沈思言

[摘 要] 食品添加劑安全關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾的人身安全，近年來食品添加劑安全事件頻發(fā)，政府對(duì)其的監(jiān)管出現(xiàn)了諸如監(jiān)管主體職能不清、執(zhí)法力度不足、信息公開不到位等問題，本文通過對(duì)我國(guó)食品添加劑安全的政府監(jiān)管問題的分析，提出一些針對(duì)性的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞] 食品添加劑；政府監(jiān)管；食品安全

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 13. 084

[中圖分類號(hào)] D922.16 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）13- 0186- 03

0 引 言

當(dāng)今社會(huì)食品安全問題已經(jīng)逐漸上升為老百姓最關(guān)心的問題之一，食品添加劑安全問題作為食品安全問題的一部分，也逐漸被人們所重視。近年來發(fā)生了許多惡性的食品安全事件，其中不乏食品添加劑安全事件。這些食品添加劑安全事件的主要原因是黑心商人非法使用、誤用和濫用食品添加劑。正是出于這些原因，食品添加劑安全問題值得政府和社會(huì)更多關(guān)注。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品添加劑市場(chǎng)的監(jiān)管，規(guī)范食品添加劑從農(nóng)田到餐桌的全過程。盡量減少食品添加劑的安全風(fēng)險(xiǎn)，以確保公眾的健康和食品安全。

1 食品添加劑的重要性

食品添加劑通常是指添加到食品中以保持食品風(fēng)味或改善其口味、外觀或其他品質(zhì)的物質(zhì)。中國(guó)自古代以來就有使用食品添加劑的經(jīng)驗(yàn)。比如制作豆腐時(shí)的必要步驟“鹵水點(diǎn)豆腐”，鹽鹵實(shí)際上就是一種食品凝固劑；南宋開始用“一礬二堿三鹽”制作油條，明礬是一種食品膨松劑。20世紀(jì)下半葉以來，隨著加工食品的出現(xiàn)，更多的食品添加劑被引入使用，包括天然添加劑與人工合成添加劑。

食品添加劑可以使食物保存較長(zhǎng)的時(shí)間。日常生活中的食品都有一定的保質(zhì)期，尤其是一些生鮮食品和瓜果蔬菜，保質(zhì)期都很短暫。為了防止食品變質(zhì)，有必要使用防腐劑來延長(zhǎng)食品的保質(zhì)期?？寡趸瘎┻€可以預(yù)防和延緩食品成分的氧化變質(zhì)，這也可以在一定程度上減少食物資源的浪費(fèi)。

食品添加劑可以改善食品的營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)和價(jià)值。每日的膳食提供給人體必不可少的營(yíng)養(yǎng)元素，提供給人體組織源源不斷的養(yǎng)料以保持其健康與活力?；加屑谞钕倌[大的人群需要食用碘鹽代替食鹽，患有糖尿病的人群可以使用木糖醇代替一般砂糖。

食品添加劑可以增加食品的品種。食品添加劑的增加和發(fā)展無(wú)疑促進(jìn)了食品和加工食品業(yè)的成長(zhǎng)和發(fā)展。越來越多新的食品資源被開發(fā)出來，并且制作合成出多種新型的產(chǎn)品，比如方便食品的供應(yīng)，這不僅改善了人們的生活水平，還增加了更多食品行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。

食品添加劑促進(jìn)食品加工。食品生產(chǎn)和加工中的機(jī)械化和自動(dòng)化與使用食品添加劑密不可分，有利于食品加工業(yè)務(wù)。比如面包的制作過程中需要添加膨松劑；制糖工業(yè)需要使用乳化劑和消泡劑，降低各種構(gòu)成之間的表面張力，縮短制作時(shí)間，消除泡沫，提高糖果的產(chǎn)量和質(zhì)量。

2 我國(guó)食品添加劑安全的政府監(jiān)管問題

近年來接連出現(xiàn)的惡性食品安全事件，如染色饅頭、染色水果、不腐月餅、香精偽造牛羊肉等事件在聳人聽聞的同時(shí)，也都存在著與食品添加劑有關(guān)的共同點(diǎn)。許多食品安全事件是由于濫用食品添加劑，甚至非法使用化學(xué)添加劑。吃太多合成食品添加劑會(huì)導(dǎo)致胃腸道、呼吸道、皮膚和神經(jīng)系統(tǒng)的不良反應(yīng)。在我國(guó)的食品添加劑安全政府監(jiān)管過程中存在以下問題。

