董斌彬 鄭向敏 殷杰

[摘要]景區(qū)及其周邊社區(qū)所構(gòu)成的小尺度目的地是旅游活動(dòng)開展的基本單元，目的地政府承載著游客安全服務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作。在科層制備受詬病的管理實(shí)踐中，構(gòu)建一種社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的模式是文章關(guān)注的問題所在?；诟＝ǔ缥涞陌咐芯匡@示，目的地公安部門通過基礎(chǔ)設(shè)施的提升、處警流程的優(yōu)化、警校媒共建和內(nèi)設(shè)義務(wù)隊(duì)的方式，能夠在一定程度上緩解游客安全服務(wù)管理全時(shí)空性需求與科層結(jié)構(gòu)不合理、管理流程固化的矛盾。文章嘗試性地構(gòu)建適用于小尺度目的地的旅游警務(wù)模式，在縣級(jí)政府層面設(shè)置游客安全管理常設(shè)機(jī)構(gòu)、整合游客安全信息平臺(tái)、完善游客安全管理閉環(huán)流程，通過旅游目的地公安部門實(shí)現(xiàn)政府科層組織與多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)組織的“握手”，形成兼具兩者優(yōu)長(zhǎng)的中間性組織，為社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合提供了新的思路。

[關(guān)鍵詞]小尺度目的地；游客安全管理；旅游警務(wù)；社區(qū)警務(wù)；景區(qū)管理

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-5006（2018）04-0113-14

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2018.04.016

1 研究背景

游客安全一直是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題，目的地旅游系統(tǒng)由于主體復(fù)雜性、客體多樣性、旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)多變性極易導(dǎo)致游客安全問題的發(fā)生。20世紀(jì)初，我國(guó)游客安全管理的主體是旅游行政部門和旅游企業(yè)，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，游客安全涉及交通、衛(wèi)生、信息、消防、治安等眾多事務(wù)，狹義的主體界定已不符合游客安全管理的實(shí)際需要。理論層面上，1995年Mitchell等提出警察機(jī)構(gòu)參與旅游安全管理的時(shí)刻已到來(lái)，必須提升警察能力、增加處理旅游犯罪的治安人力、發(fā)展和配備專門的機(jī)構(gòu)保護(hù)游客。Glensor等提出在社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)上建立一個(gè)既服務(wù)社區(qū)民眾又服務(wù)游客的警務(wù)模式。李紅新建議在重點(diǎn)景區(qū)設(shè)立旅游公安局或旅游派出所，將涉及工商、旅游、物價(jià)、質(zhì)檢等旅游執(zhí)法單位的有限執(zhí)法權(quán)交旅游公安局或旅游派出所行使，或者在抽調(diào)相關(guān)部門人力的基礎(chǔ)上，將部分執(zhí)法權(quán)授予公安機(jī)關(guān)行使。厲新建、陳健等提出將景區(qū)安保人員納人派出所統(tǒng)一管理，提高安保人員的工作效率，緩解警力壓力。實(shí)踐層面上，早在1956年約旦便組建旅游警察；泰國(guó)、俄羅斯、阿根廷、肯尼亞、埃及、尼泊爾、韓國(guó)等多個(gè)國(guó)家都特設(shè)旅游警察，負(fù)責(zé)面向旅游業(yè)的安保、為游客提供便利服務(wù)、擔(dān)負(fù)旅游執(zhí)法等職責(zé)。2015年10月，我國(guó)三亞市公安局成立首支旅游警察支隊(duì)，之后廣西桂林、河南欒縣、云南麗江等地相繼成立旅游警察大隊(duì)或旅游警察分隊(duì)；在尚未組建“旅游警察”的旅游目的地，當(dāng)?shù)毓才沙鏊ㄟ^社區(qū)警務(wù)的“旅游+”方式應(yīng)對(duì)游客安全管理局勢(shì)變化，例如武夷山公安派出所聯(lián)合相應(yīng)部門組建“旅游綜合執(zhí)法隊(duì)”①、崇武邊防派出所提出“社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合”、廈門鼓浪嶼公安派出所成立“旅游警務(wù)隊(duì)”、廈門曾厝垵自發(fā)組織形成“社會(huì)力量輔警”①等。實(shí)踐表明，從游客與原住民無(wú)差異化管理到通過各種工作創(chuàng)新主動(dòng)適應(yīng)旅游目的地社區(qū)警務(wù)變化，公共安全管理部門在游客安全管理中發(fā)揮著日益重要的作用。

游客安全管理離不開目的地政府、綜合性安全部門、社會(huì)和社區(qū)參與，大量的游客安全問題超越了旅游行政部門或旅游企業(yè)的權(quán)力邊界，各個(gè)層次的政府機(jī)構(gòu)之間的縱向協(xié)作、同級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間以及政府與非營(yíng)利組織之間的橫向協(xié)作越來(lái)越頻繁，關(guān)系越來(lái)越緊密。整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理作為治理理論的最新發(fā)展和重要分支，是公共部門之間、公私部門之間通過協(xié)作獲得“協(xié)作優(yōu)勢(shì)”的理論支撐。20世紀(jì)末提出的整體性治理理論，其最大的價(jià)值在于從政府自身出發(fā)，強(qiáng)調(diào)以協(xié)調(diào)、合作和整合為取向的治理理念和方式，有效改善政府內(nèi)部的“碎片化”制度結(jié)構(gòu)，通過流程再造實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的無(wú)縫隙提供，更加迅速高效地回應(yīng)社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求；網(wǎng)絡(luò)治理理論強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作與整體績(jī)效，通過借鑒資源依賴、交易成本、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)組織、供應(yīng)鏈管理等多學(xué)科理論，在關(guān)注政府內(nèi)部治理網(wǎng)絡(luò)績(jī)效的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)以及公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的效能，是一種全新的通過公私部門合作，非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織等多主體廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式。現(xiàn)有目的地游客安全管理研究更多的是通過案例地調(diào)研分析單方主體發(fā)揮的作用及改進(jìn)措施的探討，多元主體參與目的地游客安全管理的研究相對(duì)缺乏，鮮見關(guān)于游客安全管理模式的系統(tǒng)討論，借鑒治理理論有助于探索如何構(gòu)建目的地社區(qū)警務(wù)與游客管理相結(jié)合的模式。

