呂普生

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型需要的新型現(xiàn)代化行政管理體制。作為政策執(zhí)行和政府治理過程中至關(guān)重要的末端環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法的運(yùn)行效能既影響到政策執(zhí)行效果和政府治理效率的高低，也事關(guān)國家與社會、政府與市場關(guān)系狀況的好壞，還與公民權(quán)益保護(hù)和市場秩序維護(hù)密切相關(guān)。然而，當(dāng)前我國行政執(zhí)法實(shí)踐卻深受權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民和懸浮執(zhí)法等系列問題的困擾，呈現(xiàn)出執(zhí)法密集地帶過度執(zhí)法與執(zhí)法空白地帶執(zhí)法缺位、總體機(jī)構(gòu)林立與個體機(jī)構(gòu)單薄、“七八個大蓋帽管不住一個小草帽”的執(zhí)法悖論，既威脅到公民合法權(quán)益的保護(hù)、社會與市場秩序的維護(hù)，也給政府治理體系變革和治理能力提升帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在當(dāng)前行政執(zhí)法困境中，最突出的問題是行政執(zhí)法權(quán)配置和運(yùn)行的碎片化。

為著力應(yīng)對碎片化執(zhí)法困境，黨的十八屆三中、四中全會明確強(qiáng)調(diào)，要深化行政執(zhí)法體制改革，積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制和以人民為中心的法治政府。2015年4月，中央編辦印發(fā)了《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，確定在全國22個省(自治區(qū)、直轄市)的138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，單獨(dú)列出一節(jié)，將深化行政執(zhí)法體制改革確定為深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，要求在多個領(lǐng)域建立綜合執(zhí)法隊伍。[1]4648如何合理配置行政執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任，有序推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，成為我國政府治理創(chuàng)新領(lǐng)域的重要命題。

圍繞行政執(zhí)法體制改革問題，學(xué)界已經(jīng)從理論和經(jīng)驗(yàn)層面展開了較多研究。在理論探討層面，學(xué)者們從不同視角討論了相對集中行政處罰權(quán)和推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的合法性問題，分別得出支持或質(zhì)疑兩種不同立場。[24]對于相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法是否合理和必要，則是另一個爭論焦點(diǎn)。一些研究者強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法的專業(yè)性，認(rèn)為相對集中行政處罰權(quán)有違分權(quán)化趨勢[57]；然而另一些人認(rèn)為，綜合行政執(zhí)法有助于降低執(zhí)法成本，是解決多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題的基本方向。[8]，[9]31在經(jīng)驗(yàn)分析層面，有學(xué)者結(jié)合北京、青島、成都等地的改革實(shí)踐和城市管理等領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)案例，探討了綜合行政執(zhí)法體制改革的改革模式和現(xiàn)實(shí)困境。[1012]就改革路徑而言，既有研究從制定法律法規(guī)、合理界定執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍、減少行政執(zhí)法層級、建立行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制等方面提出了政策建議。[1315]

行政執(zhí)法體制改革形勢緊迫且問題復(fù)雜。既有研究討論了改革當(dāng)中的棘手問題，尤其是對于執(zhí)法權(quán)責(zé)的配置，近年來形成初步共識，即縱向上減少執(zhí)法層級和實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量下沉、橫向上相對集中行政執(zhí)法權(quán)和推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，但對于執(zhí)法權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)配置在哪些層級更為合理有效、如何推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界都還存在爭議。產(chǎn)生分歧的主要原因在于，既有研究大都試圖根據(jù)同樣的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)不同領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)配置，比如在縱向上傾向于執(zhí)法權(quán)下放、橫向上主張執(zhí)法權(quán)相對集中，這種整齊劃一標(biāo)準(zhǔn)忽視了不同領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)配置方案對于實(shí)際執(zhí)法效果的差異化影響，或者說忽視了不同領(lǐng)域的實(shí)際執(zhí)法過程對于執(zhí)法權(quán)配置的差異化要求。此外，在不同政府層級，執(zhí)法權(quán)責(zé)的配置與執(zhí)法力量的配備是否應(yīng)當(dāng)完全同構(gòu)，學(xué)界也鮮有關(guān)注。為了更好地理解這些問題，本文圍繞行政執(zhí)法權(quán)配置這根主線，以改革開放40年有關(guān)中央政策文本及其改革舉措為基本依據(jù)，回顧我國行政執(zhí)法體制改革的歷史進(jìn)程，并結(jié)合筆者在中部省市的實(shí)地調(diào)研，探討行政執(zhí)法權(quán)配置的內(nèi)在演化規(guī)律，特別是著力研究行政執(zhí)法權(quán)在縱向配置和橫向位移上存在什么樣的演變特點(diǎn)、目前面臨哪些挑戰(zhàn)以及未來改革路在何方等問題，以期為把握行政執(zhí)法體制改革的歷史進(jìn)程和最新動態(tài)提供一份路線圖。

