高富國 張玫潤

摘 要：通過對國有經(jīng)濟戰(zhàn)略管控實踐的研究，結(jié)合近年來貴州省國資監(jiān)管企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的管控和實踐，創(chuàng)新構(gòu)建國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃管控體系，理順管理機制，提高企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控能力，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，防止國有資產(chǎn)流失，具有重大的現(xiàn)實意義和理論創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；戰(zhàn)略規(guī)劃；管控

中圖分類號：F2 文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.005

1 規(guī)劃研究背景

黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱，是全面建成小康社會的重要支柱，是黨執(zhí)政為民的重要基礎(chǔ)，必須用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，用五大發(fā)展理念緊跟本省的大戰(zhàn)略、大布局，主動適應(yīng)新變化和新要求，理順管理機制體制，創(chuàng)新構(gòu)建企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控的理論框架、管控方法和符合自身的管控模式，全面提升國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控能力，堅定不移地做強做優(yōu)做大國有資本。

2 規(guī)劃研究理論和實踐

對國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的管控一直以來就是國資委實現(xiàn)經(jīng)營意圖的重要手段之一。國資委強調(diào)從行政管理向產(chǎn)權(quán)管理和資本管理轉(zhuǎn)變，強調(diào)由國有資產(chǎn)管理到國有資本管理轉(zhuǎn)變。確切的說，出資者職能是“老板”職能，是依據(jù)出資者身份對國有企業(yè)實行資本控制，而非行政控制。

（1）在國家層面，國資委作為出資人對國有企業(yè)開展相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃管控，主導(dǎo)企業(yè)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實施，防止企業(yè)在戰(zhàn)略選擇上出現(xiàn)“跑偏”的現(xiàn)象，從而遠離出資人的戰(zhàn)略意圖，即所謂的既要管，又要控。管是激發(fā)企業(yè)自主探索的愿望和動力，控是對“跑偏”的糾正。國務(wù)院國資委對國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的管控主要集中在三個方面：一是總結(jié)后編制規(guī)劃。通過評估企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃實施效果，深入分析國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動向，提出企業(yè)中長期發(fā)展總體思路，制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；二是完善管理體系。以戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、實施、檢查、調(diào)整為主要內(nèi)容的閉環(huán)管理系統(tǒng)；三是國務(wù)院國資委對各企業(yè)報送的規(guī)劃統(tǒng)一予以備案。

（2）在省級國資委層面，省國資委履行出資人職責(zé)對國有企業(yè)進行管控，經(jīng)歷從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，運營型管控、積極型管控逐漸過渡到戰(zhàn)略型管控和財務(wù)型管控的轉(zhuǎn)變。通過戰(zhàn)略管控、規(guī)劃編制和實施，從而將出資人的戰(zhàn)略意圖貫穿于戰(zhàn)略規(guī)劃全過程中。一是要求國有企業(yè)通過各階段的工作完成規(guī)劃的編制（統(tǒng)一制定了規(guī)劃編制大綱）。第一階段，對企業(yè)自身發(fā)展過程中的重大問題開展深入調(diào)查研究，做到“上下結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合”，形成企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本思路。第二階段，形成戰(zhàn)略規(guī)劃基本框架，上報省國資委審查。第三階段，形成企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的草案，按照有關(guān)規(guī)定程序上報省國資委，由省國資委組織審定批復(fù)；二是做好三年滾動規(guī)劃與五年規(guī)劃的結(jié)合，以此來推動開展編制和實施。

（3）貴州省國資委2004年成立，當(dāng)時沒有開展國有企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃的管控，也沒有制定省國資委層面的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。直到2009年，省委省政府對規(guī)劃要求通盤考慮的情況下，省國資委第一次以出資人身份要求國有企業(yè)編制“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并實施核準(zhǔn)（備案）和檢查制度，這是省國資委對國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃管控的最早形式。為準(zhǔn)確把握國家和省的政策，落實省委省政府的改革要求，科學(xué)制定國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，省國資委還制定了規(guī)劃編制大綱，具體包括兩個部分：一是基本情況。企業(yè)概況、組織機構(gòu)、法人治理結(jié)構(gòu)、公司組織結(jié)構(gòu)（包括二、三級公司）、主要經(jīng)濟指標(biāo)、主業(yè)構(gòu)成及其它情況；二是發(fā)展環(huán)境分析與評估。發(fā)展環(huán)境分析及面臨的機遇和挑戰(zhàn)，優(yōu)劣勢分析與核心競爭力評估、主營業(yè)務(wù)規(guī)劃，核心企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、投融資規(guī)劃、技術(shù)創(chuàng)新與科研開發(fā)計劃、其它計劃。省國資委根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)、在國民經(jīng)濟中的地位和作用、股權(quán)結(jié)構(gòu)和比例等，將企業(yè)規(guī)劃按照核準(zhǔn)和備案進行分類管理。