旅游目的地是能夠激發(fā)旅游者產(chǎn)生旅游動(dòng)機(jī)，并能實(shí)現(xiàn)旅游動(dòng)機(jī)追求的由旅游吸引物與旅游接待設(shè)施組成的各類地域空間要素的總和，是旅游者停留與活動(dòng)的復(fù)合性地域空間。從空間上，可分為大尺度（國(guó)家）、中尺度（城市）、小尺度（功能區(qū)域）目的地，其中，小尺度目的地是圍繞某一主要功能非常突出的旅游吸引物所形成的終極型旅游目的地，通常為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政區(qū)劃范疇的景區(qū)及其服務(wù)社區(qū)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到社區(qū)參與對(duì)于游客安全管理的重要性，提倡通過社區(qū)參與治理景區(qū)所在社區(qū)的安全問題，社區(qū)作為目的地環(huán)境的有機(jī)組成部分，其安全管理系統(tǒng)能夠?yàn)榫皡^(qū)的旅游可持續(xù)發(fā)展提供保障?，F(xiàn)階段，我國(guó)目的地游客安全管理的研究對(duì)象主要為城市和景區(qū)（點(diǎn)）尺度，將景區(qū)及其周邊社區(qū)作為整體的研究較少。本研究選取景區(qū)及其周邊社區(qū)作為研究對(duì)象，原因在于：小尺度目的地是構(gòu)成各種尺度目的地的基本單元，所在地政府部門行政層級(jí)低，承擔(dān)著大量的游客安全管理基礎(chǔ)性工作，有助于以小窺大，分析游客安全管理實(shí)踐存在的困難，進(jìn)而進(jìn)行管理模式創(chuàng)新研究。

本文運(yùn)用實(shí)地調(diào)研和訪談法，對(duì)福建崇武社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的游客安全管理模式進(jìn)行探索性識(shí)別，并從理論上構(gòu)建適用于小尺度目的地的游客安全管理模式，以期豐富旅游發(fā)展背景下目的地游客安全管理研究的成果，為創(chuàng)新目的地游客安全管理模式提供參考。

2 案例地游客安全管理實(shí)踐研究

2.1 案例地與研究方法

本研究選擇福建崇武作為案例地，原因在于：（1）案例地?fù)碛小爸袊?guó)八大最美海岸線”之一的半月灣和4A級(jí)景區(qū)崇武古城，游客游覽的區(qū)域?yàn)槌缥涔懦牵▋?nèi)有蓮西、靖江、海門、潮樂等4個(gè)自然村）、半月灣、西華村（分布4家酒店，15家旅館，1家家庭旅館和1條旅游商業(yè)街）和大岞村，2015年接待游客超過200萬(wàn)人次，符合小尺度目的地的研究需求；（2）案例地游客安全管理和服務(wù)高度依賴于公安部門，目的地公安部門于2013年提出社區(qū)警務(wù)和景區(qū)管理相結(jié)合的游客安全管理模式，從旅游市場(chǎng)亂象治理、游客緊急救援、涉旅治安犯罪案件處置、游客安全宣傳與服務(wù)等多方位進(jìn)行社區(qū)警務(wù)“旅游化”的嘗試，實(shí)現(xiàn)了“侵財(cái)案件發(fā)案率同比直降55%、涉及消費(fèi)安全的買賣糾紛同比下降68%；2014年1月至2015年9月連續(xù)21個(gè)月實(shí)現(xiàn)游客‘零溺亡（P4）②”；“商戶違規(guī)占道經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象得以改善（R4）等管理成效，在公共安全管理部門全面參與目的地游客安全管理方面具有典型意義。

本文旨在探討社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的游客安全管理模式是如何形成的，屬于探索性研究，采用質(zhì)性研究方法。所謂質(zhì)性研究是指“以研究者本人作為研究工具，在自然情景下采用多種資料收集方法，對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行整體性探究，使用歸納法分析資料和形成理論”。案例研究中，使用多種來(lái)源的資料相互印證，有助于研究者全方位的考察問題，研究結(jié)果更具客觀性。為完成本研究所需的資料搜集，課題組先后多次（分別為2013年10月1-3日、12月27-29日，2014年3月19日、4月17-19日、10月18-20日，2015年4月16日、5月1-3日、6月8日、10月21日，2016年1月3日）累計(jì)19天赴案例地實(shí)地調(diào)研，搜集的資料包括：（1）一手資料：開展深入訪談和半結(jié)構(gòu)訪談（累計(jì)29人次）。關(guān)鍵人物（如派出所所長(zhǎng)、教導(dǎo)員和景區(qū)責(zé)任區(qū)民警等）的訪談為預(yù)約的正式訪談，訪談前已將提綱發(fā)給訪談對(duì)象，訪談圍繞游客安全管理模式調(diào)整的背景、模式調(diào)整后的有效性、推進(jìn)過程的階段性困難、局限性與應(yīng)用價(jià)值等主題展開，訪談時(shí)間均超過1個(gè)小時(shí)，且根據(jù)研究需要進(jìn)行了多次訪談；政府工作人員、景區(qū)管委會(huì)人員、旅游經(jīng)營(yíng)者、社區(qū)居民的訪談在調(diào)研過程中隨機(jī)展開，引導(dǎo)訪談對(duì)象在話題范圍內(nèi)自由回答，訪談對(duì)象具體情況詳見表to根據(jù)錄音整理文字資料3萬(wàn)余字（所有錄音均征得訪談對(duì)象同意）。（2）二手資料：先后4次參與目的地派出所與市縣級(jí)公安部門、縣一級(jí)政府部門、新聞媒體、高校等多方的聯(lián)席會(huì)議（分別為2013年12月27日，2014年3月19日、4月17日、10月18日），記錄并整理會(huì)議發(fā)言形成文字材料（1萬(wàn)余字）；搜集游客安全管理的相關(guān)新聞報(bào)道（24條，7千余字）、公安相關(guān)文件檔案（19份，近3萬(wàn)字）、2009-2015年度的警情數(shù)據(jù)（8583條）。試圖通過二手資料的搜集全方位了解案例地游客涉旅警情的發(fā)生特征、游客安全管理模式調(diào)整的實(shí)踐過程、多方主體及媒體對(duì)模式的評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

鑒于案例地游客安全管理模式調(diào)整的歷時(shí)較長(zhǎng)，所獲得的資料龐雜，課題組最終確定的研究方法為：（1）從警情數(shù)據(jù)中篩選出針對(duì)游客的警情單獨(dú)建庫(kù)，從發(fā)生時(shí)間、發(fā)生區(qū)域、表現(xiàn)形態(tài)等多個(gè)維度進(jìn)行信息編碼，通過統(tǒng)計(jì)分析識(shí)別案例地近7年涉旅警情的變化特征；（2）結(jié)合派出所內(nèi)部檔案、新聞素材和會(huì)議記錄，歸納對(duì)比案例地游客安全管理模式調(diào)整前后在管理主體、管理方式和管理內(nèi)容等3方面的差異；（3）采取質(zhì)性研究的歸納方法對(duì)訪談法整理謄寫的錄音資料進(jìn)行歸納并提出觀點(diǎn)，分析案例地游客安全管理存在的問題、模式調(diào)整的價(jià)值、存在的困難與不足，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建旅游警務(wù)模式。

