校的科研人員都是按12個(gè)月發(fā)放固定薪酬。但是相較于發(fā)達(dá)國家來說，我國科研人員的工資水平整體偏低，而且科研人員的工資收入差異懸殊。一方面，我國收入分配制度改革滯后，固定工資標(biāo)準(zhǔn)較低。另一方面，我國由于沒有統(tǒng)一的工資性收入標(biāo)準(zhǔn)，因而只能參照當(dāng)?shù)氐钠骄?，這可能造成不同單位之間、不同領(lǐng)域之間、不同人員之間的相對(duì)差異?？梢哉f，我國科研人員薪酬水平普遍低于市場水平，甚至低于社會(huì)平均水平。“中低基本工資+高科研收入”收入模式使廣大科研人員得以維持生計(jì)，也使“高科研收入”部分處于“灰色”地帶，甚至于出現(xiàn)各種失控甚至違法犯罪。

五、問題反思

比較分析中可以發(fā)現(xiàn)，科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的勞務(wù)費(fèi)已經(jīng)相當(dāng)明確和一致。但是，在崗人員的直接性人員費(fèi)用、費(fèi)用比例以及直接性人員費(fèi)用與固定工資薪酬之間的關(guān)系爭論較大。事實(shí)上，盡管《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定“加大對(duì)科研人員的激勵(lì)力度，取消績效支出比例限制”，但是在我國，是否可以直接支付人員性費(fèi)用、支付的具體比例如何確定，以及科研人員整體工資偏低的問題依舊值得反思。

（一）在崗人員的科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)是否該明確撥付

除了美國英國可以在約束條件下?lián)芨吨苯有匀藛T經(jīng)費(fèi)外，大多數(shù)國家對(duì)于高校和科研院所的正式在編人員的勞動(dòng)支出都不能開支條目，正式編制的工作人員都不是勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)所面向的對(duì)象。我國的間接性績效獎(jiǎng)勵(lì)也才剛剛實(shí)施。那么，在崗人員的科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)是否該明確撥付？從現(xiàn)有的研究和調(diào)查來看，多數(shù)人認(rèn)為需要為在崗人員支付科研人員經(jīng)費(fèi)。原因有三：首先，科研活動(dòng)的本質(zhì)是人的腦力、智力的創(chuàng)造性活動(dòng)，而不是儀器、設(shè)備等物的因素。因此，科研經(jīng)費(fèi)不僅要補(bǔ)償項(xiàng)目本身的增量成本，還要補(bǔ)償設(shè)施維護(hù)、人工和管理等方面的與教學(xué)、科研等其他項(xiàng)目共享的成本。按照“勞有所得”的基本法則，科研人員在科研項(xiàng)目的執(zhí)行過程中付出了創(chuàng)造性勞動(dòng)，理應(yīng)獲得相應(yīng)的激勵(lì)和報(bào)酬。其次，現(xiàn)行科研管理政策認(rèn)為從事研究是在崗科研人員和教師的“分內(nèi)之事”，不再給其撥付人員經(jīng)費(fèi)是為了杜絕“一份勞動(dòng)獲得雙份收入”。這種政策從絕對(duì)公平的角度出發(fā)，既不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和科研規(guī)律，也與鼓勵(lì)科研創(chuàng)新的目的相違背，反而讓部分人分散精力做橫向創(chuàng)收性研究項(xiàng)目，甚至于用非真實(shí)的發(fā)票抵充、報(bào)銷“合規(guī)”費(fèi)用，就變得不可避免。再次，對(duì)“額外”的科學(xué)研究，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，既符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又可以調(diào)動(dòng)廣大科研人員的科研積極性，用“合法”“光明”的科研經(jīng)費(fèi)對(duì)誠實(shí)的科研勞動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使原本合理的事情合法化，一方面維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性，另一方面也為嚴(yán)格執(zhí)法創(chuàng)造了條件。

（二）科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)具體撥付比例的確定標(biāo)準(zhǔn)

