張曉蒙

[摘 要]現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的抵押規(guī)范并不統(tǒng)一且有所滯后，全國各地相繼出臺了宅基地使用權(quán)的抵押規(guī)范，一些地區(qū)作為試點(diǎn)來探索宅基地使用權(quán)的抵押制度改革。通過對相關(guān)規(guī)范的研究，探討宅基地使用權(quán)抵押法律制度。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)；抵押；規(guī)范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.161

1 宅基地使用權(quán)抵押規(guī)范的演進(jìn)

《擔(dān)保法》指出，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：①土地所有權(quán)；②耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)”。《物權(quán)法》也明確宅基地的使用權(quán)為禁止抵押的范疇。宅基地使用權(quán)的抵押規(guī)范存在一定的局限性，農(nóng)民想用手中的宅基地使用權(quán)辦理抵押貸款步履維艱。為了拓寬農(nóng)民融資渠道，最大化地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益，近年來，我國正在逐步改革宅基地使用權(quán)的抵押制度。根據(jù)最新的規(guī)范規(guī)定，一些試點(diǎn)地區(qū)允許宅基地使用權(quán)的抵押貸款。2016年3月15日中國人民銀行會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。上述《辦法》指出，試點(diǎn)地區(qū)要依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。原依照《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律不得抵押宅基地使用權(quán)，允許在試點(diǎn)地區(qū)開展抵押貸款。2015年8月《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》提道，“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”。房屋所有權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)這方面的權(quán)利一并抵押，有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)利的統(tǒng)一。2015年1月國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中明確，在保證國家土地性質(zhì)及耕地紅線的基礎(chǔ)上進(jìn)行宅基地使用權(quán)的一系列改革，保障廣大農(nóng)民的土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)更充分的利用。2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中指出，“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。農(nóng)民可以將農(nóng)房抵押來融資，提高了農(nóng)民的土地收益，賦予了農(nóng)民更多的土地權(quán)益。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提道，“要縮短農(nóng)民和城市居民的差距，推進(jìn)農(nóng)村的城市化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)利的最大化實(shí)現(xiàn)”。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提到，盡可能地實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)”。

2 各試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)的抵押制度改革

隨著互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一些農(nóng)民想投入人工智能設(shè)備擴(kuò)大生產(chǎn)，還有一些農(nóng)民想發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光園、有機(jī)蔬菜采摘園等新型農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品收益，但是資金缺乏，無法實(shí)現(xiàn)以科技帶動(dòng)生產(chǎn)。宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)工作的推進(jìn)，使農(nóng)民有效地獲取了土地收益，解決了資金的缺口，農(nóng)民可以通過抵押宅基地使用權(quán)獲得抵押貸款發(fā)展新型農(nóng)業(yè)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。

自2008年開始，全國各個(gè)地區(qū)開始嘗試宅基地使用權(quán)的抵押制度改革。各個(gè)地區(qū)特點(diǎn)不一。例如萊蕪市、銅陵市、成都市、臺州市相繼出臺相關(guān)的政策性文件，允許宅基地使用權(quán)的抵押，獲取融資收益，有效利用土地權(quán)利。各地區(qū)的規(guī)范不盡相同。萊蕪市的規(guī)范中提到，為了減少抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)房所有權(quán)人必須提供擔(dān)保人方可辦理抵押貸款。《銅陵市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法》指出，農(nóng)村住房應(yīng)和宅基地使用權(quán)同時(shí)抵押，符合“地隨房走”的原則。此外，最關(guān)鍵的一條在于該辦法還規(guī)定了期限屆滿未按約還款的情形，農(nóng)房依照相關(guān)程序拍賣，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人可以參與競買。也就是說，此項(xiàng)規(guī)定化解了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，突破了以往宅基地使用權(quán)只能由本集體內(nèi)部收購的限制。2009年，《成都市集體建設(shè)用地上房屋抵押登記（暫行）辦法》中規(guī)定農(nóng)民要證明自己除抵押的房屋外還有其他住所，沒有其他住所的禁止辦理抵押，這項(xiàng)規(guī)定的初衷在于防止農(nóng)民居無定所。臺州市出臺的政策性文件中也提到抵押人要提供其他的住所證明。與其他幾個(gè)城市不同的是，進(jìn)入抵押程序后，宅基地使用權(quán)的性質(zhì)也發(fā)生了變更，這項(xiàng)權(quán)利將變更為建設(shè)用地使用權(quán)?！?012年7月《廣東省建設(shè)珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》，提出發(fā)展以土地金融為核心的農(nóng)村金融要素市場，要研究推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款作為改革創(chuàng)新重要突破口?！盵1]廣東是最早作為試點(diǎn)的省份之一，“推行多年的事實(shí)證明，宅基地的抵押貸款很少發(fā)生違約等不良貸款的情況”。[2]然而，由于宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)范并不完善，一旦貸款無法償還，由于受讓人必須是本村居民等種種限制，抵押權(quán)人將承擔(dān)無法預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的方式雖有不同，但也有許多共同點(diǎn)。近年來，全國各地正在開展土地確權(quán)工作，這些試點(diǎn)地區(qū)的土地確權(quán)工作接近尾聲。各試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范都規(guī)定，只有產(chǎn)權(quán)沒有爭議且經(jīng)過確權(quán)并取得房屋所有權(quán)證的房屋才有資格辦理抵押，將農(nóng)房抵押后，農(nóng)民將喪失申請新的宅基地使用權(quán)的權(quán)利。抵押時(shí)還需本集體經(jīng)濟(jì)組織成員投票表決，且過半數(shù)通過。另外，農(nóng)房抵押貸款必須到相關(guān)部門辦理抵押登記。

