田煜

摘 要：《黨政機關(guān)公文處理工作條例》自2012年頒布實施以來，在規(guī)范公文管理方面發(fā)揮了很大作用，但強行在上行文標(biāo)注簽發(fā)人也給公文處理工作帶來不少困擾。文章從在公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端三個方面，探討取消公文上行文中“簽發(fā)人”要素的可行性，以尋求解決此問題的對策。

關(guān)鍵詞：簽發(fā)人；公文格式；公文處理

《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）自2012年頒布實施以來，在規(guī)范黨政機關(guān)及參照執(zhí)行單位公文處理工作方面發(fā)揮了很大作用，但強行在公文上行文中標(biāo)注“簽發(fā)人”，也給實際工作帶來不少困擾。筆者從在公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端三個方面，對取消公文上行文中的“簽發(fā)人”要素的可行性進(jìn)行分析探討，以求教于各位同行和專家。

1 從標(biāo)注簽發(fā)人的歷史演變分析

國務(wù)院辦公廳1981年2月27日發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》第6條規(guī)定：“公文格式一般包括：標(biāo)題、主送機關(guān)、正文、附件、機關(guān)印章、發(fā)文年月日、抄送單位、公文編號、機密等級、緩急程度等?！?此時的公文格式中并未包括“簽發(fā)人”要素。國務(wù)院辦公廳1987年2月18日發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》第8條規(guī)定：“公文一般由標(biāo)題、發(fā)文字號、簽發(fā)人等部分組成?！蠄髧鴦?wù)院的公文，應(yīng)注明簽發(fā)人?！边@是我國首次將“簽發(fā)人”作為公文的一個要素予以規(guī)定，但僅限于上報國務(wù)院的公文。國務(wù)院辦公廳1993年11月21修訂的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》第10條規(guī)定：“公文一般由發(fā)文機關(guān)、秘密等級、緊急程度、發(fā)文字號、簽發(fā)人等部分組成。……上報的公文，應(yīng)當(dāng)在首頁注明簽發(fā)人姓名?！边@里再次將“簽發(fā)人”作為公文的一個要素予以規(guī)定，但限于“上報的公文”而非“上行文”，不過二者的含義已經(jīng)比較接近。國務(wù)院辦公廳2000年8月24日發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》第10條規(guī)定：“公文一般由秘密等級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標(biāo)識、發(fā)文字號、簽發(fā)人等部分組成?！闲形膽?yīng)當(dāng)注明簽發(fā)人、會簽人姓名”。這是我國首次在官方文件中明確規(guī)定在上行文中標(biāo)注“簽發(fā)人”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2012年4月16日印發(fā)的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第9條規(guī)定：“公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標(biāo)志、發(fā)文字號、簽發(fā)人等組成。……上行文應(yīng)當(dāng)標(biāo)注簽發(fā)人姓名。”再次確認(rèn)了“簽發(fā)人”是公文上行文的必備要素之一。

從30多年來我國公文處理“大法”的五次歷史演變來看，在公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人不是從來就有，并經(jīng)歷了一個不斷演變的復(fù)雜過程，但并沒有任何權(quán)威部門對此演變的原因進(jìn)行闡釋。依筆者愚見，簽發(fā)人從無到有，從“上報國務(wù)院的公文”擴展到“上報的公文”，再到“上行文”的演變軌跡來看，從一個側(cè)面反映了一些上級單位對下級單位上報公文質(zhì)量不認(rèn)可，并通過增加“簽發(fā)人”的方式，在一定程度上提高了上報公文的質(zhì)量，并將此種公文格式作為上行文的必備格式固化下來。事實上，提高公文質(zhì)量的途徑很多，比如培訓(xùn)、追責(zé)、激勵等，既對上行文、平行文、下行文一視同仁，又簡化公文格式，確保公文的權(quán)威性。通過在上行文標(biāo)注簽發(fā)人的做法，不但增加辦文負(fù)擔(dān)，反倒會給人一種不重視平行文和下行文的錯覺，并非解決公文上行文質(zhì)量問題的最佳方案或唯一途徑。