二、行政執(zhí)法體制改革的歷史進(jìn)程

行政執(zhí)法是具有法定權(quán)限的國家行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)行行政法律法規(guī)，并對違反行政法律法規(guī)的行為依法進(jìn)行監(jiān)督檢查、行政處罰以及行政強(qiáng)制等系列行為的統(tǒng)稱。行政執(zhí)法活動本質(zhì)上是要處理政府與市場、國家與社會之間的關(guān)系，其功能和目標(biāo)是執(zhí)行行政法律法規(guī)、維護(hù)市場秩序和社會穩(wěn)定、保護(hù)公民合法權(quán)益，因而行政執(zhí)法體制的發(fā)展變化既與政府-市場關(guān)系、國家-社會關(guān)系的調(diào)整有著密切聯(lián)系，也與政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和治理體系的變革緊密相關(guān)?；仡?0年來我國行政執(zhí)法體制的改革歷程，根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)配置的調(diào)整變化，我們可以將其分為以下四個階段：

(一)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)初步設(shè)置與分散賦權(quán)：1978—1996

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)行改革開放的戰(zhàn)略決策，認(rèn)為“現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放?！盵16]1987年10月，黨的十三大明確而系統(tǒng)地提出了社會主義初級階段實(shí)行“一個中心、兩個基本點(diǎn)”的基本路線。為使政府職能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)中心目標(biāo)，1988年3月，七屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，并與經(jīng)濟(jì)體制改革緊密結(jié)合起來。這些調(diào)整與改革都需要法律法規(guī)加以規(guī)范，而執(zhí)行法律法規(guī)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的初步設(shè)置和賦權(quán)就是這一宏觀背景的產(chǎn)物。

為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理的需要，我國法制建設(shè)工作全面恢復(fù)和迅速發(fā)展，制定了大量法律、行政法規(guī)和規(guī)章，在立法工作方面取得極大成就?！敖刂?998年3月1日，除憲法及其兩個修正案以外，全國人大及其常委會共制定法律233件，有關(guān)法律問題的決定94件，國務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)發(fā)布行政法規(guī)795件，國務(wù)院各部門和地方政府根據(jù)法定權(quán)限制定規(guī)章約26 000件?！盵17]全國人大及國務(wù)院制定的行政法律法規(guī)涉及國防、外交、國家安全、治安管理、司法行政以及科教文衛(wèi)等各個方面，使行政管理部門大體具備了相應(yīng)的法律法規(guī)。[18]

盡管大量行政法律法規(guī)得以制定，但它們在實(shí)際執(zhí)行過程中應(yīng)有的法律效力并未得到充分發(fā)揮，實(shí)施效果不太理想，原因在于很多部門沒有執(zhí)行法律法規(guī)的專門機(jī)構(gòu)、人員和程序，缺乏有效的執(zhí)法手段和措施。當(dāng)時的行政執(zhí)法主體大都由行政管理部門兼職擔(dān)任，有些甚至連兼管部門也沒有；執(zhí)法方式往往是突擊檢查和運(yùn)動式執(zhí)法，沒有形成常規(guī)性和持久性的執(zhí)法機(jī)制，執(zhí)法程序和自由裁量也較為隨意。這種狀況不僅給執(zhí)法相對人帶來了執(zhí)法不確定、不穩(wěn)定和無所適從的困擾，也削弱了法律權(quán)威、影響了政府公信力。政府和社會各界開始認(rèn)識到組建專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)和配備職業(yè)化執(zhí)法人員的必要性和緊迫性，進(jìn)而探討如何獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)的問題。如有研究認(rèn)為，獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)需要滿足有法可依、組織保證和人員配備三個條件。[19]為確保行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立穩(wěn)定行使，各級政府開始根據(jù)行政法律法規(guī)的規(guī)定和授權(quán)，自上而下設(shè)置專門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)化執(zhí)法人員，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)及人員的職責(zé)與權(quán)限，并要求行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)探索規(guī)范化的行政執(zhí)法程序。

這一階段行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)配置的特點(diǎn)主要有四個：一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)自上而下設(shè)置，在地級市以上政府層級，專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置較為完備，而在縣級以下政府層級，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置相當(dāng)薄弱，有些領(lǐng)域在縣級層面并不要求設(shè)置專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，僅僅要求在職能部門配備1～2名執(zhí)法人員。比如為貫徹《統(tǒng)計法》而設(shè)置的統(tǒng)計檢查機(jī)構(gòu)就只要求在縣級統(tǒng)計局配備1名統(tǒng)計檢查員。[20]二是行政執(zhí)法權(quán)限與責(zé)任的配置也是自上而下的，省級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)了較為繁重的執(zhí)法任務(wù)，這在后來造成了懸浮執(zhí)法和運(yùn)動式執(zhí)法問題，因?yàn)榛鶎訄?zhí)法任務(wù)繁重但缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限和人員，只有等執(zhí)法矛盾積累較多的時候，高層執(zhí)法機(jī)構(gòu)才集中時間采取突擊檢查和運(yùn)動式執(zhí)法。三是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的人員交叉任職，導(dǎo)致二者權(quán)責(zé)不清，執(zhí)法隊伍力量薄弱。四是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)因法而設(shè)，出臺一部行政法律法規(guī)就設(shè)置相對應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或隊伍，使得執(zhí)法權(quán)也分散在數(shù)量眾多的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)當(dāng)中，引發(fā)了執(zhí)法權(quán)分散、多頭交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法的問題。

