焦建

一場與每個香港人切身利益皆相關(guān)的土地辯論行至收尾，尚未擺脫“這也不行、那也反對”的窘境。為保障發(fā)展用地，香港將如何取舍？

在大部分打工族不吃不喝近20年才有可能“上車”買樓的中國香港特區(qū)，一場與增加土地供應(yīng)有關(guān)的大辯論，已在持續(xù)數(shù)月后進入收尾階段。

作為香港現(xiàn)任特首林鄭月娥的施政重心，土地利用是其在競選時便著重強調(diào)的議題之一。2017年8月底時，她作為新任特首宣布成立“土地供應(yīng)專責(zé)小組”進行政策準(zhǔn)備。時至今年4月底，相關(guān)辯論正式啟動。

究其此舉初衷：香港過去近20年相對畸形的土地供應(yīng)及使用機制，早已衍生出高房價等諸般問題。為開拓更多土地滿足可持續(xù)發(fā)展需求，香港應(yīng)多管齊下，既開源節(jié)流尋覓土地新來源，亦彌合社會民意差距，為跨越利益糾葛改變土地政策尋找可能途徑。

在樂觀者眼中，此次辯論可作為一個黃金機遇，證明香港人有能力在各種限制條件下理性地解決發(fā)展過程中所出現(xiàn)的問題;悲觀者則認(rèn)為，香港土地問題早已積重難返，各利益方執(zhí)拗的立場亦難以調(diào)和，討論將僅止于討論而已。

早在此次大辯論展開當(dāng)日，相關(guān)負(fù)責(zé)人已表態(tài)稱，“（土地調(diào)整）沒有一個無痛的選項。只能尋求支持度相對較高的數(shù)個選擇，多管齊下滿足土地短缺?！睔v經(jīng)數(shù)月至今，香港各群體對土地及與其相關(guān)的利益調(diào)整將接受到何種程度，行政當(dāng)局又將如何應(yīng)對出招，答案即將揭曉。

辯論圖景

因包含大量半島及島嶼，且有不少土地留作郊野公園等生態(tài)用地，加之大量須經(jīng)談判后進行整治方可使用的農(nóng)地或棕地（以往的工業(yè)用地等），在目前總面積約為1100平方公里的香港特別行政區(qū)范圍內(nèi)，真正用于建設(shè)開發(fā)的土地，僅占四分之一左右。

受此條件所限，香港人均居住面積僅有170呎左右，人口密度為每平方公里2.7萬人，是新加坡的2.7倍;油麻地及旺角的人口密度更高達每平方公里18萬人，比香港整體密度還要高出數(shù)倍。

因地少人多，公屋輪候時間不斷延長，香港私人住宅價格亦長期問鼎全球，房屋售價中位數(shù)接近平均住戶20年的不吃不喝的總收入。

回歸之初，為克服香港的“上車”難題，首任特首董建華曾推動大規(guī)模興建住房計劃，但亞洲金融危機導(dǎo)致了市景蕭條令樓市價格跳水，為穩(wěn)定市況人心：一方面，香港特區(qū)政府先推出勾地表機制，后又取消定期賣地，將土地供應(yīng)量交由市場決定，再升級為停建及出售公屋，乃至幾乎完全停止開發(fā)土地;另一方面，其在一段時期內(nèi)還曾全面降低地積比率（容積率）和可建高度、收緊規(guī)劃要求。

止跌后，香港樓價開始進入快速上升通道，近年來更處于幾近“失控”狀態(tài)。香港特區(qū)政府的各類“辣招”亦因此出臺：由取消勾地表機制恢復(fù)定期賣地開始，直至近期的一系列印花稅等，旨在對供給及需求進行雙向管理。

但十余年間對新土地供給來源缺乏策略性的規(guī)劃，亦少有將“生地”變?yōu)椤笆斓亍钡木唧w措施，已造成了規(guī)模龐大的土地供需缺口。雖恢復(fù)了定期賣地，無奈乏地可賣。

2016年10月，由香港特區(qū)政府發(fā)展局公布的《香港2030+：跨越2030年的規(guī)劃遠景與策略》顯示：為滿足框架內(nèi)最大住屋容量約900萬，香港未來30年土地短缺將至少達到1200公頃（亦有學(xué)者認(rèn)為實際缺口或是其兩倍），其中包括約230公頃的房屋土地需求。

持續(xù)至今，香港關(guān)于土地缺口的研判基本以這些數(shù)字為基礎(chǔ)。但對于如何滿足缺口，則由官方、學(xué)界、利益團體及民間，開出了各式各樣的覓地方略：