2 從標(biāo)注簽發(fā)人的必要性分析

2.1從公文與底稿的構(gòu)成要素分析。公文的內(nèi)容取決于底稿，公文底稿記載了公文的形成過程，二者在內(nèi)容上完全一致，但屬于公文處理工作的不同階段。公文和底稿因擔(dān)負(fù)的使命不同，二者構(gòu)成要素并不完全一致，都有自己固定的格式。也就是說，公文的構(gòu)成要素是由公文自身的性質(zhì)決定的，既不要求全部體現(xiàn)出公文底稿的構(gòu)成要素，比如擬稿人、核稿人、校對人、份數(shù)等過程信息，也有符合自身需要的新元素，如印發(fā)日期、公章等公文底稿沒有的要素。因此，從公文與底稿的關(guān)系分析，在上行文重復(fù)標(biāo)注簽發(fā)人，只是人為賦予了“以示重視”的特殊使命，并非行文所必需。

2.2 從公文制發(fā)程序分析。從公文制發(fā)程序來看，簽發(fā)是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)分工或授權(quán)，在公文底稿的簽發(fā)欄內(nèi)親自簽署發(fā)文意見、簽發(fā)人姓名和簽發(fā)日期，只有簽署同意發(fā)文的意見后，方可進(jìn)入公文制發(fā)工作的下一個流程，并表示公文已經(jīng)生效，即是行使權(quán)力的象征，也是承擔(dān)責(zé)任的環(huán)節(jié)。[1]而簽發(fā)人是在公文印制過程中，由印制人在上行文首頁的版頭區(qū)域按照規(guī)定的格式進(jìn)行印制，不是由簽發(fā)人本人簽署，其作用也不是為了公文的生效或作為進(jìn)入下一個制發(fā)流程的前提，而是重視公文上行文的一個標(biāo)志。從上述分析來看，簽發(fā)是必需步驟，不可或缺，不可逾越，不可程序顛倒，否則就無法完成公文的制發(fā)工作。標(biāo)注簽發(fā)人并非公文制發(fā)的一個程序，取消簽發(fā)人標(biāo)識既不影響公文的制發(fā)，也不影響公文的法律效力。

2.3 從標(biāo)注簽發(fā)人的目的分析。在公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的目的，官方文件中并沒有權(quán)威的解釋，但從專家學(xué)者有關(guān)簽發(fā)人的解讀來看，大體可以歸納為以下幾種情況：一是明確公文責(zé)任人；二是便于聯(lián)系工作；三是提高公文質(zhì)量。下面就從這三個方面的目的分析一下是否有必要標(biāo)注簽發(fā)人。

2.3.1 明確公文責(zé)任人。我國內(nèi)地的黨政機關(guān)、社會團(tuán)體和企事業(yè)單位按憲法和《組織法》等法律規(guī)定，實行的是首長負(fù)責(zé)制、法人負(fù)責(zé)制，即一把手負(fù)全責(zé)。[2]由于上行文設(shè)置簽發(fā)人的目的之一，是為了表明誰對公文內(nèi)容負(fù)責(zé)，依照法律規(guī)定能對公文內(nèi)容負(fù)全部責(zé)任的只有一把手。因此，無論公文是否由一把手簽發(fā)，也無論是否標(biāo)注公文的簽發(fā)人，作為單位一把手都應(yīng)該為公文的內(nèi)容負(fù)責(zé)，為上報事項負(fù)責(zé)。另外，從法律地位來看，《條例》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)服從于上位法《憲法》和《組織法》等有關(guān)規(guī)定。因此，既然從法律地位上已經(jīng)明確了公文的責(zé)任人是行文單位的一把手，再通過標(biāo)注簽發(fā)人來明確公文責(zé)任劃分只能是畫蛇添足，多此一舉。