(二)相對集中行政處罰權(quán)改革：1997—2002

在改革開放前20年中，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的初步設(shè)置和賦權(quán)為獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)創(chuàng)造了有利條件，極大地推動了有法律無執(zhí)行問題的解決。然而，輪廓初現(xiàn)的行政執(zhí)法體制問題重重，分散化賦權(quán)和執(zhí)法程序缺失是比較突出的兩個方面。分散化賦權(quán)不僅造成了“一部法律法規(guī)、一支執(zhí)法隊伍”的機(jī)構(gòu)臃腫問題，而且容易引發(fā)交叉執(zhí)法與推諉扯皮。在城鎮(zhèn)化加速和市場經(jīng)濟(jì)勃興背景下，上述執(zhí)法問題給城市管理和經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)帶來了嚴(yán)重困擾。一方面，執(zhí)法程序缺失不利于對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督和制約，由經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動的選擇性執(zhí)法、謀利型執(zhí)法等問題滋長起來，濫用執(zhí)法權(quán)、以權(quán)謀私、行賄受賄和權(quán)錢交易現(xiàn)象越來越多[21]；另一方面，執(zhí)法程序缺失也威脅到作為執(zhí)法相對人的社會民眾和市場主體的合法權(quán)益。因此，相對集中行政執(zhí)法權(quán)和規(guī)范行政執(zhí)法程序成為第二個階段面臨的緊迫任務(wù)，應(yīng)運(yùn)而生的《行政處罰法》(1996)、《行政監(jiān)察法》(1997)、《行政復(fù)議法》(1999)等程序性、監(jiān)督性、救濟(jì)性法律恰恰是要回應(yīng)這兩方面問題。1996年3月通過的《行政處罰法》，對行政處罰權(quán)的種類、設(shè)定及其行使程序作出了全面規(guī)定，也為相對集中行政處罰權(quán)提供了法律依據(jù)。

《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。”[22]該條款明確了行政處罰權(quán)的具體行使可以在政府內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整，第一次以法律形式確立了相對集中行政處罰權(quán)制度。在此基礎(chǔ)上，《行政處罰法》第十七條、第十八條分別通過“授權(quán)”和“委托”方式將行政處罰權(quán)具體行使主體的范圍擴(kuò)大到特定的公共事業(yè)組織，為相對集中處罰權(quán)和后來的綜合行政執(zhí)法提供了操作依據(jù)，當(dāng)然在執(zhí)法主體資格問題上也引發(fā)了爭議。

為了克服分散賦權(quán)和多頭執(zhí)法的弊端，1996年4月，國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行?！?997年4月，國務(wù)院批準(zhǔn)在北京市宣武區(qū)率先啟動城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作；當(dāng)年5月，北京市宣武區(qū)組建了城市管理監(jiān)察大隊，成為我國第一支城市管理執(zhí)法隊伍。隨后，國務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)了在廣州市、南京市等地開展相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作。1999年11月，國務(wù)院作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，要求擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2000年9月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》著重強(qiáng)調(diào)了實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度的重大意義，重申積極穩(wěn)妥地擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，要求把試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于市、縣機(jī)構(gòu)改革，按照相對集中行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)的要求理順市、縣行政管理體制和執(zhí)法體制，力圖把改革推向基層。此外，該通知的另一項重要改革價值在于，開始根據(jù)法定要求下放改革權(quán)限。此前的相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作均需向國務(wù)院報批，而本次通知指出“凡屬于市、縣政府機(jī)構(gòu)改革范圍內(nèi)的事項……不需要按照相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的審批程序報批?！盵23]

按照國務(wù)院上述文件的規(guī)定，從1997年到2002年，全國23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，形成了穩(wěn)定經(jīng)驗(yàn)并取得了顯著成效，對深化行政執(zhí)法體制改革、改進(jìn)行政執(zhí)法狀況起到了積極作用。中央政府認(rèn)為，試點(diǎn)工作的階段性目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，在全國范圍普遍推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的時機(jī)已經(jīng)基本成熟。鑒此，2002年8月，國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)〔2002〕17號，以下簡稱17號《決定》)，再次明確了相對集中行政處罰權(quán)的范圍，從加強(qiáng)宣傳、建立工作程序、完善配套制度、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)等方面對進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作提出了要求。17號《決定》指出：“實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域，目前主要是城市管理領(lǐng)域?！备鶕?jù)17號《決定》，省級政府在城市管理領(lǐng)域可以依法集中行政處罰權(quán)的范圍主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理等八個方面的全部或部分行政處罰權(quán)；需要在城市管理領(lǐng)域以外的其他行政管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)的，省級政府依照《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，也可以決定在有條件的地方開展這項工作。[24]