2.1 食品添加劑監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能不明確

目前，我國(guó)食品添加劑安全問題的監(jiān)管和控制涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等多個(gè)領(lǐng)域。有關(guān)職能部門容易職能交叉、重復(fù)或分散權(quán)利和資源，形成多頭有責(zé)、無(wú)從負(fù)責(zé)的局面，造成食品添加劑管制不力和過度管制并存。

一方面，食品添加劑的安全控制薄弱，多部門控制缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性。因?yàn)?，每個(gè)人都有權(quán)按照法定要求實(shí)施食品添加劑安全管理職能；所以，缺乏明確的責(zé)任定位，直接導(dǎo)致有事無(wú)人管，有人無(wú)事做的局面，從而加大管制成本，降低管制效率。另一方面，食品添加劑安全性過度監(jiān)管。公共選擇理論認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)的工作人員像普通的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，也有最大化個(gè)人利益的傾向。因此，部分政府行政部門和工作人員在對(duì)食品添加劑安全進(jìn)行管制的過程中，希望自身利益最大化，從而過度使用權(quán)利，甚至產(chǎn)生尋租腐敗。

2.2 食品添加劑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不健全

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，是政府職能部門通過設(shè)置企業(yè)準(zhǔn)入資格條件和程序，按照申請(qǐng)審批標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制企業(yè)準(zhǔn)入，保證資源有效配置，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。其核心內(nèi)容是生產(chǎn)許可證制度，主要內(nèi)容是按照食品添加劑生產(chǎn)許可申報(bào)流程，對(duì)符合生產(chǎn)加工條件、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理體系和專業(yè)技術(shù)人員等要求的申請(qǐng)企業(yè)，簽發(fā)食品添加劑生產(chǎn)許可證。

雖然，食品添加劑生產(chǎn)許可制的不斷完善，有效控制了企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，但我國(guó)食品添加劑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度實(shí)施的時(shí)間較短，所以存在一些不足：

第一，新舊生產(chǎn)許可制銜接性不強(qiáng)。《食品安全法》規(guī)定企業(yè)嚴(yán)格實(shí)行生產(chǎn)許可制度，并要求做好新舊銜接工作，確保企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但目前，我國(guó)依然存在部分食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)因?yàn)榕f證到期而無(wú)法領(lǐng)取新證的空檔，處于企業(yè)停產(chǎn)狀態(tài)。還有部分食品添加劑生產(chǎn)商完全處于無(wú)法按法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。

第二，復(fù)合食品添加劑企業(yè)的生產(chǎn)許可證處于困境之中。隨著食品添加劑新品種的多樣化，復(fù)合食品添加劑公司也呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)。當(dāng)今社會(huì)，復(fù)合食品添加劑在行業(yè)中所占比例越來越大，但正是由于數(shù)量多、雜，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)所有復(fù)合企業(yè)都能按標(biāo)準(zhǔn)順利通過申請(qǐng)，因此，食品添加劑市場(chǎng)上將繼續(xù)存在少數(shù)無(wú)牌復(fù)合公司。

第三，我國(guó)食品添加劑市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的法律法規(guī)并不完善?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》制定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)只是規(guī)定食品安全的一些總體方面。這些標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)一步細(xì)化，但提高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力分配給各省、自治區(qū)和直轄市。而各地方政府的標(biāo)準(zhǔn)制定情況又是良莠不齊，有的干脆沒有出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)給予執(zhí)法者自由裁量權(quán)，這就為違規(guī)執(zhí)法留下了可乘空間。

2.3 政府信息公開機(jī)制存在問題

在政府部門涉及食品添加劑安全各個(gè)方面的網(wǎng)站中，基本上有一個(gè)政府信息披露專欄，便于公眾查閱。信息公布的內(nèi)容面窄，質(zhì)量也不是很高。而且，有很多信息都是從媒體上轉(zhuǎn)載的，自己制作的信息很少，涉及食品安全教育方面的信息屈指可數(shù)，更為重要的是缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警信息，沒有對(duì)信息的專業(yè)分析。這反映出政府有關(guān)部門收集信息的能力和動(dòng)力存在明顯不足，沒有形成專業(yè)化、系統(tǒng)化的信息系統(tǒng)?，F(xiàn)有的信息也簡(jiǎn)單地分散在各個(gè)欄目中，沒有進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，這樣十分不便于公眾查閱。其實(shí)，對(duì)于食品安全信息的需求，無(wú)論是各級(jí)政府主管部門制定政策，還是生產(chǎn)食品添加劑的經(jīng)營(yíng)者，與普通消費(fèi)者一樣，最需要的不是原始未處理的信息，而是已經(jīng)梳理和分析的信息。這樣的信息才具有權(quán)威性和指導(dǎo)性。我國(guó)的信息公布制度剛剛起步，還處于探索時(shí)期，存在著諸多的不完善之處，還不能滿足政府、企業(yè)和消費(fèi)者的實(shí)際需求。