3 規(guī)劃管控存在的問題

（1）企業(yè)集團整體戰(zhàn)略規(guī)劃意識比較薄弱，普遍對戰(zhàn)略規(guī)劃研究不夠深入，企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃基本是按照編制大綱把企業(yè)的資料“裝填”進去，這樣的管控很容易落入割裂式的邏輯陷阱，缺乏整體性和系統(tǒng)性，對于企業(yè)的發(fā)展幫助比較有限。有的集團表面上有比較完整的戰(zhàn)略規(guī)劃，但戰(zhàn)略實施的嚴(yán)格性不夠，隨機性、隨意性比較大，存在淪為擺設(shè)的風(fēng)險。

（2）企業(yè)集團對于如何科學(xué)實施戰(zhàn)略管控比較困惑，集團管控普遍缺乏整體設(shè)計，科學(xué)性和主動思考不足，集團管控的目的、原則、模式、框架和條線抓手不清晰。在集團管控的具體操作上，行政化色彩較為濃重，“人治”痕跡比較明顯，沒有形成合理的制度管控機制，缺乏流程設(shè)計，“自選動作”過多，對自主管理以及自主經(jīng)營能力較強的公司授權(quán)較小，而對于異地、新興產(chǎn)業(yè)公司和非主營業(yè)務(wù)反而授權(quán)較大。

（3）省級國資委大多沒有制定省級層面的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏對國有企業(yè)改革發(fā)展的通盤考量，相關(guān)配套性政策措施連續(xù)性較差，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定也不能很好體現(xiàn)出資人意圖。為規(guī)范規(guī)劃的編制，省國資委制定了規(guī)劃編制大綱，但由于國有企業(yè)涉及行業(yè)較多，且大多屬多元化發(fā)展，對于不同類型不同行業(yè)的企業(yè)，使用同一個規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和模板要求企業(yè)完成規(guī)劃是比較困難的，且統(tǒng)一的規(guī)劃編制大綱模板還不夠完整，內(nèi)容不全面，不能全面反映、準(zhǔn)確涵蓋業(yè)務(wù)。

4 國有企業(yè)規(guī)劃管控與框架

通過對中央和省級國資監(jiān)管部門做法的總結(jié)可以看出，在戰(zhàn)略規(guī)劃管控方面，一是監(jiān)管部門都要求企業(yè)對前一階段的規(guī)劃進行總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上開展相應(yīng)的研究，制定新的戰(zhàn)略規(guī)劃；二是監(jiān)管部門根據(jù)國務(wù)院國資委和省委、省政府的安排，對規(guī)劃各個階段的工作進行督促指導(dǎo)，加強溝通協(xié)調(diào)；三是企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃都要呈報監(jiān)管部門備案，或由監(jiān)管部門核準(zhǔn)、批復(fù)。省級國資監(jiān)管部門還要對規(guī)劃的實施跟蹤考察，確保落地，并將規(guī)劃的實施效果與企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人薪酬掛鉤。由此可見，戰(zhàn)略規(guī)劃的管控是一整套完整的管理體系，主要包括領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、規(guī)劃的編制、規(guī)劃的審核和實施檢查等。構(gòu)建科學(xué)決策、務(wù)實高效，內(nèi)容完整，監(jiān)督到位的戰(zhàn)略規(guī)劃管控體系是企業(yè)在市場競爭下獲得持續(xù)發(fā)展的重要手段和方法，研究制定適合國有企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃管控模式，有利于做強做優(yōu)做大國有資本。

4.1 完善戰(zhàn)略規(guī)劃管控機構(gòu)

在省委、省政府和省國資委的領(lǐng)導(dǎo)下，成立由企業(yè)主要負責(zé)人擔(dān)任組長的戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實上級國資監(jiān)管精神、布置規(guī)劃任務(wù)、協(xié)調(diào)各方資源，以及規(guī)劃工作落實和督促檢查。規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負責(zé)規(guī)劃的編制和規(guī)劃實施相關(guān)工作。規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要明確責(zé)任分工，工作責(zé)任、任務(wù)落實到人。