2.2 研究發(fā)現(xiàn)

2.2.1 案例地旅游安全供給面臨的問題

隨著游客的增加，游客安全警情呈現(xiàn)全時(shí)空性特征（圖1）。2015年度涉旅警情數(shù)量約為2009年度的4倍，表現(xiàn)形態(tài)從11種增至21種，求助類警情從占比34.2%升至43.7%，消費(fèi)糾紛、游客求助等非警務(wù)警情約占44.1%；7月、8月、10月等3個(gè)月的涉旅警情數(shù)量占總量的46.1%，呈明顯的淡旺季特征；涉旅警情高發(fā)時(shí)間段為15-17點(diǎn)以及20點(diǎn)至次日凌晨1點(diǎn)之間，呈全天候特征。2009年度涉旅警情主要發(fā)生于景區(qū)和酒店，2010年起逐步向周邊社區(qū)拓展，2015年度僅有11.5%發(fā)生于景區(qū)，周邊社區(qū)已成為涉旅警情的主要發(fā)生區(qū)域。涉旅警情全時(shí)空性和多樣性特征凸顯出案例地游客安全管理的諸多不足。

（1）政府科層組織架構(gòu)的效能衰減

“縣級(jí)旅游部門監(jiān)督、鎮(zhèn)級(jí)組織實(shí)施、管委會(huì)落實(shí)”的游客安全管理組織架構(gòu)，將政府視為唯一的權(quán)利中心與行為主體，由于各層級(jí)管理理念、執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力的差異，安全管理的要求和措施逐層傳遞后效能大幅度衰減。訪談中旅游部門、公安派出所均表達(dá)出基層游客安全管理面臨的壓力。

“縣里面重視旅游安全，但是投入力度不夠，主要是旅游局參與其中，但是縣級(jí)單位的能力較小，模式調(diào)整只能一步步的推動(dòng)。（G1）”“旅游局和景區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的安全宣傳工作，游客安全管理和服務(wù)高度依賴于派出所。（P2）”“派出所一級(jí)級(jí)往上報(bào)游客管理方案，但周期太長(zhǎng)，效率很低。（P2）”

（2）旅游執(zhí)法部門橫向協(xié)作機(jī)制的缺乏

由價(jià)格爭(zhēng)議、服務(wù)質(zhì)量問題、發(fā)票問題、食品衛(wèi)生問題、停車問題等引致的糾紛事件，涉及公安、工商、物價(jià)、城市執(zhí)法、交警、稅務(wù)、衛(wèi)生等部門，旅游執(zhí)法權(quán)利分散由各個(gè)層次共管的“分類管理”缺乏橫向協(xié)作易導(dǎo)致資源重復(fù)配置及管理“真空”。

“旺季時(shí)游客糾紛占接警量的60%左右，游客遇到糾紛不會(huì)找工商、物價(jià)，而是找警察。消費(fèi)糾紛如果沒有激化為治安案件本屬于工商部門管理，民警介入調(diào)解的時(shí)機(jī)把控難度非常大。（P5）”“游客消費(fèi)糾紛大部分發(fā)生在KTV、足浴城等娛樂場(chǎng)所，一般在10點(diǎn)過后，不在工作時(shí)間，我們也沒精力管。（G2）”

（3）游客安全管理與服務(wù)供給的超負(fù)荷運(yùn)行

我國(guó)警力配置沿用70年代的編制方案，根據(jù)公安部“每萬(wàn)人須配備12名警察，最少每萬(wàn)人須配備8名警察”的規(guī)定、“有事找警察”的輿論導(dǎo)向下以及政府部門固定的工作時(shí)間，游客大量進(jìn)入后，旅游執(zhí)法、消費(fèi)糾紛調(diào)解、旅游投訴受理、旅游咨詢、傷病轉(zhuǎn)送、游客救助等非警務(wù)活動(dòng)，占用了派出所大量警力和精力，凸顯出警力的嚴(yán)重不足。此外，頻發(fā)的游客海上遇險(xiǎn)類緊急求助所需的海上救援設(shè)備和人員配備均超出了派出所的能力范圍。

“派出所外勤人員9名，轄區(qū)常住人口2800戶，實(shí)有人口30826人，旺季游客量約為18000人次/天，警力配置并未隨著游客量的增加而增多，依靠每天到機(jī)動(dòng)中隊(duì)借兵來(lái)緩解。（P2）”“每年署期和小長(zhǎng)假，自駕游游客大量涌入，警力全部部署在路面維持交通秩序。（P5）”“2009-2013年平均每年受理20余起游客海上遇險(xiǎn)警情，僅2013年就發(fā)生8起游客溺亡事件，民警沒經(jīng)過專業(yè)的海上救援培訓(xùn)，所里沒有執(zhí)法船艇，游客溺水警情的處置非常被動(dòng)。（P3）”

（4）涉旅警情處置機(jī)制的“旅游不適應(yīng)性”

基于110信息平臺(tái)的涉旅警情處置是一種被動(dòng)的對(duì)事后影響程度的控制，難以預(yù)知事件可能發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、類型和影響程度，很難有效降低游客安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率。公安接處警的固有流程，從接警到筆錄制作的耗時(shí)長(zhǎng)，行程緊湊的游客難以配合派出所工作，涉及游客違法犯罪事件的立案率低，在一定程度上導(dǎo)致了針對(duì)游客刑事治安案件的高發(fā)。訪談過程中發(fā)現(xiàn)，公安部門在實(shí)踐中已經(jīng)意識(shí)到接處警流程固化的弊端，但限于工作標(biāo)準(zhǔn)化要求以及設(shè)施設(shè)備限制一直未能有效解決。

“‘游客撥打報(bào)警電話→110將信息轉(zhuǎn)至所里→備勤民警接警后趕至現(xiàn)場(chǎng)→將游客帶至派出所制作筆錄→根據(jù)實(shí)際情況立案調(diào)查→進(jìn)入案件偵查程序，游客配合的時(shí)間至少1個(gè)小時(shí)。游客快進(jìn)快出的特點(diǎn)決定了立案和破案時(shí)間的缺乏，約40%的游客報(bào)警后無(wú)法配合派出所完成筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘查等工作。針對(duì)游客的犯罪數(shù)量居高不下。（P5）”“應(yīng)急處突的治安管控有一定的滯后性，只能把治安關(guān)口前置，加強(qiáng)防控。（P6）”