其中，由香港特區(qū)政府推動的香港長遠房屋策略督導(dǎo)委員會（下稱“長策會”）在其此前公布的《長遠房屋策略咨詢文件》中，曾就覓地討論善用閑置土地、征地、填海、使用郊野公園、使用新界“丁屋”土地，甚至討論征用軍事用地等措施。這些方式，既是對此前一系列討論及建議的總結(jié)，亦大致勾勒出可供香港選擇的幾乎所有主流覓地模式。

土地利用亦是香港現(xiàn)任特首林鄭月娥的施政重心之一。在其推動下，2017年8月底，旨在就香港未來土地開發(fā)提出建議的土地供應(yīng)專責(zé)小組（下稱“土供組”）成立。規(guī)模為30人，包含來自官方、學(xué)界、智庫和基層等各類代表。

今年5月初起，土供組以“土地供應(yīng)，你我抉擇”為口號，提出了18個土地供應(yīng)選項，一場將在公眾間為期五個月的“土地大辯論”隨即展開。

仔細(xì)梳理這18個選項，可將其歸納為市區(qū)重建、填海造地、開發(fā)新界三大種類，亦分別對應(yīng)節(jié)流（使用存量）與開源（尋找增量）兩大主題：

自“二戰(zhàn)”結(jié)束后香港都市快速同步發(fā)展時開始，市區(qū)重建（以旨在活化舊區(qū)的唐樓改造為例。內(nèi)地一般稱之為“城市更新”）便是香港城市建設(shè)用地的重要來源之一。但因重建需考慮安置等一系列問題，新增土地面積相對有限。為增加用地，亦有相關(guān)學(xué)者提議將大型工業(yè)設(shè)施用地由香港市區(qū)搬遷至偏遠地區(qū)。

以香港葵青區(qū)貨柜碼頭為例，在此前數(shù)年當(dāng)中，官學(xué)各界都曾多次提議將其進行重置。但因須考慮可行性、財務(wù)影響及填海等一系列措施，前任香港特區(qū)政府運輸及房屋局局長張炳良近日在其所出版的《不能回避的現(xiàn)實——回顧任局長五年的房屋政策》一書中則對此披露稱，“在政府內(nèi)部未有基本看法前，不宜拿出來討論?！?/p>

而在此次大辯論中，則有社會團體對此熱議話題提出了相應(yīng)的“組合式”解決方案，即把發(fā)展土地使用期將于2020年到期的粉嶺高爾夫球場和葵青區(qū)貨柜碼頭重置結(jié)合在一起，通過興建外港人工島對二者進行重置，它們的原址則改做新市鎮(zhèn)用地。

另外一系列備受關(guān)注的可選項，則與開發(fā)仍屬于“地廣人稀”的香港新界地區(qū)有關(guān)。在支持者看來，解決新界土地利用的問題，是解決香港未來土地開發(fā)的核心策略。

“開發(fā)新界理應(yīng)是最有效益、最符合持續(xù)發(fā)展的策略?！毕愀蹘X南大學(xué)香港與華南歷史研究部主任劉智鵬近日撰文指出，但因歷史原因，新界土地在過去百年來一直處于一種錯綜復(fù)雜、糾纏不清的狀態(tài)，以致其土地不但未能地盡其利，且漸成為香港未來發(fā)展的障礙。

綜合各方意見，目前關(guān)于新界土地利用的核心難題主要包括以下兩點：其一，新界居民以《基本法》保護傳統(tǒng)權(quán)益為依據(jù)，反對開發(fā)“丁屋”土地;其二，大量新界農(nóng)地及棕地掌握在地產(chǎn)商手中，且大多為“生地”，即使采用《收回土地條例》，不考慮與地主的利益協(xié)商及談判，為將其變成“熟地”，亦需經(jīng)過前期規(guī)劃研究、多個階段的公眾咨詢等，整個過程平均耗時11年-14年。一旦引起司法官司，則會耗時更久。

可行的突破窘境的方式之一，是采用支持公私營合作的模式發(fā)展私人土地。但正如張炳良所分析的，“上屆政府曾就‘混合發(fā)展私人土地進行跨部門研究，結(jié)論是該模式推行起來非常復(fù)雜，而且容易招來‘官商勾結(jié)的指控，會把政府壓得透不過氣，故當(dāng)時決定暫不開辟這條‘新戰(zhàn)線?！?/p>