(三)從相對集中過渡到綜合執(zhí)法：2002—2012

1997年到2002年8月之前的改革主要是圍繞相對集中行政處罰權(quán)進(jìn)行的，而且局限于城市管理領(lǐng)域，其他領(lǐng)域改革力度并不大。2002年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》(國辦發(fā)〔2002〕56號，以下簡稱56號《意見》)，決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)工作，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1～2個具備條件的市(地)、縣(市)進(jìn)行試點(diǎn)。自此以后，行政執(zhí)法體制改革的側(cè)重點(diǎn)開始從相對集中行政處罰權(quán)逐步過渡到綜合行政執(zhí)法，而且改革領(lǐng)域也突破城市管理領(lǐng)域，在文化市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理等更多領(lǐng)域探索綜合執(zhí)法模式。盡管相對集中行政處罰權(quán)在此后的十多年時間里都是行政執(zhí)法體制改革的一個重要方面，但前述轉(zhuǎn)變意味著改革從廣度和深度上都有了新的進(jìn)展，因而可看作新的改革階段。

56號《意見》的重要性在于三個方面：一是首次明確提出“兩個相對分開”原則，即政策制定、審查審批職能與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢測檢驗(yàn)職能相對分開。該原則旨在從橫向上厘清不同機(jī)構(gòu)的屬性、職能和權(quán)責(zé)關(guān)系，有力把握了行政執(zhí)法體制的核心癥結(jié)，為后續(xù)行政執(zhí)法體制改革提供了準(zhǔn)確方向。二是把推進(jìn)綜合行政執(zhí)法提上議事日程，要求調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以綜合執(zhí)法解決多頭執(zhí)法和機(jī)構(gòu)膨脹問題。56號《意見》提出：“要嚴(yán)格控制執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹的勢頭，能夠不設(shè)的不設(shè)，能夠合設(shè)的合設(shè)；一個政府部門下設(shè)的多個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，原則上歸并為一個機(jī)構(gòu)?！痹诳v向執(zhí)法權(quán)配置方面，改革規(guī)劃是按區(qū)域設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實(shí)行屬地管理，要求行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要在城市和區(qū)縣設(shè)置，其中設(shè)區(qū)的市可以根據(jù)實(shí)際情況選擇以市為主或以區(qū)為主的設(shè)置模式，而省級政府部門不再設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這種改革旨在減少執(zhí)法層級，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下移。三是把綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)擴(kuò)展到多個領(lǐng)域，開始萌發(fā)分領(lǐng)域綜合執(zhí)法理念。根據(jù)56號《意見》要求，本次改革重點(diǎn)在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理以及其他適合綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，合并組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這大大拓展了綜合執(zhí)法的范圍。

為貫徹落實(shí)17號《決定》和56號《意見》的改革要求，2003年2月，中央編辦和國務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》(中央編辦發(fā)〔2003〕4號，以下簡稱4號《通知》)，就兩項工作的關(guān)系、銜接協(xié)調(diào)及貫徹落實(shí)問題作出安排，綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作逐步在全國展開。4號《通知》強(qiáng)調(diào)，相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法兩項工作都是解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民和隊伍膨脹問題的重要舉措，目標(biāo)都是為了提高行政執(zhí)法效能、建設(shè)法治高效政府和維護(hù)良好市場經(jīng)濟(jì)秩序，因而有著一致的指導(dǎo)思想和改革目標(biāo)，二者在行政執(zhí)法體制改革進(jìn)程上具有連續(xù)性。當(dāng)然，兩項工作也有所區(qū)分，相對集中行政處罰權(quán)是根據(jù)《行政處罰法》對部分行政處罰權(quán)的相對集中；而綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制等多種職責(zé)和執(zhí)法權(quán)限進(jìn)一步綜合起來，而且還要對有關(guān)職能部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，旨在從源頭和體制上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制。這次改革的基本方向是，在做好兩項工作的銜接基礎(chǔ)上，從相對集中逐步過渡到綜合執(zhí)法。

根據(jù)這些改革要求，試點(diǎn)城市和領(lǐng)域很快開展了綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作。2004年8月，《中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見》，就試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出總體部署。這從實(shí)踐層面顯示出行政執(zhí)法體制的兩個重大變化：一是綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作已經(jīng)超出城市管理領(lǐng)域，意味著其它領(lǐng)域也可以開展綜合行政執(zhí)法；二是行政執(zhí)法體制改革不再局限于相對集中行政處罰權(quán)，而是邁向一種旨在整合更多執(zhí)法權(quán)限的綜合行政執(zhí)法。