通過實(shí)地訪談結(jié)合涉旅警情數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)，在人力編制和財(cái)力有限的情況下應(yīng)對(duì)游客不安全事件多樣化和全時(shí)空性的需求，案例地游客安全管理所面臨的困境與我國(guó)部分目的地相似。政府行政科層制特征、固化的“部門思維”和工作流程，導(dǎo)致公安派出所既難以從縱向上得到人力和財(cái)力的支持，又難以在橫向上獲得相關(guān)部門的業(yè)務(wù)支援。在以上諸多因素共同作用下，為解決游客安全管理面臨的問題，案例地以公安派出所為主導(dǎo)推動(dòng)游客安全管理模式的調(diào)整。

2.2.2 案例地社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的模式分析

（1）公安部門主導(dǎo)游客安全管理工作

社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的模式最早于2013年9月由案例地公安派出所提出，方案上報(bào)縣級(jí)公安部門后，由縣級(jí)公安部門聯(lián)系縣旅游局、團(tuán)委、交管部門、高校等共同研討，于2014年3月形成方案并上報(bào)市公安部門。案例地社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的模式是案例地公安部門經(jīng)過“內(nèi)部調(diào)研、逐層報(bào)批、學(xué)者介人、部門博弈”提出的，案例地公安部門在其中承擔(dān)模式調(diào)整方案制定、上下級(jí)相關(guān)部門溝通反饋、模式組織實(shí)施等工作。結(jié)合訪談和資料整理歸納出模式調(diào)整前后管理主體、管理方式和管理內(nèi)容的差異（表2）。

游客安全警情的多樣性決定了所涉及政府部門的龐雜，案例地政府部門的管理與服務(wù)對(duì)象以轄區(qū)群眾為主，相對(duì)固定的工作時(shí)間、固化的管理流程以及相對(duì)明確的政府職能難以滿足游客的安全服務(wù)需求。案例地公安部門作為游客安全管理的關(guān)鍵部門，通過有針對(duì)性地優(yōu)化接處警程序、升級(jí)警務(wù)設(shè)施設(shè)備、調(diào)整治安巡邏方式等方面提升游客安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力和對(duì)客安全管理服務(wù)便捷性。

“涉及游客的警情大部分是非警務(wù)工作，雖然消費(fèi)糾紛類的調(diào)解是工商部門的職責(zé)，但是游客找到我們，我們也只能負(fù)責(zé)，而且必須負(fù)責(zé)到底……游客警情主要是服務(wù)，以治安管控為主的工作理念難以滿足游客需求。我們非常重視群眾滿意度評(píng)價(jià)，我們處于旅游區(qū)，代表著目的地形象，這幾年一直在強(qiáng)調(diào)微笑服務(wù)。工作理念由‘管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，、由‘追求低發(fā)案率轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾邼M意度。（P3）”“景區(qū)交通不方便，之所以有平衡車、自行車，源于景區(qū)交通壓力，古城邊的5個(gè)村只能依靠自行車巡邏，因?yàn)槎际请A梯，以前都是有錢人住其中，現(xiàn)在都是留守老人、兒童.（P2）"+派出所采用了多種方式進(jìn)行巡邏，既增加了目的地的見警率，又不至于造成游客的緊張感，平衡車巡邏、女民兵巡邏等方式已經(jīng)成為目的地的安全形象代言人，游客爭(zhēng)相與巡邏人員合影。（P5）”“為了方便游客辦理住宿登記和便捷報(bào)警，我們?cè)诿總€(gè)酒店安裝一健報(bào)警設(shè)備。游客沒帶身份證時(shí)可以通過視頻頭實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程辦理入住，避免游客酒店派出所來(lái)回跑。（P2）”

（2）景區(qū)及所在社區(qū)的廣泛參與

案例地公安部門改變對(duì)旅游企業(yè)、景區(qū)管委會(huì)、社區(qū)的單向業(yè)務(wù)指導(dǎo)，尋求雙向的游客安全管理支持。通過治安群防群治隊(duì)伍建設(shè)促進(jìn)景區(qū)/社區(qū)安全自治職能回歸、治安管理重心下移和安全管理關(guān)口前移，以低成本實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急處突模式和治安管控模式向風(fēng)險(xiǎn)管理模式的轉(zhuǎn)化?！懊總€(gè)自然村都有設(shè)聯(lián)防隊(duì)員協(xié)助社區(qū)治安巡防。女子民兵隊(duì)與民警一同巡邏，不僅對(duì)目的地的治安巡防起到積極的作用，游客爭(zhēng)相與女民兵拍照，已經(jīng)成為景區(qū)安全形象的一種展現(xiàn)。（P4）”

根據(jù)管理實(shí)踐需求和社區(qū)情況，創(chuàng)新社區(qū)參與游客安全管理的組織形式。通過走訪和動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)民眾、公眾利益群體、企事業(yè)單位，在派出所內(nèi)設(shè)5支義務(wù)服務(wù)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同生產(chǎn)和供應(yīng)游客安全服務(wù)產(chǎn)品，從社區(qū)與游客爭(zhēng)奪公共安全資源向助力于游客安全管理轉(zhuǎn)化。社區(qū)參與依賴于群眾的自治意識(shí)和社會(huì)組織的自愿行為，建立和運(yùn)用非物質(zhì)性激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)社區(qū)參與的積極性和主動(dòng)性。一方面，給予參與者相應(yīng)的培訓(xùn)，提升安全服務(wù)能力，另一方面，建立考核制度，輔以精神激勵(lì)?！澳Ｊ絼?chuàng)新的根本原因在于緩解警力不足，旅游旺季警力都在路面進(jìn)行交通疏導(dǎo)。游客迷路、旅游咨詢、傷病救助、溺水、被摩的作騙的案情太多，警力根本不夠。社區(qū)的學(xué)校、夕陽(yáng)紅、衛(wèi)生所、海泳協(xié)會(huì)參與進(jìn)來(lái)，只要派出所協(xié)調(diào)安排好，能夠起到很大的幫助，而且游客看到本地人提供服務(wù)，會(huì)感到格外親切。我們成立了5支義務(wù)隊(duì)，由所里的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任每個(gè)義務(wù)隊(duì)的隊(duì)長(zhǎng)，副隊(duì)長(zhǎng)由隊(duì)員推選，旅游旺季由所里統(tǒng)一安排工作，所里負(fù)責(zé)階段性地考察，義務(wù)隊(duì)都是志愿參與的。（P3）”“義務(wù)消防隊(duì)，由轄區(qū)的酒店出資購(gòu)買簡(jiǎn)易消防車，派出所協(xié)助配齊人員。（P2）”；“我們海泳協(xié)會(huì)有200多人，全年無(wú)休的游泳健身，派出所設(shè)置的救助點(diǎn)有配備救生繩索和橡皮艇，我們每天都安排人值班，一發(fā)現(xiàn)群眾溺水，就打電話給分管的民警。以前沒有設(shè)救援隊(duì)，我們看到游客溺水也會(huì)去救，現(xiàn)在有派出所組織，他們一接到報(bào)警就聯(lián)系我們，搜救會(huì)更加及時(shí)。派出所為救援隊(duì)配齊救生設(shè)備和游艇，組織協(xié)會(huì)會(huì)員參加臺(tái)灣激流救生員訓(xùn)練班，日常經(jīng)常組織海上救生演練。（R5）”“2014年2名隊(duì)員被授予縣‘見義勇為先進(jìn)個(gè)人稱號(hào)。（R6）”