2.4 食品添加劑召回制度不完善

目前，我國(guó)食品添加劑召回制度主要存在召回主體少，以及后續(xù)處理規(guī)范不合理的問題。盡管《食品添加劑生產(chǎn)管理?xiàng)l例》要求召回具有安全隱患的產(chǎn)品，但具體的召回程序缺乏系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，一旦食品添加劑供應(yīng)商或消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)諸如達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)等問題，制造商應(yīng)立即回收問題產(chǎn)品。但部分召回主體因不愿承擔(dān)召回過程中的交易費(fèi)用，很難自覺執(zhí)行召回制度，進(jìn)而拖延缺陷產(chǎn)品在市場(chǎng)中的流通時(shí)間。況且，即使召回主體履行其義務(wù)，同樣會(huì)存在部分食品添加劑生產(chǎn)者通過更換、涂改標(biāo)簽等手段，將缺陷產(chǎn)品重新上架銷售的現(xiàn)象。

3 我國(guó)在食品添加劑安全上政府的監(jiān)管對(duì)策

3.1 明確政府各監(jiān)管主體職責(zé)

一是要對(duì)管制過程中各部門之間交叉重復(fù)的部分，根據(jù)相關(guān)基層執(zhí)法部門的意見和建議，結(jié)合輿論，進(jìn)行科學(xué)合理的責(zé)任分配。加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)，妥善分散權(quán)力，靈活處理各部門，各級(jí)政府，政府和企業(yè)，消費(fèi)者和第三部門組織之間的關(guān)系。盡量將條塊分割的多部門管制主體綜合化、多元化，使合作成員損失最小而心里滿足較高的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)有效控制和最大化社會(huì)福利。遵循市場(chǎng)規(guī)律，放權(quán)給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，還權(quán)于民，調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，形成“小政府，大社會(huì)”的格局。

二是調(diào)查食品添加劑控制的盲點(diǎn)，明確沒有受到監(jiān)管和規(guī)范的對(duì)象、部門和具體領(lǐng)域。根據(jù)對(duì)監(jiān)控主體的信息收集和調(diào)查，為節(jié)約監(jiān)控成本，可考慮采用國(guó)外開發(fā)的聯(lián)合監(jiān)控方法。結(jié)合不同的情況，政府和執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立起一個(gè)獨(dú)立的合作網(wǎng)絡(luò)，以適當(dāng)?shù)胤稚⒏骷?jí)地方政府對(duì)食品添加劑的管轄權(quán)。同時(shí)做好信息公開和輿論監(jiān)督工作。

總之，我國(guó)政府對(duì)食品添加劑安全問題的管制，盡量做到各級(jí)政府和部門之間獨(dú)立又聯(lián)動(dòng)合作，不推諉責(zé)任；特別要做好重復(fù)交叉管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，以及管制盲區(qū)的聯(lián)合管制，做到既節(jié)約管制成本，又實(shí)現(xiàn)管制高效和社會(huì)福利最大化。

3.2 政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

濫用食品添加劑造成的健康危害對(duì)公眾健康構(gòu)成極大的威脅，一旦出現(xiàn)誤導(dǎo)性信息，公眾很容易產(chǎn)生恐慌。這種負(fù)面情緒很容易在整個(gè)社會(huì)中出現(xiàn)，受影響最嚴(yán)重的是那些對(duì)于食品添加劑相關(guān)毒理實(shí)驗(yàn)結(jié)果不慎了解、但接受了大量誤導(dǎo)信息的、同時(shí)十分關(guān)注自身健康的社會(huì)人群。相對(duì)于其他渠道，公眾對(duì)政府信息的信任度相對(duì)較高。雖然國(guó)家從各方面對(duì)食品安全進(jìn)行了宣傳，但目前溝通渠道較為單一，大多缺乏通俗易懂的形式，對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的食品添加劑宣傳，應(yīng)采取更為有效形式的宣傳，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及廣大消費(fèi)者予以正確理性的宣傳，引導(dǎo)消費(fèi)者理性判斷食品添加劑，維護(hù)自身權(quán)益。所以說，必須加強(qiáng)正面輿論宣傳。