(四)全面探索綜合行政執(zhí)法：2013年以來

在改革實(shí)踐中，由于綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作涉及眾多部門、層級、領(lǐng)域和行業(yè)，權(quán)責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，而且相關(guān)理論研究也相對滯后，使得綜合執(zhí)法問題飽受爭議，比如綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該配置相應(yīng)的監(jiān)督檢查和行政強(qiáng)制權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)該如何行使[注]直到2012年，國家才通過《行政強(qiáng)制法》，對如何設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行規(guī)范。、綜合執(zhí)法隊伍(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局)是否具備執(zhí)法主體資格、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)邊界及配合協(xié)作問題等。除了理論爭議之外，經(jīng)濟(jì)利益、部門利益的驅(qū)動也阻礙著改革步伐，橫向上一些地方組建綜合行政執(zhí)法局的改革試點(diǎn)遭遇挫折，縱向上執(zhí)法權(quán)下放和執(zhí)法力量下沉并未得到有效貫徹，設(shè)區(qū)的市大都保留了兩級行政執(zhí)法隊伍。總體來講，綜合執(zhí)法試點(diǎn)進(jìn)程緩慢，權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和懸浮執(zhí)法等系列問題沒有得到有效解決，迫切要求反思改革中的問題，從執(zhí)法體制層面這一源頭上加大改革力度。因此，黨的十八大以來，綜合行政執(zhí)法體制改革成為我國全面深化改革的重點(diǎn)和政府治理創(chuàng)新的難點(diǎn)。

為了貫徹中央改革要求，2015年4月，中央編辦印發(fā)了《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，確定在全國22個省(自治區(qū)、直轄市)的138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。相比2002年試點(diǎn)意見只涉及有限省市，本輪改革試點(diǎn)的范圍已經(jīng)大大拓展。在此之后，江蘇、山東、湖北、四川、海南等大部分地方政府也制定了具體試點(diǎn)方案，綜合行政執(zhí)法體制改革力度空前加大。在分領(lǐng)域改革方面，國家有關(guān)部門在城管、環(huán)保、商務(wù)等領(lǐng)域也進(jìn)一步探索深化綜合執(zhí)法體制改革的具體路徑。在城管領(lǐng)域，2015年12月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，首次明確由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國城市管理工作，并要求整合歸并省級執(zhí)法隊伍，在市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域?qū)嵭写蟛恐聘母?，將管理和?zhí)法職能一并整合進(jìn)綜合性的城市管理機(jī)構(gòu)，試圖解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏配套管理職能的問題。在環(huán)保領(lǐng)域，2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。與其它領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革顯著不同的是，環(huán)保領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)責(zé)不是一味地下放，而是實(shí)行環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法分置，其中環(huán)境監(jiān)察權(quán)上收到省級環(huán)保部門，而環(huán)境執(zhí)法權(quán)則上收到市級環(huán)保部門但執(zhí)法重心(執(zhí)法力量)向市縣下移，要求“市級環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級環(huán)境執(zhí)法力量，由市級承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi)”。在商務(wù)領(lǐng)域，2017年11月，商務(wù)部也出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》，要求從分散的單項監(jiān)管轉(zhuǎn)向整合力量、綜合監(jiān)管，集中行政執(zhí)法職能，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。

三、行政執(zhí)法權(quán)配置的演進(jìn)特點(diǎn)

上文結(jié)合時間序列和行政執(zhí)法權(quán)配置這兩條線索，梳理了改革開放以來有關(guān)行政執(zhí)法體制改革的中央政策文本及其主要改革舉措，以此為依據(jù)呈現(xiàn)了行政執(zhí)法體制改革的演進(jìn)歷程和總體脈絡(luò)。在行政執(zhí)法體制40年改革進(jìn)程中，我們能夠發(fā)現(xiàn)什么樣的改革規(guī)律？作為改革核心線索的行政執(zhí)法權(quán)配置是如何演化的？這是回顧改革歷程需要著重回答的問題。

(一)行政執(zhí)法權(quán)的縱向配置：屬地原則與雙向流動

關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)的縱向調(diào)整，人們通常置于央地關(guān)系當(dāng)中加以觀察。這種視角往往忽視執(zhí)法權(quán)在不同層級地方政府之間的配置狀況，以及不同配置方案對于執(zhí)法權(quán)運(yùn)行效果的差異化影響。通過梳理中國行政執(zhí)法體制40年改革歷程，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)在縱向配置上呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：一是在央地權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整中確立了以地方為主的屬地化原則，執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任由中央下放地方是共同態(tài)勢；二是在不同層級地方政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系配置中存在下放與上收的雙向流動趨向，其中權(quán)力上收主要發(fā)生在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域。