2.3.2 便于聯(lián)系工作。標(biāo)注簽發(fā)人是為了“讓上級單位的領(lǐng)導(dǎo)人了解下級單位誰對上報事項負(fù)責(zé)，為直接聯(lián)系工作、迅速有效地詢問和答復(fù)有關(guān)問題提供方便”[3]。誠然，公文作為上情下達(dá)，下情上報的重要橋梁之一，離不開暢通的溝通渠道和多樣的溝通方式，但不必通過標(biāo)注簽發(fā)人的方式來進(jìn)行，原因如下：一是目前的聯(lián)系方式多樣，請示類公文一般標(biāo)注聯(lián)系人及聯(lián)系電話；上下級單位之間的辦公通信錄、公務(wù)郵件等；領(lǐng)導(dǎo)人向社會公布的手機、QQ、微信號碼等聯(lián)系方式。二是不是所有工作都需要由單位一把手親自解決，可以聯(lián)系分管該項工作的領(lǐng)導(dǎo)，或者具體經(jīng)辦人。三是平行文和下行文同樣需要有暢通的溝通渠道，在未標(biāo)注簽發(fā)人的情況下，溝通聯(lián)系并未受到影響。由此可見，通過標(biāo)注簽發(fā)人來實現(xiàn)便于直接聯(lián)系工作的目的并非不可或缺。

2.3.3 提高公文質(zhì)量。在公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的目的之一是為了“表明公文的具體負(fù)責(zé)者，督促有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)真嚴(yán)肅地履行權(quán)利義務(wù)，強化公文質(zhì)量”。[4]誠然，公文質(zhì)量的高低與行文單位對公文的重視程度密不可分，與簽發(fā)人對公文的審核把關(guān)息息相關(guān)，但公文質(zhì)量的高低更取決于擬稿人、核稿人、審核人的政策水平、文字功底、業(yè)務(wù)素養(yǎng)以及對公文格式、公文語體等的準(zhǔn)確把握。因此，提高公文質(zhì)量亦應(yīng)通過綜合施策加強管理和引導(dǎo)，僅通過在上行文標(biāo)注簽發(fā)人提升公文質(zhì)量恐將事與愿違，此項重任并非標(biāo)注簽發(fā)人所能承載。

3 從公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的弊端分析

3.1 增加領(lǐng)導(dǎo)人辦文負(fù)擔(dān)，影響辦文效率?！稐l例》第二十二條規(guī)定“公文應(yīng)當(dāng)經(jīng)本機關(guān)負(fù)責(zé)人審批簽發(fā)。重要公文和上行文由機關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)?！?lián)合發(fā)文由所有聯(lián)署機關(guān)的負(fù)責(zé)人會簽” 。說明凡是上行文，無論是一般業(yè)務(wù)問題還是涉及全局性的重大問題，都應(yīng)該由單位主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)。也就是說“在任何情況下，行政機關(guān)上行文的簽發(fā)人署名只能是行政機關(guān)的一把手或者事實上的一把手”[5] ，聯(lián)合發(fā)文由所有聯(lián)署機關(guān)的負(fù)責(zé)人會簽。那么，如果一把手出差，外出學(xué)習(xí)，或因特殊原因暫時空缺，在未明確主持全面工作的“準(zhǔn)一把手”的情況下，是不能由副職或授權(quán)代表代為行使上行文的簽發(fā)權(quán)的，即使在副職領(lǐng)導(dǎo)分管工作權(quán)限內(nèi)，也必須由一把手簽發(fā)。當(dāng)然也要履行簽發(fā)者對公文內(nèi)容、格式等的審核權(quán)，必然增加單位“一把手”的辦文負(fù)擔(dān)，影響上行文的辦文效率，甚至影響行文單位的決策效率。