除小組提出的18個選項，也不時有人提出其他建議。另一個“跳出框框”的意見是爭議較大的從境外借地。例如一位立法會議員就提出：香港可向中央借地在珠海填出“香港生活區(qū)”，把公屋、老人院舍都放在區(qū)內(nèi)等。

8月底，香港金管局前任總裁任志剛亦在其博文中提出了“有求必應(yīng)”、“以資本注入方式成立特殊目的公司負(fù)責(zé)土地開發(fā)及供應(yīng)”等一系列與土地開發(fā)及使用有關(guān)的政策建議。因其身兼行會成員及財金智囊的多重身份，這番表態(tài)被普遍解讀為“替香港特區(qū)政府施政報告‘吹吹風(fēng)”。

重啟填海

除困難重重的直接征地外，無論是重置還是重建，往往都至少需通過新增用地進行過渡性調(diào)劑，仍要面臨“土地從何而來”的考驗。

“不涉及清拆及安置，不用跟地產(chǎn)商或原有業(yè)主爭拗業(yè)權(quán)及賠償，彈性和空間都較大的填海造地，幾乎是香港目前唯一具有操作性的新增土地的渠道?！敝С诌@一判斷的官學(xué)等各界人士正在不斷增加。

因地勢多山以及可發(fā)展土地有限，香港填海肇始于1852年的“文咸填海計劃”，進入20世紀(jì)60年代后，由于人口不斷增加，香港更是開始大規(guī)模填海，作為新增土地供應(yīng)的重要來源。

截至2016年時，香港約有7000公頃左右土地通過填海取得，占其土地總面積約6%，有約27%的人口居住于填海土地上。沙田、大埔、荃灣、屯門等香港新市鎮(zhèn)的建設(shè)用地，便主要由填海獲得。

受保護海洋生態(tài)等因素影響，以2000年左右為界，香港填海步伐出現(xiàn)放緩：1997年時，香港通過《保護海港條例》，維多利亞港（下稱“維港”）范圍被規(guī)定不準(zhǔn)填海;2002年，有香港相關(guān)機構(gòu)援引此條例提出司法復(fù)核，要求中止中環(huán)及灣仔填海計劃第三期。

在進行裁定時，香港的相關(guān)法院當(dāng)時指出：合法填海計劃必須合乎三個條件：一、有迫切性，具充分理由及有即時需要;二、沒有其他切實可行的選擇;三、對海港造成的損害減至最少。

雖渠道并未徹底關(guān)閉，但部分受上述一系列較高的門檻影響。“2001年至2015年，全港填海造地面積僅得690公頃，較上世紀(jì)80年代、90年代的逾3000公頃下跌八成?！蓖凉┙M相關(guān)報告指出。

幾乎與此同期，新加坡則經(jīng)近半個世紀(jì)的填海，使造地面積占到了其國土面積的五分之一左右;僅一河之隔的深圳，亦在造地近1萬公頃后，推出了新的填海計劃。

因維港填海受限，香港特區(qū)政府曾在數(shù)年前啟動研究，希望在維港外不太影響航道及敏感生態(tài)區(qū)外的位置填海。包括在大嶼山與香港島之間的中部水域發(fā)展可額外提供1000公頃土地的人工島，以及被稱為“五加一”的馬料水、青衣西南、龍鼓灘、欣澳等地區(qū)填海。但終因爭執(zhí)嚴(yán)重，相關(guān)研究告一段落。

“‘五加一及人工島方案各有優(yōu)劣，前者在近岸填海，交通便利但規(guī)模不大。以馬料水為例，比較適合提供住宅，但填海會一方面影響鄰近小區(qū)的景觀，大規(guī)模興建公屋還或?qū)⒗椭苓叺貐^(qū)房屋價格。為爭取選票，地區(qū)議員反對的聲音很大。相較之下，除環(huán)保人士強烈反對外，興建人工島通過可能性還大一些?！痹鴧⑴c此一階段咨詢的一位香港立法會議員此前對《財經(jīng)》記者表示，“香港東部填海會影響郊野公園的環(huán)境;西部填海則會影響白海豚;因此，水較淺的大嶼山附近是為數(shù)不多的理想選址?！?/p>

但因相對最優(yōu)，此一人工島方案亦一直不曾被遺忘。在《香港2030+》研究中，便通過東大嶼都會作為策略增強區(qū)之一的概念，繼續(xù)倡議在中部水域拓展土地面積超過1000公頃的人工島，以便容納約40萬至70萬人口居住。