在央地關(guān)系方面，行政執(zhí)法權(quán)的配置與調(diào)整主要是通過法律授權(quán)和政府決定兩個步驟來確立屬地化原則的。在《行政處罰法》頒布之前，行政執(zhí)法權(quán)的央地配置并沒有專門法律加以規(guī)范，而是與職能部門的管理職權(quán)結(jié)合在一起，自上而下地予以配置，中央和省級職能部門或執(zhí)法機(jī)構(gòu)掌握著主要的行政執(zhí)法權(quán)。隨著改革開放和城鎮(zhèn)化初期市場監(jiān)管、城市管理、農(nóng)田水利管理等領(lǐng)域的執(zhí)法事項迅速增加和執(zhí)法矛盾急劇涌現(xiàn)，如何規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)(特別是行政處罰權(quán))、實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立行使成為緊迫問題。應(yīng)運(yùn)而生的《行政處罰法》明確規(guī)定了行政處罰權(quán)的種類、設(shè)定方式和行使程序。對于行政處罰權(quán)的行使主體，《行政處罰法》第十五和第二十條從一般原則上規(guī)定了縣級以上政府相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)方可具備行政處罰權(quán)資格(法律授權(quán)的除外)，限定了行政處罰權(quán)的資格主體。對于行政處罰權(quán)的縱向配置，《行政處罰法》并未給出具體方案，只是在第十六至第十八條作出原則性規(guī)定：一是政府決定，即國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)；二是法律授權(quán)，即法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰；三是行政委托，即行政機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的事業(yè)組織實(shí)施行政處罰。由于受委托組織是在委托范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰，因而并未改變權(quán)責(zé)歸屬，嚴(yán)格來講，行政委托不能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的重新配置。由此看來，真正能夠改變執(zhí)法權(quán)配置的是法律授權(quán)和政府決定。《行政處罰法》通過第十六條準(zhǔn)予國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府決定是否以及如何集中行政處罰權(quán)。

在相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)初期，《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政處罰法〉的通知》要求試點(diǎn)工作由省級政府提出調(diào)整行政處罰權(quán)的具體方案，但必須報國務(wù)院批準(zhǔn)后方可施行。這意味著行政處罰權(quán)的配置方案取決于中央和省級政府，而且中央政府掌握著最終決策權(quán)。此后6年的試點(diǎn)工作都是按這種模式進(jìn)行的。2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》在有關(guān)市縣機(jī)構(gòu)改革方面初步涉及了屬地原則，明確凡屬于市、縣政府機(jī)構(gòu)改革范圍內(nèi)的事項，均由市、縣人民政府依照地方組織法的規(guī)定報請上一級人民政府批準(zhǔn)，不需要向中央政府報批。該通知相當(dāng)于是遵守法律優(yōu)先原則，明確了地方組織法賦予地方政府的改革權(quán)限，但中央政府暫未將行政處罰權(quán)的重新配置和調(diào)整權(quán)限授予地方。直到2002年8月國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，才正式授權(quán)省級政府自行決定在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)工作。這是行政執(zhí)法體制改革進(jìn)程中首次明確屬地管理原則。在此之后，行政執(zhí)法權(quán)基本上下放到地方政府，屬地管理原則已經(jīng)確立。

在不同層級地方政府的執(zhí)法權(quán)縱向配置方面，既有下放也有上收，呈現(xiàn)出雙向流動特點(diǎn)。在城市管理、文化市場、安全生產(chǎn)等大多數(shù)領(lǐng)域，行政執(zhí)法權(quán)都是向下轉(zhuǎn)移。執(zhí)法權(quán)下放主要有三種方式：一是減少省級執(zhí)法事項，省級執(zhí)法隊伍予以整合，只負(fù)責(zé)跨區(qū)域(跨地級市)重大執(zhí)法案件；二是減少市、縣執(zhí)法層級，設(shè)區(qū)的市只保留其中一級執(zhí)法隊伍，區(qū)縣執(zhí)法隊伍成為行政執(zhí)法權(quán)的主要責(zé)任主體；三是通過授權(quán)或委托方式將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道綜合執(zhí)法局，其中通過修改法律法規(guī)授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局相關(guān)權(quán)限，是真正意義上的執(zhí)法權(quán)下放，而委托方式嚴(yán)格來講不能被認(rèn)定為執(zhí)法權(quán)下放，而只能被視作執(zhí)法事項下移，因?yàn)閳?zhí)法權(quán)的資格主體仍然是原來的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