3.2 導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)工作分工、公文處理權(quán)限、公文格式相互沖突。我國各級單位一般由一把手負(fù)責(zé)全局性或重要性的工作，副職分別協(xié)助一把手分管不同專業(yè)或領(lǐng)域的工作。工作實踐中，公文的簽發(fā)權(quán)限一般依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人員的分工進(jìn)行確定，而不是依據(jù)行文關(guān)系進(jìn)行選擇。根據(jù)簽發(fā)和簽發(fā)人的相互關(guān)系，上行文所標(biāo)注的簽發(fā)人，務(wù)必和公文底稿簽發(fā)欄中行使簽發(fā)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)為同一人。而公文處理實踐中，往往會出現(xiàn)以下情況：一是公文底稿簽發(fā)欄中的簽發(fā)人是由分管該項工作的副職領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，公文上標(biāo)注的簽發(fā)人卻是單位主要負(fù)責(zé)人，公文底稿與上行文上標(biāo)注的簽發(fā)人姓名不一致，從而造成公文制發(fā)程序有悖于條例規(guī)定，甚至影響公文的合法性；二是公文底稿和正文的簽發(fā)人都為單位一把手，但公文涉及事項為其他副職領(lǐng)導(dǎo)人分管，不是單位一把手親自分管，這樣必然導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)工作分工與公文處理權(quán)限不一致；三是公文底稿和正文均為分管副職領(lǐng)導(dǎo)人，與上行文標(biāo)注的簽發(fā)人必須為單位一把手的要求相悖，不符合上行文公文格式要求。

3.3 助長唯上思想。盡管公文在內(nèi)容上有輕重緩急之分，在文種上各取所需，在行文方向上有上行文、下行文和平行文，但公文作為一種具有規(guī)范體式和法定效力的履職工具，不應(yīng)該在標(biāo)注簽發(fā)人的問題上因行文方向不同而有所區(qū)別。單獨在上行文標(biāo)注簽發(fā)人，客觀上將助長唯上思想和漠視下級的不正之風(fēng)，與黨和國家創(chuàng)造良好政治生態(tài)的努力背道而馳。

從重視程度分析，對于上行文我們理應(yīng)給予高度重視，但對于下行文我們也沒有理由怠慢。事實上，黨中央、國務(wù)院等上級單位的下行文更具政策導(dǎo)向和指導(dǎo)作用，更應(yīng)該引起辦文機關(guān)的高度重視。對于平行文而言，盡管行政級別相同或不相隸屬，但由于單位職責(zé)、審批權(quán)限、協(xié)商事宜的重要程度不同，行文單位間確實存在一定“請示”的成分，甚至出現(xiàn)不標(biāo)注簽發(fā)人而被迫退回修改的怪象，[6]這也迫使行文單位引起高度重視。僅局限于在上行文標(biāo)注簽發(fā)人來凸顯對上行文的重視，同樣是唯上思想在作祟。

3.4 上行文標(biāo)注簽發(fā)人與特殊文種存在沖突。令、議案作為特殊文種，應(yīng)在落款處標(biāo)注簽發(fā)人，使用簽發(fā)人簽名章。盡管此處的簽發(fā)人無論格式、標(biāo)注要求、法律效力和作用都和上行文標(biāo)注的簽發(fā)人大不相同，但這種規(guī)定還是容易造成簽發(fā)人使用的混亂。況且從行文關(guān)系分析，令作為下行文是文秘工作中的普遍共識，一些專家學(xué)者認(rèn)為議案主要適用于各級人民政府與同級人民代表大會或其常務(wù)委員會之間，屬于不相隸屬機關(guān)之間的行文，應(yīng)作為平行文對待 [7] ，這些都與《條例》規(guī)定的僅在上行文標(biāo)注簽發(fā)人的要求不一致。也有人將議案的行文單位視作“同級關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，議案應(yīng)作為上行文對待。但議案作為一個特殊文種，并未按照上行文的公文格式在規(guī)定的位置標(biāo)注簽發(fā)人。上述現(xiàn)象表明在上行文版頭處標(biāo)注簽發(fā)人與令、議案等特殊文種在落款處標(biāo)注簽發(fā)人存在一定的沖突。

4 結(jié)語

綜上所述，從公文上行文標(biāo)注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端來看，在上行文標(biāo)注簽發(fā)人既無必要，又存在一定弊端，并在客觀上給公文處理工作造成不少困擾。依據(jù)精簡高效的原則，取消上行文中的簽發(fā)人要素，將有助于解決公文上行文、平行文、下行文體例不統(tǒng)一、格式不一致等問題，有利于進(jìn)一步簡化公文處理，提高工作效率。

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（作者單位：中國聯(lián)通河南省分公司 來稿日期：2018-06-20）