案例地公安部門與轄區(qū)旅游企業(yè)聯(lián)建“5+3”安全體系，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域安全防范的同時(shí)減輕了政府的財(cái)政壓力?！坝慰湍缢饕l(fā)生在西沙灣和半月灣，安裝監(jiān)控設(shè)備和瞭望臺(tái)都需要資金，所里和西沙灣酒店一起聯(lián)建安全體系，我們負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)和設(shè)施設(shè)備的安裝指導(dǎo)，酒店負(fù)責(zé)配齊安保人員和購(gòu)置設(shè)施設(shè)備。（P3）”

（3）學(xué)界、商界、公安部門共建立體化游客安全管理體系

公安部門作為承擔(dān)大量目的地游客安全管理與服務(wù)基礎(chǔ)性工作的關(guān)鍵部門，在理論提升和社會(huì)美譽(yù)度方面有其實(shí)際需求。高校/媒體與公安部門的共建以雙方互惠為原則，通過共建協(xié)議①落實(shí)各主體之間權(quán)責(zé)利關(guān)系，形成從理論到實(shí)踐、從內(nèi)部輿論監(jiān)督到外部模式推廣的全鏈條組織架構(gòu)。公安部門與高校共建，在學(xué)術(shù)平臺(tái)上推介社區(qū)警務(wù)與景區(qū)安全管理相結(jié)合的模式，并接受學(xué)界專家的咨詢和建議，推進(jìn)學(xué)術(shù)成果向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化；旅游目的地作為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)區(qū)域，通過與媒體共建對(duì)案例地旅游安全形象的推介，將模式推進(jìn)成效傳播給廣大受眾；此外，一旦發(fā)生游客安全事故，能夠第一時(shí)間將處置信息告知大眾，正面引導(dǎo)輿論，避免因信息扭曲導(dǎo)致的輿情危機(jī)。

“我們公安歷來(lái)以追求低發(fā)案率為目標(biāo)，現(xiàn)在的滿意度評(píng)價(jià)基本也是以治安環(huán)境、處警有效性為標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注的都是原住居民的滿意程度，高校的目的地安全評(píng)價(jià)能為我們有針對(duì)性地為游客服務(wù)提供指導(dǎo)。學(xué)校派駐研究生到派出所實(shí)踐，我們不定期地參加學(xué)校的一些研討會(huì)還有學(xué)術(shù)會(huì)議，應(yīng)該說(shuō)雙方都互有收獲。（P3）”“我們和新聞媒體一直保持著良好的關(guān)系，每個(gè)月都有新聞指標(biāo)，新華網(wǎng)、網(wǎng)易、搜狐、海峽都市報(bào)、福建電視臺(tái)等媒體對(duì)我們進(jìn)行持續(xù)的跟蹤報(bào)道。主動(dòng)和媒體溝通，而不是被動(dòng)地等媒體曝光再救火，我們現(xiàn)在的理念也轉(zhuǎn)變了。（P2）”

3 旅游警務(wù)：社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的游客安全管理模式構(gòu)建

現(xiàn)階段，我國(guó)游客安全管理高度依賴于政府，市場(chǎng)化的程度較低，日常的游客安全管理工作受編制和體制的影響非常深刻。小尺度目的地所依賴的政府處于我國(guó)科層組織的底端，隨著時(shí)代的變遷，科層制因其日益凸顯的“交易費(fèi)用”不經(jīng)濟(jì)問題而受到了理論界和實(shí)業(yè)界的質(zhì)疑。小尺度目的地政府位于我國(guó)行政科層制度的底層，科層制飽受垢病的“職能碎片化”和“等級(jí)森嚴(yán)的交易費(fèi)用不經(jīng)濟(jì)性”同樣體現(xiàn)在目的地游客安全管理中。案例地的游客安全管理具有我國(guó)小尺度目的地的共性，公安機(jī)關(guān)統(tǒng)籌、警政聯(lián)合管理是尋求破除職權(quán)藩籬，實(shí)現(xiàn)信息、資源、活動(dòng)和能力等方面的聯(lián)系、整合或共享的模式探索，案例地公安部門通過廣泛借助民力搭建網(wǎng)絡(luò)型組織架構(gòu)以緩解人力、能力和財(cái)力的不足，在協(xié)調(diào)游客安全管理各主體關(guān)系方面承擔(dān)了引導(dǎo)者角色。但是，社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的模式在縣級(jí)政府部門橫向協(xié)作的方式及職責(zé)確定、安全氛圍營(yíng)造的細(xì)節(jié)討論、模式推進(jìn)的輿論宣傳等方面的爭(zhēng)議較大。政府相關(guān)部門對(duì)權(quán)責(zé)利和協(xié)作方式的確定難以形成制度性文件，雖然決策環(huán)節(jié)力求通過多元主體參與決策增強(qiáng)方案實(shí)施過程中的橫向協(xié)作。但是模式推進(jìn)過程中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足、相關(guān)政策不到位、缺乏權(quán)威性的統(tǒng)籌部門等因素制約著模式的持續(xù)優(yōu)化，由“公安部門向上級(jí)部門要支持”的過程，決定了公安部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的結(jié)果只能是“集眾任于一身”。

案例地社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合的模式雖然存在諸多不足，但為旅游法實(shí)施后目的地公共安全管理部門如何更好地參與游客安全管理提供了新思路。本研究在案例研究的基礎(chǔ)上，探索性地建構(gòu)適用于小尺度目的地的旅游警務(wù)模式（tourism-oriented policing mode），即縣級(jí)以上政府依照法定職責(zé)統(tǒng)籌游客安全工作，由目的地公安部門主導(dǎo)，聯(lián)動(dòng)相關(guān)政府部門、景區(qū)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等多元主體，以更好地服務(wù)于游客安全和旅游秩序?yàn)楹诵?，以治安防控、?yīng)急救援、旅游執(zhí)法和游客服務(wù)為主要工作的一系列制度和機(jī)制的總和。旅游警務(wù)的本質(zhì)是小尺度旅游目的地所在地政府加強(qiáng)游客安全服務(wù)管理的一種工作模式，其服務(wù)管理主體是多元的，其服務(wù)對(duì)象為廣大游客，管理對(duì)象為尚待進(jìn)一步規(guī)范的目的地旅游市場(chǎng)。此模式的創(chuàng)新之處在于，在現(xiàn)有的目的地政府體制框架內(nèi)，公安部門在游客安全管理實(shí)踐以及協(xié)調(diào)各主體的過程中處于主導(dǎo)地位，通過建立一系列制度和機(jī)制實(shí)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)工作和景區(qū)管理工作的結(jié)合。