盡管中國、德國、法國、日本等國家還沒有開始實(shí)施直接性的人員經(jīng)費(fèi)撥付，但在未來科研經(jīng)費(fèi)管理的改革中撥付直接性人員經(jīng)費(fèi)是必然的。美國、英國在一定約束條件下?lián)芨吨苯有钥蒲腥藛T經(jīng)費(fèi)給我們的改革提供了啟示。我國《意見》只是提出“提高間接費(fèi)用比重，加大績效激勵(lì)力度”的意見和“20%-15%-13%”的三個(gè)建議性比例。那么，到底要根據(jù)什么確定科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)具體撥付比例？首先，尊重科研活動(dòng)的基本規(guī)律。當(dāng)前我國科研人員經(jīng)費(fèi)的撥付存在著嚴(yán)重 “一刀切”的問題，沒有按照科研活動(dòng)的需求來分配和使用科研經(jīng)費(fèi)，忽視了科研活動(dòng)中對(duì)“人”的激勵(lì)和科研活動(dòng)的“不確定性”，最終的結(jié)果是導(dǎo)致了人員費(fèi)用相關(guān)規(guī)定與科研工作需求脫節(jié)。因此，如何按照科研規(guī)律和科研需求來撥付經(jīng)費(fèi)是未來需要解決的課題。其次，科研人員經(jīng)費(fèi)的撥付必須有客觀的尺度差距，體現(xiàn)“多勞多得”的原則。我國《中央財(cái)政科研項(xiàng)目專家咨詢費(fèi)管理辦法》明確高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱人員的專家咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人稅后1500-2400元／天，院士、全國知名專家可按此標(biāo)準(zhǔn)上浮50%；其他專業(yè)人員的專家咨詢費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人稅后900-1500元／天。同理，直接性人員經(jīng)費(fèi)的撥付也需要參照客觀的標(biāo)準(zhǔn)尺度和等級(jí)。最后，直接性的科研經(jīng)費(fèi)撥付必須在綜合尺度上把關(guān)，兼顧效率和公平。在人員經(jīng)費(fèi)撥付的直接制度和等級(jí)尺度鼓勵(lì)“多勞多得”、提升效率的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該有相對(duì)性的制度來保障公平，杜絕人員經(jīng)費(fèi)的差距過度拉大，而形成學(xué)術(shù)資本寡頭。因此，要在保證人員經(jīng)費(fèi)的等級(jí)和層次的基礎(chǔ)上，出臺(tái)絕對(duì)紅線尺度，限制過高額度人員經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)影響科研收入的公平性。

（三）影響科研人員基本工資收入與生活水平保障的因素

工資收入也與科研項(xiàng)目的人員經(jīng)費(fèi)緊密相關(guān)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，美、英、德、法、日的科研人員工資收入較高，且生活水平高于國內(nèi)平均水平。然而，從絕對(duì)數(shù)額來看，我國科研人員的工資收入水平偏低，乃至于影響了部分青年科研人員的生活水平。我國科研機(jī)構(gòu)以國有為主，科研人員的工資由基本支出人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款渠道單獨(dú)解決?？蒲腥藛T具有穩(wěn)定的收入來源，并按照職稱、工作年限等劃分薪資等級(jí)，相對(duì)合理地體現(xiàn)了科研人員的貢獻(xiàn)大小。這種制度設(shè)計(jì)的合理不用質(zhì)疑，但是因?yàn)槎喾矫娴闹贫纫蛩叵拗撇⒂绊懥丝蒲腥藛T的經(jīng)費(fèi)獲得與使用，進(jìn)而影響了他們的工資收入與生活水平。那么，該如何保障科研人員基本的工資收入與生活水平？事實(shí)上，我國科研財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)已經(jīng)相當(dāng)足額，但是“重物輕人”的科研預(yù)算傳統(tǒng)，以及科研勞務(wù)費(fèi)報(bào)銷的客觀限制與直接性人員經(jīng)費(fèi)撥付不明確，讓科研人員收入相關(guān)度不夠，激勵(lì)效果不明顯。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近七成科研人員認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定嚴(yán)重或較為嚴(yán)重地影響到科研積極性。其中，27.62%的科研人員認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定嚴(yán)重影響科研積極性，40%的科研人員認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定比較嚴(yán)重地影響了科研積極性。因此，我國科研人員工資收入偏低和可支配科研收入偏少的根本原因不在于國家投入的絕對(duì)數(shù)量偏少，而在于科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算“重物輕人”的傳統(tǒng)，以及科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷和使用過程中的層層關(guān)卡，讓科研經(jīng)費(fèi)的使用與科研活動(dòng)規(guī)律相背離，影響了科研經(jīng)費(fèi)的貢獻(xiàn)價(jià)值，進(jìn)而讓科研人員所獲得的絕對(duì)收入和可支配經(jīng)費(fèi)減少。

六、政策啟示

2016年，習(xí)近平總書記曾在各種會(huì)議中多次強(qiáng)調(diào)，“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式”。在2018年兩院院士大會(huì)上，習(xí)總書記又強(qiáng)調(diào)“把人的創(chuàng)造性活動(dòng)從不合理的經(jīng)費(fèi)管理、人才評(píng)價(jià)等體制中解放出來”。因此，站在新時(shí)代的歷史起點(diǎn)上，我國科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理要結(jié)合國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與我國科研經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)實(shí)問題，以人為本，完善科研經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，補(bǔ)償科研人力成本。