第一，政府要加強(qiáng)科普宣傳，讓公眾正確認(rèn)識(shí)食品添加劑。政府應(yīng)該通過各類形式將政府制定的一系列法規(guī)及懲處措施進(jìn)行宣傳，這可以使消費(fèi)者增加這一類的法律知識(shí)，也可以提高警惕，讓公眾明明白白了解食品添加劑。此外，還要宣傳到各類食品生產(chǎn)加工企業(yè)，包括食品生產(chǎn)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，做到家喻戶曉。值得一提的是，由于現(xiàn)在不少食品安全事件都發(fā)生在沒人監(jiān)管的小作坊等“三小”行業(yè)，應(yīng)該對(duì)一些小商販進(jìn)行宣傳教育，讓他們知道這方面的法律法規(guī)，規(guī)范自身行為，不應(yīng)該有任何將受到嚴(yán)厲懲罰的非法行為。第二，要加強(qiáng)全民普及食品營(yíng)養(yǎng)和安全知識(shí)。應(yīng)允許消費(fèi)者提高對(duì)食品添加劑安全性的認(rèn)識(shí)，讓公眾從科學(xué)的層面了解食品添加劑的真正含義。這就需要食品衛(wèi)生專家發(fā)揮自己的專業(yè)特長(zhǎng)，遵守職業(yè)道德向公眾傳播客觀公正的食品安全知識(shí)，只有這樣才能對(duì)存在安全隱患的某些食品添加劑采取相應(yīng)的防范措施。消費(fèi)者也應(yīng)該有權(quán)知道，應(yīng)該明確識(shí)別食品添加劑的使用，并養(yǎng)成良好習(xí)慣，例如在購(gòu)買食品時(shí)仔細(xì)查看添加劑的成分和類型。第三，要對(duì)食品生產(chǎn)者進(jìn)行法律意識(shí)的著重培養(yǎng)，要讓他們深刻意識(shí)到，食品安全離不開他們的把關(guān)，只有他們守法了，才是最重要的環(huán)節(jié)。其他監(jiān)管環(huán)節(jié)都是次要的，讓他們意識(shí)到鋌而走險(xiǎn)牟取高額利潤(rùn)是不可靠的，終究會(huì)受到法律的制裁。有關(guān)監(jiān)管部門可以不定期地組織他們進(jìn)行食品安全法律知識(shí)培訓(xùn)，用生動(dòng)的違法案例讓他們意識(shí)到遵守法律法規(guī)是多么的重要。

3.3 建立和完善信息披露機(jī)制

我國(guó)食品添加劑監(jiān)管信息披露機(jī)制仍處于探索階段，還有很多地方需要改進(jìn)。信息公布制度沒有設(shè)計(jì)政府的有效激勵(lì)，披露信息沒有實(shí)現(xiàn)共享和反饋，導(dǎo)致公布信息的內(nèi)容狹窄、質(zhì)量低下，這一切都制約著信息規(guī)制作用的發(fā)揮。國(guó)家應(yīng)建立健全信息披露制度，各監(jiān)管部門應(yīng)做好監(jiān)管信息公開，此舉措能提高公眾的知曉程度，預(yù)防或及時(shí)停止侵害，保障公眾生命安全。

監(jiān)管部門應(yīng)充分利用專業(yè)媒體的力量，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論監(jiān)督，使其起到良好的協(xié)助作用。政府應(yīng)支持食品添加劑安全宣傳電視節(jié)目和報(bào)刊欄目，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和引導(dǎo)。食品添加劑的安全信息可以及時(shí)向公眾發(fā)布，并可報(bào)告食品添加劑管理的新趨勢(shì)。其他媒體可以使用政府機(jī)構(gòu)和部門的媒體、電視、互聯(lián)網(wǎng)等，宣傳食品添加劑安全法律知識(shí)，介紹食品添加劑典型案例，表?yè)P(yáng)誠(chéng)實(shí)公司、揭露不合格食品添加劑使用和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等。充分發(fā)揮其輿論監(jiān)督作用。媒體要強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任感，使其真正有效地為公眾提供信息，讓公眾了解真實(shí)情況，避免恐慌。這就要求廣大記者樹立良好的職業(yè)道德，并認(rèn)識(shí)到食品安全管理與人們的日常生活、消費(fèi)者的健康以及社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定有關(guān)。一旦發(fā)現(xiàn)不法企業(yè)違反了不合格食品的生產(chǎn)規(guī)則，應(yīng)及時(shí)予以揭露，絕不留情，在監(jiān)管指導(dǎo)中發(fā)揮積極作用。

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