旅游警務(wù)在案例研究的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外游客安全管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從核心理念、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等3方面進(jìn)行旅游警務(wù)模式構(gòu)建。

3.1 核心理念

旅游警務(wù)是縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)旅游安全工作的一種模式創(chuàng)新，其核心理念是目的地公安部門主導(dǎo)、全員參與游客安全服務(wù)與管理，是在游客安全管理“人-機(jī)-環(huán)-管”安全性基礎(chǔ)上對(duì)主客安全滿意度的追求，是“事先預(yù)防+事件響應(yīng)”的模式。

3.2 組織架構(gòu)

整體性治理理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論論證了政府部門間橫縱向協(xié)作以及多元主體共同參與公共事務(wù)的必要性。20世紀(jì)80年代后期興起的網(wǎng)絡(luò)型組織，為面臨“市場(chǎng)失靈”與“科層失靈”兩難困境的目的地游客安全管理提供一種混合或中間性體制來(lái)優(yōu)化治理機(jī)制，為構(gòu)建目的地層面的多元主體參與、縣級(jí)政府層面的政府部門間橫向協(xié)作的旅游警務(wù)組織架構(gòu)提供了理論依據(jù)。為構(gòu)建縣級(jí)以上政府統(tǒng)籌，目的地公安派出所為節(jié)點(diǎn)的“市場(chǎng)與科層‘握手”，的警政地協(xié)同的旅游警務(wù)組織架構(gòu)提供了充分的學(xué)理依據(jù)。

目的地層面的組織架構(gòu)（圖2），借鑒案例地“以目的地公安部門為主體的多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)型組織架構(gòu)”。為有效處理復(fù)雜的游客安全管理事務(wù)、促進(jìn)公共利益，政府需要與企業(yè)、社會(huì)組織等進(jìn)行合作。在科層制藩籬難以破除的情況下，借鑒廈門曾厝垵“社會(huì)力量輔警”的方式，充分利用“公私”伙伴關(guān)系發(fā)揮有效的管理功能，發(fā)揮目的地旅游企業(yè)/商家的自治能力，以彌補(bǔ)政府部門聯(lián)合執(zhí)法穩(wěn)定性不強(qiáng)的弊端。旅游警務(wù)模式在目的地層面的組織架構(gòu)以公安派出所為主體，橫向上聯(lián)動(dòng)旅游企業(yè)/景區(qū)、高校、媒體、社區(qū)、民生單位、非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體，縱向上設(shè)置由派出所統(tǒng)一管理的義務(wù)服務(wù)隊(duì)和由旅游企業(yè)保安構(gòu)成的保安隊(duì)，各主體之間權(quán)責(zé)利關(guān)系的體現(xiàn)，通過各項(xiàng)制度、方案和協(xié)議落實(shí)到各自職責(zé)的明確劃分上。

縣級(jí)層面的組織架構(gòu)（圖2），我國(guó)行政體制的科層壁壘決定了只能由縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)游客安全工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，因此在縣級(jí)政府層面進(jìn)行如下調(diào)整：（1）在縣級(jí)政府下設(shè)旅游安全管理與服務(wù)協(xié)調(diào)辦公室，統(tǒng)籌游客安全管理工作，增強(qiáng)對(duì)各主體的檢查監(jiān)督，通過有效的部門協(xié)調(diào)解決模式推進(jìn)過程中的困難。隨著社會(huì)組織的發(fā)展，社會(huì)組織提供的部分產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)能夠替代甚至超越政府和市場(chǎng)。借鑒美國(guó)查爾斯頓服務(wù)性組織協(xié)助游客安全管理的方式①，積極吸納高校、媒體等第三方機(jī)構(gòu)參與游客安全管理方案的制定、實(shí)施效果的階段性檢查和考核評(píng)價(jià)，由學(xué)界、政界、業(yè)界、群眾代表共同構(gòu)成的服務(wù)性組織，有助于信息的交流和共享、增強(qiáng)游客安全決策的客觀性；整合110、120、12315、119、旅游投訴熱線等平臺(tái)的游客安全風(fēng)險(xiǎn)信息，與高校合作開展信息研判，為模式改善提供依據(jù)；設(shè)立后勤保障科，為旅游警務(wù)模式推行提供所需的資源保障。（2）目的地游客安全管理中警政之間存在著跨部門的資源依賴，跨部門合作能夠提升管理效能和效率，借鑒武夷山“旅游綜合執(zhí)法隊(duì)”的方式，成立由各職能部門抽調(diào)專人組成的旅游執(zhí)法隊(duì)，納入目的地公安部門的日常業(yè)務(wù)管理，彌補(bǔ)公安部門旅游執(zhí)法職能的不全面；由公安部門主導(dǎo)的聯(lián)合執(zhí)法方式能夠建立固定的、長(zhǎng)期性的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，原因在于：一方面，公安部門作為游客安全風(fēng)險(xiǎn)信息的主要接收口和游客安全案情的處置者，其職責(zé)決定了參與旅游環(huán)境綜合治理的主動(dòng)性；另一方面，公安部門具有法律賦予的刑事、治安乃至司法職權(quán)，有能力提供良好的執(zhí)法環(huán)境和有力的執(zhí)法保障，能夠增強(qiáng)行政執(zhí)法的力度，提高行政執(zhí)法的效率。