環(huán)境保護(hù)是少有的實(shí)行執(zhí)法權(quán)上收的管理領(lǐng)域。2016年省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)“垂改”意見將環(huán)境領(lǐng)域的主要職能區(qū)分為環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法以及日常管理等方面。環(huán)境監(jiān)察的對象是整個生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家工作機(jī)關(guān)及其工作人員，監(jiān)察權(quán)上收到省級環(huán)保部門，地級市派駐監(jiān)察隊伍。環(huán)境監(jiān)測分為日常監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測，其中日常監(jiān)測權(quán)上收到省級環(huán)保部門，向地級市派駐監(jiān)測隊伍或者派駐必要的跨區(qū)域監(jiān)測隊伍；執(zhí)法監(jiān)測用于輔助執(zhí)法，原來的縣級執(zhí)法監(jiān)測權(quán)力上收到市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)。環(huán)境執(zhí)法是對企業(yè)或個人違反或可能違反環(huán)境法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查、行政處罰及采取必要的行政強(qiáng)制，原來的縣級環(huán)境執(zhí)法權(quán)隨著縣級環(huán)保局一同上收到地級市，縣級執(zhí)法隊伍也改為市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。

下午去上班，花奴一進(jìn)鉆石柜里，便驚叫起來，說鉆戒回來啦。李琳她們也問來問去的。玉敏不得不繼續(xù)偽裝著，興奮地敷衍著。但玉敏不去鉆石柜，尤其不去看那枚鉆戒。那枚鉆戒冷艷而妖魔，顯得特別地刺眼?；ㄅ驹阢@石柜里，沒事就對著那枚鉆戒出奇，像看一件失而復(fù)得的寶貝。玉敏怕她看出問題來，便調(diào)侃花奴，花癡呀你，有什么好看的，又不是帥哥?；ㄅ辛艘宦暎f帥哥哪有它值錢，鉆戒丟了你心都碎了，帥哥丟了你會心碎嗎？玉敏想，花奴說得沒錯，為了這鉆戒，自己真的心都碎了。

(二)行政執(zhí)法力量的配備規(guī)律：從懸浮到下沉

傳統(tǒng)上人們把執(zhí)法權(quán)的縱向配置與執(zhí)法力量的層級配備看作是同一項改革，但從行政執(zhí)法體制改革40年回顧中我們發(fā)現(xiàn)兩者是可以相互分離而且逆向進(jìn)行的。前者涉及行政執(zhí)法資格主體的法定歸屬和權(quán)責(zé)劃分，而后者涉及資格主體的實(shí)際執(zhí)法重心和對資格主體的具體管理方式。盡管行政執(zhí)法權(quán)在縱向?qū)蛹壟渲梅矫娲嬖谙路排c上收的雙向流動軌跡，但在執(zhí)法力量配備方面卻始終是單向度的，那就是推動執(zhí)法力量下沉。實(shí)際上，由于最初執(zhí)法機(jī)構(gòu)是自上而下設(shè)置的，因而執(zhí)法力量也是自上而下地予以配備。早期較為完備的執(zhí)法組織是地級市以上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，很多領(lǐng)域的縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅僅配備1～2名執(zhí)法人員。然而從實(shí)際執(zhí)法過程看，執(zhí)法事項和執(zhí)法矛盾大都發(fā)生在縣域?qū)用?，很多?zhí)法任務(wù)都集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這與執(zhí)法力量主要分布在市級以上執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在極大張力，導(dǎo)致了“看得見的管不著、管得著的看不見”的懸浮執(zhí)法和執(zhí)法空白問題，而解決這些問題就需要推動執(zhí)法力量下沉。

如果說在執(zhí)法權(quán)下放領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)同時推動執(zhí)法力量下沉的話，那為什么執(zhí)法權(quán)上收的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域也存在執(zhí)法力量下沉的趨勢呢？后一種情形難道不存在矛盾嗎？2016年省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)“垂改”意見將執(zhí)法權(quán)上收到市級以上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縣級執(zhí)法隊伍轉(zhuǎn)變?yōu)槭屑増?zhí)法機(jī)構(gòu)的派出單位，以市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名義從事執(zhí)法活動，而且人員和工作經(jīng)費(fèi)均由市級承擔(dān)。執(zhí)法權(quán)上收很大程度上是為了化解基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，避免縣級以下地方政府在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的地方保護(hù)主義。但是，執(zhí)法權(quán)上收并不意味著執(zhí)法事項和執(zhí)法矛盾上移，即便在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，除了跨區(qū)域執(zhí)法案件之外，大部分執(zhí)法案件都在縣域范圍，因而縣鄉(xiāng)層面需要更大規(guī)模的執(zhí)法力量。當(dāng)然我們也需要注意到環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法案件的特殊性，那就是環(huán)境領(lǐng)域的跨區(qū)域案件相對城市管理、市場監(jiān)管等領(lǐng)域數(shù)量更多。為了在預(yù)防地方保護(hù)主義、執(zhí)行大規(guī)?；鶎影讣筒糠挚鐓^(qū)域案件之間取得平衡，2016年省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)“垂改”意見才在上收執(zhí)法權(quán)的同時強(qiáng)調(diào)下沉執(zhí)法隊伍，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，其中市縣兩級環(huán)保機(jī)構(gòu)精簡的人員編制用于重點(diǎn)充實(shí)一線環(huán)境執(zhí)法力量。