3 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的法律制度構(gòu)想

截至2017年底，全國各個(gè)地區(qū)宅基地使用權(quán)抵押的試點(diǎn)工作已經(jīng)接近尾聲，通過不斷的探索、改革，宅基地使用權(quán)的抵押規(guī)范層出不窮。宅基地使用權(quán)的抵押規(guī)范亟待修改。目前，宅基地使用權(quán)的抵押法律規(guī)范并不完善，有些規(guī)范互相沖突，存在著較大的局限性。通過分析全國各試點(diǎn)地區(qū)抵押規(guī)范及借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出幾點(diǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的法律構(gòu)想。主要有以下幾個(gè)方面。

第一，完善宅基地使用權(quán)抵押的相關(guān)立法。現(xiàn)行的《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》等法律都規(guī)定宅基地使用權(quán)屬不得抵押的范圍，近年來各地區(qū)不斷出臺農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的法律文件，都和上述法律相沖突，特別指出依照《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律不得抵押宅基地使用權(quán)，可以突破上述法律限制，在各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展宅基地使用權(quán)的抵押貸款，例如京、津、冀等地區(qū)都開展了抵押試點(diǎn)工作，并且取得了不錯(cuò)的成效，值得借鑒。建議在立法中廢止宅基地使用權(quán)不得抵押的條款，從而使宅基地使用權(quán)的抵押合理、合法。第二，在立法中規(guī)定只有經(jīng)過確權(quán)且取得權(quán)屬證明的房屋及宅基地使用權(quán)才可以抵押。近年來，全國各地區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)工作正在進(jìn)行，很多省份都已完成了土地確權(quán)工作，農(nóng)村土地確權(quán)是宅基地使用權(quán)抵押的前提條件，一旦沒有完成確權(quán)的宅基地使用權(quán)進(jìn)入抵押程序，必將引起很多爭議，所以，在抵押環(huán)節(jié)中，相關(guān)部門審核權(quán)屬證書非常有必要。第三，宅基地使用權(quán)取得抵押必須登記方可生效。如果未經(jīng)相關(guān)部門登記，則不產(chǎn)生法律效力。登記程序符合規(guī)范的規(guī)定，可以保護(hù)抵押權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)利不受到非法侵犯。第四，將農(nóng)房及宅基地使用權(quán)抵押之前，應(yīng)當(dāng)召集本集體經(jīng)濟(jì)組織成員開會，會議中全體成員投票表決，且半數(shù)以上通過方可。本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員將宅基地使用權(quán)抵押后，一旦無法還款，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)將關(guān)系到整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，所以抵押前要經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員半數(shù)以上表決通過。第五，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)將受讓主體擴(kuò)大到本集體經(jīng)濟(jì)組織之外?！胺蓱?yīng)當(dāng)允許本集體居民以及非本集體居民都可成為受讓主體。但宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知本集體居民在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)”[3]，保障農(nóng)村集體組織成員的優(yōu)先購買權(quán)，有利于保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益，從而使宅基地使用權(quán)合理、合法地抵押。

參考文獻(xiàn)：

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[3]謝家銀.農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押面臨的現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇[J].廣西社會科學(xué)，2016（5）.

[基金項(xiàng)目]本文系河套學(xué)院科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題研究”（項(xiàng)目編號：HYSQ201740）相關(guān)研究成果。