3.3 運(yùn)行機(jī)制

游客安全管理運(yùn)行機(jī)制，是指參與游客安全管理的各個(gè)要素、各個(gè)環(huán)節(jié)為共同完成游客安全服務(wù)與保障任務(wù)，按照一定的規(guī)律相互聯(lián)接、相互作用、相互制約的關(guān)系總和。旅游警務(wù)模式從動(dòng)力機(jī)制、決策機(jī)制、管理機(jī)制、輻射機(jī)制等4個(gè)層面完善運(yùn)行機(jī)制（圖3）：（1）動(dòng)力機(jī)制。旅游警務(wù)模式的提出源于法定職責(zé)、游客安全保障壓力以及旅游發(fā)展的內(nèi)生需求，其目標(biāo)不僅服務(wù)于游客，也服務(wù)于目的地居民和旅游從業(yè)人員，最終目標(biāo)是為了保障目的地旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。（2）決策機(jī)制?？茖又片F(xiàn)狀下，旅游警務(wù)模式的決策只能是自上而下，在縣級(jí)政府層面進(jìn)行決策，有助于模式推行的職責(zé)落實(shí)和后勤保障。決策主體不僅是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、職能部門，還應(yīng)尊重基層單位、高校、行業(yè)協(xié)會(huì)的話語(yǔ)權(quán)。決策過程以聯(lián)席會(huì)議的形式進(jìn)行，明確各主體職責(zé)、所需的資源配置、模式推行的主導(dǎo)方等內(nèi)容。（3）管理機(jī)制。管理機(jī)制主要強(qiáng)化角色與職責(zé)、反饋與提升、考核與激勵(lì)等環(huán)節(jié)。①角色與職責(zé)：旅游警務(wù)模式各主體職責(zé)以明確的制度進(jìn)行約束，強(qiáng)化政府職責(zé)及公眾參與。縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)旅游警務(wù)工作的統(tǒng)籌與考核，確定各政府部門的職責(zé)以及追責(zé)方式，目的地公安部門負(fù)責(zé)旅游警務(wù)工作的具體實(shí)施，各多元主體的職責(zé)由目的地公安部門確定。②反饋與提升：旅游警務(wù)實(shí)施過程中的信息反饋與交流、存在的問題及需要調(diào)整的內(nèi)容等皆以例會(huì)的形式完成，例會(huì)的頻次可依據(jù)目的地的旅游淡旺季設(shè)定；目的地層面的信息反饋由公安部門針對(duì)110平臺(tái)的游客安全信息進(jìn)行收集和分析，并將分析結(jié)果定期匯總上報(bào)，結(jié)合實(shí)踐需求對(duì)基層管理和服務(wù)人員進(jìn)行旅游安全管理和服務(wù)專業(yè)化提升，與旅游類院校共建開展系統(tǒng)培訓(xùn)。③考核與激勵(lì)：由縣級(jí)以上政府委托第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布考核評(píng)價(jià)結(jié)果，以相應(yīng)的權(quán)重計(jì)入政府部門的績(jī)效；多元主體參與旅游警務(wù)模式可以民間協(xié)會(huì)的形式予以認(rèn)證，給予相應(yīng)的培訓(xùn)及資源，目的地派出所負(fù)責(zé)考核工作，并將表現(xiàn)優(yōu)異者上報(bào)縣一級(jí)單位表彰。（4）輻射機(jī)制。旅游警務(wù)模式可以選擇在已具備一定基礎(chǔ)的目的地試行，如崇武、鼓浪嶼、廈門曾厝垵等地，進(jìn)而輻射至條件適宜的目的地。當(dāng)輻射面較廣后，根據(jù)目的地旅游發(fā)展的需要，通過立法程序或決議文件設(shè)立旅游公安分局、派出所、警務(wù)室，根據(jù)游客人次和實(shí)有人口數(shù)，申請(qǐng)專門服務(wù)于游客安全的警力編制，將旅游警務(wù)的推行納入目的地等級(jí)評(píng)定中。

3.4 旅游警務(wù)模式的普適性分析

3.4.1 旅游法實(shí)施后游客安全管理主體的變革

游客安全管理實(shí)踐中，由于旅游執(zhí)法力量不足、部門職權(quán)交叉等原因，多部門聯(lián)合執(zhí)法早已是非常普遍的現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)參與聯(lián)合執(zhí)法的原因在于借助公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，能夠提高旅游執(zhí)法能力和效率，有助于解決旅游執(zhí)法重點(diǎn)、難點(diǎn)問題?！堵糜畏ā返谄呤鶙l規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作”，將統(tǒng)籌責(zé)任和職能直接明確到縣級(jí)以上各級(jí)人民政府?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《人民警察法》《治安管理處罰法》《消防法》《道路交通安全法》等賦予公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)和處置旅游突發(fā)事件、治安管理、消防管理、交通管理、游客救助服務(wù)等職責(zé)，指導(dǎo)和監(jiān)督其他政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的治安保衛(wèi)工作的職責(zé)，以及游客救助服務(wù)的義務(wù)。因此，旅游警務(wù)模式推進(jìn)過程中，能夠得到縣級(jí)以上人民政府的支持，公安機(jī)關(guān)在游客安全領(lǐng)域承擔(dān)更多的職責(zé)也成為時(shí)代必然。

3.4.2 公眾參與意愿的提升

微博議政、冰桶挑戰(zhàn)、市民環(huán)保論壇等現(xiàn)象已體現(xiàn)出公眾參與政務(wù)、慈善事業(yè)、環(huán)境管理的意愿。在旅游領(lǐng)域，公眾參與旅游公共管理正在不斷得到重視和實(shí)踐。現(xiàn)階段，目的地游客安全管理的公眾參與仍停留在動(dòng)員階段，通過公安機(jī)關(guān)的積極引導(dǎo)可以促進(jìn)公眾參與由動(dòng)員型向自主型轉(zhuǎn)變，使公眾參與不再是被動(dòng)的、強(qiáng)迫的、盲目的行為，而是主動(dòng)的、自愿的、理性的行為，從而增強(qiáng)公民參與的有序性、有效性及理性。

3.4.3 公安部門警務(wù)模式創(chuàng)新的實(shí)踐需求

（1）從我國(guó)警務(wù)的發(fā)展歷程分析，公安部始終致力于推動(dòng)社區(qū)警務(wù)模式創(chuàng)新。社區(qū)警務(wù)是公安部門社會(huì)管理的基礎(chǔ)，派出所在空間上以轄區(qū)（景區(qū)及其服務(wù)社區(qū)）為范圍開展工作，游客作為暫時(shí)性進(jìn)入目的地空間的群體，服務(wù)于游客是社區(qū)警務(wù)工作的一部分，社區(qū)警務(wù)與景區(qū)安全管理相結(jié)合基礎(chǔ)上的旅游警務(wù)模式創(chuàng)新，有著良好的政策環(huán)境；（2）相較于增設(shè)旅游警察警種，其警種設(shè)置和旅游執(zhí)法過程皆缺乏相應(yīng)的法律支撐，大范圍推廣存在著體制和法制阻礙，而源于游客安全管理需求的旅游警務(wù)構(gòu)建更多的是基于理念、組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，不涉及行政體制、編制、財(cái)政、部門權(quán)責(zé)等方面的頂層博弈，推進(jìn)過程中面臨的阻力較小，更適用于現(xiàn)階段小尺度目的地的游客安全管理；（3）在“三個(gè)跟進(jìn)”的工作要求下，保障目的地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)游客是目的地公安部門的職責(zé)所在①，建立在案例地社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合模式基礎(chǔ)上的旅游警務(wù)是一種注重警地聯(lián)防的事前預(yù)防模式，我國(guó)基層公安部門“一把手”普遍高配，且法律賦予公安部門指導(dǎo)相關(guān)主體治安保衛(wèi)工作的職能，有助于在目的地層面聯(lián)動(dòng)多元主體共同參與游客安全管理，緩解游客安全管理的人力壓力；與此同時(shí)，目的地作為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)地區(qū)，散客化時(shí)代游客安全管理形勢(shì)的快速變化以及自媒體的口碑快速跨區(qū)域傳播，與媒體的共建有助于全方位、多角度、跨空間地向社會(huì)公眾展現(xiàn)公安部門“為民服務(wù)”的正面形象。