（一）堅(jiān)持勞有所得，進(jìn)一步確認(rèn)人員經(jīng)費(fèi)撥付的合法性

科學(xué)研究的根本在于創(chuàng)新，而科學(xué)創(chuàng)新的根本在于科研人員。因此，調(diào)動(dòng)科研人員的積極性才是變革科研經(jīng)費(fèi)管理的根本目標(biāo)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，除了常規(guī)的勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)之外，美國、英國還可以直接性撥付科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)。中國也提出了“提高間接費(fèi)用比重，加大績效激勵(lì)力度”的意見，但是尚未從法律法規(guī)的角度去規(guī)定科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)撥付的合法性。因此，建議堅(jiān)持勞有所得、依法辦事，從鼓勵(lì)廣大科研人員的積極性、創(chuàng)造性出發(fā)，在《意見》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以法律法規(guī)的形式確定科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)撥付的合法性，實(shí)現(xiàn)科研人員勞務(wù)報(bào)酬的“陽光化”。一方面允許科研人員從科研項(xiàng)目的間接經(jīng)費(fèi)中，提出績效獎(jiǎng)的部分；另一方面，也可以參照美國英國的經(jīng)驗(yàn)，允許科研人員用科研經(jīng)費(fèi)給自己撥付合理的薪酬。

（二）兼顧效率公平，詳細(xì)規(guī)定人員經(jīng)費(fèi)撥付的尺度比例

從美國、英國的經(jīng)驗(yàn)來看，科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的撥付是需要約束條件的。在政策的設(shè)計(jì)上，允許科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)節(jié)制撥付是為了肯定科研人員的勞動(dòng)投入，鼓勵(lì)科研人員積極投入科學(xué)研究與科研創(chuàng)新，這是科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)撥付的“效率”法則。但是，在一個(gè)國家范圍內(nèi)，不同區(qū)域、不同領(lǐng)域的研究工作者，客觀上存在著多元化的差異。特別是在我國，區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異和行業(yè)差異相當(dāng)懸殊。因此，在效率取向鼓勵(lì)直接撥付科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)之外，還必須兼顧公平，設(shè)置科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的撥付比例，在宏觀上調(diào)節(jié)科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的不合理差距。一是根據(jù)科研工作者的工作業(yè)績、工作能力等要素，設(shè)置等級(jí)性撥付尺度，按照適度差異的原則撥付科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)；二是設(shè)置科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)紅線尺度、優(yōu)化科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的比例，對(duì)于超出紅線尺度、拉大收入差距的部分進(jìn)行稅額或其他方式的調(diào)控。

（三）優(yōu)化經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高科研人員的可支配學(xué)術(shù)性收入

我國科研經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)投入已經(jīng)比較可觀，但是與發(fā)達(dá)國家相比，我國科研人員的工資收入?yún)s相對(duì)偏低，尤其從科研項(xiàng)目中獲得的可支配收入明顯不夠。研究發(fā)現(xiàn)，造成我國科研人員工資收入相對(duì)偏低的重要因素在于“重物輕人”的科研預(yù)算制度和過于死板的科研報(bào)銷制度，在絕對(duì)科研經(jīng)費(fèi)數(shù)額既定的情況下，科研人員獲得的可支配收入十分有限。因此，建議一方面適當(dāng)增加國家科學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)投入。另一方面，在既定的科研經(jīng)費(fèi)中，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，變革科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的分配制度，擴(kuò)大人員經(jīng)費(fèi)的比重，減少人員經(jīng)費(fèi)的撥付程序，讓科研人員獲得更多的可支配收益。此外，也要加大科研成果的技術(shù)轉(zhuǎn)移和應(yīng)用，將科研成果轉(zhuǎn)化為科研人員的增收獲益。

（四）強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)管，杜絕科研腐敗，提高科研經(jīng)費(fèi)效益

從美、英、德、法、日的經(jīng)驗(yàn)與我國科研項(xiàng)目管理“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)實(shí)問題來看，擴(kuò)大科研人員的經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、提高人員經(jīng)費(fèi)比例、減少科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審批并不意味著可以放松科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管和審計(jì)。因此，必須強(qiáng)化我國科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管和審計(jì)，杜絕科研腐敗，提高科研經(jīng)費(fèi)效益。一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理，緊跟全面從嚴(yán)治黨、進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的腳步。從科研經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，不斷對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和完善。劃好科研經(jīng)費(fèi)的“底線”和“紅線”，讓更加明確清晰的制度在保障科研事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也能保護(hù)廣大科研人員。另一方面，應(yīng)研究形成全覆蓋、立體式的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，綜合運(yùn)用外部紀(jì)檢和外部審計(jì)、內(nèi)部財(cái)務(wù)檢查和內(nèi)部審計(jì)等手段，讓違法使用科研經(jīng)費(fèi)的“害群之馬”無處遁形?！?/p>

注釋：

①1650小時(shí)是每年除法定休息日、假期后的工作時(shí)間，由于未計(jì)入病假、產(chǎn)假和哺乳假，工作時(shí)間高估了5%-15%。