4.2 強化企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定

4.2.1 開展環(huán)境分析和對標(biāo)管理

在規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，深入調(diào)研，組織開展“外部環(huán)境分析”、“企業(yè)內(nèi)部能力評價”和“對標(biāo)分析”，通過系統(tǒng)的發(fā)展環(huán)境分析和對比，認清企業(yè)發(fā)展環(huán)境和所處行業(yè)地位、技術(shù)水平，以及市場環(huán)境、政府相關(guān)政策、資源要素的配置情況，在充分認識機遇與挑戰(zhàn)、優(yōu)勢與劣勢的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確判斷企業(yè)和行業(yè)未來的發(fā)展方向。通過內(nèi)部能力評估評價、專題研討、對標(biāo)行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)等多種方式，迫促使企業(yè)找出內(nèi)部管理中存在的問題和差距，明確自身定位，客觀分析企業(yè)的競爭優(yōu)勢和不足之處，揚長避短，跨越障礙，突破瓶頸。

4.2.2 核定主業(yè)明確發(fā)展方向

聚焦主業(yè)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升企業(yè)核心競爭力。規(guī)劃制定過程中，一是加強規(guī)劃與主業(yè)的銜接。按照核定的主業(yè)板塊，制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，落實主業(yè)板塊的發(fā)展路徑、發(fā)展目標(biāo)等，并以此為邊界控制主業(yè)板塊規(guī)劃范圍。二是聚焦主業(yè)推進國企改革。圍繞主業(yè)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大主輔分離、輔業(yè)改制力度，加快低效、無效資產(chǎn)重組或退出，進一步優(yōu)化監(jiān)管企業(yè)資源配置，確保資金、人才、技術(shù)等優(yōu)勢資源向主業(yè)聚集。三是加大主業(yè)板塊科技創(chuàng)新。加大對主業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)、技術(shù)改造、產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)升級換代力度，切實轉(zhuǎn)變增長方式，實現(xiàn)主業(yè)集約化發(fā)展。四是圍繞主業(yè)抓好項目投資。固定資產(chǎn)項目投資、對外合資合作和并購活動等均遵循突出主業(yè)的原則，嚴(yán)格把控非主業(yè)投資活動，避免分散投資，控制投資風(fēng)險。

4.2.3 做好企業(yè)集團頂層設(shè)計

深入剖析企業(yè)內(nèi)、外部環(huán)境，提出企業(yè)集團的愿景使命、發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)布局、發(fā)展目標(biāo)、改革發(fā)展舉措和戰(zhàn)略保障等。堅持市場導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、戰(zhàn)略導(dǎo)向，深化公司機制體制改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，從產(chǎn)權(quán)制度、市場思維、績效機制、薪酬分配等方面深化改革，通過改革解決職能歸位、定位歸位，優(yōu)化職能配置和工作流程，理順部門職責(zé)關(guān)系，各司其職、各負其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡；加強董事會建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，讓二級公司成為以董事會為最高權(quán)力機構(gòu)的具備自有動力的經(jīng)營組織，從而使整個集團成為動車組。

4.3 嚴(yán)格企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的審查

堅持規(guī)劃是否符合國家及貴州省發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，是否符合國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整方向，是否突出主業(yè)，是否有利于提升企業(yè)核心競爭力，是否堅持效益優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展原則，對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行審查，讓出資人的戰(zhàn)略意圖充分融入企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。按照整體統(tǒng)籌、分級推進的原則，評審工作按照專家審核、行業(yè)主管部門審核和省國資委審核開展，企業(yè)根據(jù)審核意見對戰(zhàn)略規(guī)劃進行修訂，經(jīng)企業(yè)董事會審查通過后上報省國資委核準(zhǔn)或備案，核準(zhǔn)（備案）后的規(guī)劃作為國有企業(yè)中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的依據(jù)。

4.4 切實抓好戰(zhàn)略規(guī)劃的實施

經(jīng)省國資委批復(fù)同意實施的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，原則上不予修改調(diào)整。如因市場環(huán)境變化、國家政策調(diào)整等不可抗拒因素確需對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行修改的，經(jīng)省國資委同意后，進行修改或調(diào)整。修改后的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃報省國資委批復(fù)同意后組織實施。企業(yè)在實施發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃過程中，按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，分年度制定工作計劃，制定推進時間表，并對規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督檢查，確保企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實現(xiàn)。

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