在此次土地大辯論中，其亦作為中期增地方法，被列入18個選項之一。

8月7日，由董建華擔(dān)任主席的團結(jié)香港基金會，則以《跳出框框 想象未來——“強化東大嶼都會”計劃》（下稱《計劃》）為名，發(fā)布了在借鑒其作為基礎(chǔ)的“加強版”。

因認(rèn)為其“規(guī)模過度保守”，《計劃》建議在相關(guān)地區(qū)填海建造2200公頃的人工島，興建25萬至40萬個新住宅單位（預(yù)計可容納70萬至110萬人）。

“單靠東拼西湊不能解決土地短缺，應(yīng)從整體經(jīng)濟定位、地區(qū)競爭、工程可行性和社會需要考慮。在維港外開辟足夠土地，大規(guī)模填海是唯一可扭轉(zhuǎn)乾坤的方案?！痹谛路桨傅陌l(fā)布會上，董建華表示。

“東大嶼山乃如此大規(guī)模填海造地的唯一可行選址?！痹搱蟾鎰t稱，“建造一幅面積相當(dāng)于半個九龍的新土地，以為香港未來20年的發(fā)展提供土地儲備?！?/p>

就性價比而言，據(jù)該方案測算：按照2018年1月的價格估算，其填海成本約為每平方英呎1360港元;相比之下，收回新界私人農(nóng)地的成本最高可達每平方英呎1500港元。

此外，該基金會一位負(fù)責(zé)人還指出，從環(huán)保角度分析，收回新界棕地進行發(fā)展之前，需安置物流倉庫及貨柜場，還需處理排污、交通基建等問題，不會比之填海更環(huán)保。

為減少對大嶼山水域海洋生物的影響，有參與研究的環(huán)評專家表示：計劃填海地點遠離中華白海豚及江豚的主要棲息地。報告亦草擬了保育建議，包括采用免挖掘填海技術(shù)等。

不僅如此，該計劃還在填海土地的用途中特地指出：七成以上的房屋將為公營?！傲雒黠@是想爭取更多公眾支持。”

議而不決之憂

此次大辯論開始之初，雖有樂觀者認(rèn)為，土供組沒有委任地產(chǎn)商、傳統(tǒng)鄉(xiāng)事派及政黨代表等，可在一定程度上凝聚共識;但悲觀者則擔(dān)心其會成為長策會翻版，不斷討論卻少有積極結(jié)果。

大辯論持續(xù)至今，土供組前后舉行了130場左右的大小型咨詢會，還通過實體問卷、網(wǎng)上問卷以及電話調(diào)查收集量化公眾意見，目的皆是試圖收窄分歧。

但辯論“失焦”的跡象也在變得日益明顯，不僅延伸到取消單程證名額等問題，甚至有意見認(rèn)為香港并無土地問題，此次咨詢是“偽咨詢”。

在《財經(jīng)》記者于8月25日參與一次相關(guān)公眾論壇時亦發(fā)現(xiàn)：雖有數(shù)百名市民到場，亦有多個組織及團隊在場外表達意見，但各方情緒均較為激動，甚至有代表被勸離。

這也是截至目前此次土地大辯論正面臨的窘境之一：因利益分化，小意見紛陳而缺乏共識，幾乎沒有哪項政策可以得到較多數(shù)人的支持。

“咨詢未有比較各個方案優(yōu)劣及加以說明，反而只像點心紙般列示各個方案，任由市民選擇，致使各方持份者不斷‘自由搏擊，造成今日的失焦亂局?！毕愀垡患覉蠹堅u論稱。

“隨著土地大辯論進入尾聲，然而，各界討論大多集中于各執(zhí)一詞的如何覓地，而非更加關(guān)鍵的如何用地。即對土地分配仍然缺乏規(guī)劃、對城市規(guī)劃仍然缺乏愿景?！毕愀壑形拇髮W(xué)地理與資源管理系的一位研究人員分析稱。

在此之前，其曾經(jīng)多次前往新加坡學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗，認(rèn)為目前香港有必要革新土地利用方式。例如在城市總體規(guī)劃方面，香港先后有過三個，即《香港大綱圖》《全港發(fā)展策略》，以及在此基礎(chǔ)上演變而來的《香港2030+》。

“問題在于，新加坡的類似總綱代表宏觀決策，而香港則更多的是各個部門數(shù)據(jù)大雜燴，缺乏具體計劃?！逼浔硎尽?/p>

另外一個在此次辯論中尚未得到廣泛關(guān)注的問題，是香港的缺地數(shù)字主要基于《香港2030+》的研究，是一種相當(dāng)保守且欠缺“后手”的估算。