4 結(jié)論與討論

本研究以福建崇武為案例地，考察了小尺度目的地游客安全管理存在的困難，探索了社區(qū)警務(wù)與景區(qū)管理相結(jié)合服務(wù)于小尺度目的地游客安全管理的路徑。研究發(fā)現(xiàn)：（1）游客安全管理和服務(wù)全時(shí)空性需求與游客安全管理有限供給之間存在著較大的矛盾，政府部門人力編制和財(cái)政預(yù)算的約束、科層制藩籬、管理方式的“旅游不適應(yīng)性”是目的地游客安全管理面臨的最大問題；（2）管理實(shí)踐中，公安部門承擔(dān)了大量的游客安全管理和服務(wù)工作，以公安部門為主導(dǎo)，廣泛借助于民力的方式為公共安全資源服務(wù)于游客管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但公安部門并不具備全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)目的地游客安全工作的能力；（3）旅游警務(wù)模式是在總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的“政府負(fù)責(zé)、警務(wù)主導(dǎo)、社區(qū)參與、社會(huì)支撐”的游客安全管理模式的探索性研究，通過設(shè)立縣級(jí)游客安全管理常態(tài)機(jī)構(gòu)、整合游客安全信息平臺(tái)等方式彌補(bǔ)游客安全管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的不足，以公安部門為節(jié)點(diǎn)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府科層組織和多元主體網(wǎng)絡(luò)型組織的聯(lián)結(jié)，是在《旅游法》明確縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)旅游安全工作的背景下提出的，能夠在一定程度上緩解現(xiàn)行體制下目的地游客安全管理人力、財(cái)力和能力不足的困境。旅游警務(wù)模式的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)考慮了制度性約束、考核、反饋、隊(duì)伍提升、激勵(lì)等環(huán)節(jié)，關(guān)注游客安全管理決策、施行、檢查、評(píng)價(jià)的閉環(huán)流程的形成，有助于模式的可持續(xù)性優(yōu)化。

國(guó)內(nèi)外的目的地游客安全管理實(shí)踐經(jīng)歷了由政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)向廣泛借助社會(huì)組織、社區(qū)力量和科研機(jī)構(gòu)的過程變遷，綜合性公共安全機(jī)構(gòu)始終發(fā)揮著重要作用。與國(guó)外相對(duì)成熟的社會(huì)組織相比，我國(guó)的社會(huì)組織的話語(yǔ)權(quán)尚顯不足，因此，現(xiàn)階段政府仍是目的地游客安全管理的主力。旅游警務(wù)模式的構(gòu)建雖是理論探討，但具有實(shí)踐基礎(chǔ)，能夠在一定程度上豐富目的地游客安全管理研究。旅游警務(wù)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建、根據(jù)不同類型目的地進(jìn)行旅游警務(wù)的調(diào)整和完善、中尺度和大尺度的旅游警務(wù)模式適用性分析將是下一步研究的重點(diǎn)。

①課題組于2015年12月赴福建武夷山調(diào)研：由武夷山景區(qū)、度假區(qū)以及三姑街區(qū)構(gòu)成的小尺度目的地，為了治理導(dǎo)游/野導(dǎo)私自攬客、無(wú)證運(yùn)營(yíng)車輛載客、非法經(jīng)營(yíng)家庭旅館等危及游客安全的亂象，成立由旅游局、景區(qū)派出所、監(jiān)察大隊(duì)、執(zhí)法大隊(duì)、交警等部門抽調(diào)人員所構(gòu)成的半常設(shè)機(jī)構(gòu)—旅游綜合執(zhí)法中隊(duì)，旅游綜合執(zhí)法中隊(duì)的業(yè)務(wù)安排、考核評(píng)價(jià)等工作由景區(qū)派出所負(fù)責(zé)，景區(qū)派出所定期將工作總結(jié)并上報(bào)景區(qū)管委會(huì)以推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法工作。

①課題組于2015年7-9月多次赴廈門曾厝垵調(diào)研：廈門曾厝垵是一個(gè)開放型的小尺度目的地，600多家商戶自發(fā)組織成立了為維護(hù)商戶權(quán)益和加強(qiáng)行業(yè)自律的文創(chuàng)會(huì)，文創(chuàng)會(huì)通過商戶安全星級(jí)評(píng)定、商家安全互聯(lián)、參與社區(qū)安全管理方案制定和實(shí)施等與政府保持著良好的協(xié)作關(guān)系，文創(chuàng)會(huì)這一民間自發(fā)形成的組織形態(tài)在治安防控、消防巡查、旅游市場(chǎng)秩序良性維持等方面發(fā)揮著重要作用。

②本研究受訪人信息采用匿名編號(hào)法，公安民警編號(hào)為P，政府工作人員編號(hào)為G，其他人員為R。

①學(xué)警媒共建協(xié)議包括：警校共建的《中國(guó)旅游研究院游客安全研究基地崇武邊防派出所游客安全研究與實(shí)踐應(yīng)用共建協(xié)議書》、警媒共建的《海峽都市報(bào)崇武邊防派出所宣傳報(bào)道共建協(xié)議書》。

①美國(guó)查爾斯頓由旅游專業(yè)人士、高校、社區(qū)居民、政府部門成員構(gòu)成服務(wù)性組織，每?jī)蓚€(gè)月召開例會(huì)識(shí)別和解決問題、交流反饋、開發(fā)項(xiàng)目、討論立法的可能性。當(dāng)警察局申請(qǐng)為旅游業(yè)發(fā)展而增加人員配置、設(shè)備、立法等事宜時(shí)，這個(gè)組織成為警察的重要支持者。

①課題組2015年10-12月期間赴福建武夷山、寧德雙溪鎮(zhèn)（白水洋景）區(qū)、廈門曾厝垵、廈門鼓浪嶼、漳州書洋鎮(zhèn)（土樓景區(qū)）、莆田湄洲島等地調(diào)研，根據(jù)目的地公安部門訪談資料整理歸納?！叭齻€(gè)跟進(jìn)”指“經(jīng)濟(jì)發(fā)展到哪里，保障工作就跟進(jìn)到哪里；治安熱點(diǎn)在哪里，管理工作就跟進(jìn)到哪里；人民需要在哪里，服務(wù)工作就跟進(jìn)到哪里?！?/p>