據(jù)香港特區(qū)政府此前估計：到2030年時，香港需要4500公頃土地作居住、基建和經(jīng)濟發(fā)展用途。通過收地（新界東北及洪水橋）、重建、改變土地用途、巖洞及石礦場用地等五種方法，只可提供約3000公頃土地，其余1000多公頃寄望填海造地。

此估算既未考慮市民“住大一些”的訴求，也未計及香港人口老化后需更多土地增建安老院和醫(yī)院等設(shè)施的現(xiàn)實需求，且未納入能否在新界順利收地存在不少變數(shù)后土地供應(yīng)大打折扣的可能。

現(xiàn)實的情況則是：一方面，“今年社福經(jīng)常開支增長超過兩成，然而如果無法打破人手和土地不足兩大瓶頸，就算再增撥資源，也無法變出更多安老院和專業(yè)人手?！毕愀厶貐^(qū)政府一位負(fù)責(zé)官員近日便指出。

另一方面，即使“強化東大嶼都會”計劃從現(xiàn)在開始就順利落實，也至少仍需11年才可完成首批工程。而近期由香港中文大學(xué)負(fù)責(zé)的一項民調(diào)則顯示：對于維港以外填海，雖然贊成者占多數(shù)，惟未及一半，且世代分歧甚為明顯。

為了克服困難，香港建筑師學(xué)會、香港測量師學(xué)會、香港規(guī)劃師學(xué)會及香港園境師學(xué)會近日提交聯(lián)合意見書指出：政府需要建立土地儲備，應(yīng)付長遠的土地需求。香港測量師學(xué)會更表明，香港造地原則應(yīng)該是“愈多愈好”，即使有土地剩余未作即時發(fā)展，亦可撥進土地儲備。

然而，張炳良稱，“一些過去可行的傳統(tǒng)增加房屋土地供應(yīng)的辦法，到近年來卻變得越來越具有爭議性。包括在新界地區(qū)大規(guī)模開發(fā)及征地、填海和有限度使用綠化帶土地等……正是這也不行、那也不行，最后變成什么都不能碰、什么都不能做，那又如何釋放可供房屋發(fā)展的土地出來呢？”

“香港中產(chǎn)階級的生活水平已達到了一定水平，不發(fā)展對他們影響不大，但基層人士還有很多。要解決土地等問題，找到發(fā)展和環(huán)保、保育的平衡點，困難的確比較大。為對抗保育、環(huán)保人士的過度要求，解決更多的基層住房需求，政府應(yīng)該讓年輕人登記、交定金，政府要去找地方建房子給他們。這是實實在在的合理住房需求，能部分抗衡其他訴求?！痹蜗愀蹘X南大學(xué)公共政策研究中心主任的何濼生對《財經(jīng)》記者表示。

隨著大辯論逐漸行至尾聲，相關(guān)的一系列判斷也在逐漸浮出水面，土供組幾位相關(guān)負(fù)責(zé)人近日便向香港本地傳媒透露了以下幾點：政府填海造地，將可能會依照公私營房屋供應(yīng)六比四的方針供地;報告亦會納入有關(guān)限制非港人買樓，以及資產(chǎn)增值稅等的意見，以減少房屋需求。

此外，該小組亦已委托機構(gòu)在兩個試點展開郊野公園邊陲生態(tài)價值初步研究，若獲社會支持，可考慮是否興建公營房屋。這些皆被認(rèn)為是有所突破之處。

不僅如此，香港特首林鄭月娥近日的多次公開表示，也被普遍解讀為蘊含了香港特區(qū)政府下一步土地政策主旨的蛛絲馬跡——填海才是解決香港土地供應(yīng)短缺的根本方法。

7月12日，她在立法會出席答問會時坦言：“解決土地問題，社會要有廣泛共識。長遠來說，在維港外填海是無可避免的?！?/p>

時至8月，她在直播回應(yīng)網(wǎng)友的時候亦強調(diào)稱：要有樓必須先有地。對于眾多土地開拓建議，亦集中談及填海，而對于發(fā)展棕地等方案則簡單帶過。

“若土供組最終的咨詢結(jié)果發(fā)現(xiàn)沒有一個土地供應(yīng)選項獲絕大多數(shù)市民贊成，政府應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)，提出并落實增地方案，而非再次蹉跎歲月?！币晃辉鱿嚓P(guān)會議的土供組成員稱。