回顧40年中國行政執(zhí)法體制改革歷程，我們不僅發(fā)現(xiàn)執(zhí)法力量下沉是共同趨勢，還發(fā)現(xiàn)推動執(zhí)法力量下沉的方案主要有三種：一是減少市縣兩級執(zhí)法隊伍，將既有執(zhí)法力量重點(diǎn)配備到縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)當(dāng)中。自21世紀(jì)以來，在城市管理、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管等不同領(lǐng)域的中央改革文件中，減少市縣兩級執(zhí)法隊伍都是改革的共同方面。需要指出的是，目前改革試點(diǎn)大都在設(shè)區(qū)的市進(jìn)行，而且由于涉及大規(guī)模人員調(diào)整，改革阻力較大。二是通過招錄執(zhí)法人員尤其是大規(guī)模招聘輔助執(zhí)法人員充實(shí)縣級執(zhí)法隊伍。根據(jù)行政處罰法，行政處罰權(quán)的資格主體必須是具備相應(yīng)資質(zhì)的行政人員。然而受行政編制所限，再加上執(zhí)法事項繁多，通過招聘事業(yè)編制人員充實(shí)執(zhí)法隊伍、輔助行政執(zhí)法，就成為許多基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)解決執(zhí)法人員短缺問題的基本方案。這種方案并未解決執(zhí)法人員的主體資格問題，也容易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法矛盾中推卸責(zé)任，因而成為社會詬病的執(zhí)法問題。三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)置綜合執(zhí)法局，推動執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉。按照執(zhí)法人員配備方式的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的設(shè)置主要有派駐式和招聘式兩種模式，前者是將縣級各個領(lǐng)域執(zhí)法人員派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，執(zhí)法人員的人事關(guān)系由原單位主管，而日常事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理；后者是通過向社會公開招聘的方式招錄執(zhí)法人員，經(jīng)招聘的執(zhí)法人員在人事、工資等方面均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管理。

(三)行政執(zhí)法權(quán)的橫向位移：從權(quán)力分割到分類綜合

伴隨著縱向上的屬地化和雙向流動，行政執(zhí)法權(quán)在橫向調(diào)整方面顯示的基本規(guī)律，是從權(quán)力分割到相對集中再到分類綜合。行政執(zhí)法權(quán)的最初設(shè)定大都是不同法律法規(guī)授予的單項權(quán)力，行使主體往往是相關(guān)職能部門為貫徹法律法規(guī)而設(shè)置的執(zhí)法隊伍，這就產(chǎn)生了“一部法律法規(guī)，一支執(zhí)法隊伍”的權(quán)力分割配置模式。隨著行政法律法規(guī)的迅速增加，不同法律法規(guī)對于執(zhí)法權(quán)責(zé)劃分不清，權(quán)利分割造成的后果是執(zhí)法隊伍的急劇膨脹和多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法以及重復(fù)執(zhí)法問題?！缎姓幜P法》第十六條確立的相對集中行政處罰權(quán)制度旨在重新調(diào)整行政處罰權(quán)的橫向配置，因而是行政執(zhí)法體制改革的重要一步。

早期相對集中行政處罰權(quán)制度僅僅應(yīng)用于城市管理領(lǐng)域。在行政處罰權(quán)橫向配置過程中，最關(guān)鍵的是重新調(diào)整四組關(guān)系：一是相對集中與分散配置的關(guān)系，也就是相對集中行政處罰權(quán)的范圍和邊界問題。即便是在城管領(lǐng)域，相對集中行政處罰權(quán)的范圍也是不斷調(diào)整的。相較于2002年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》所確定的相對集中行政處罰權(quán)范圍，2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)方面的所有行政處罰權(quán)都納入了綜合執(zhí)法范圍，同時增補(bǔ)了水務(wù)管理和食品藥品方面的部分行政處罰權(quán)。二是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原有職能部門的關(guān)系，前者行使行政處罰權(quán)，后者行使行政管理權(quán)，二者的職能分工與相互配合是比較棘手的問題。三是集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與分散行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法隊伍之間的權(quán)責(zé)邊界與執(zhí)法協(xié)作，這一難題直到今天也是改革的瓶頸。四是行政處罰權(quán)與監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)的關(guān)系。在早期改革中，相對集中的權(quán)限僅限于行政處罰權(quán)，但由于缺乏監(jiān)督檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，相對集中的行政處罰權(quán)在實(shí)際行使過程中難以得到有效執(zhí)行。

為了解決上述問題，我國從2002年開始探索綜合行政執(zhí)法，以更好地調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置。綜合執(zhí)法起源于相對集中行政處罰權(quán)，二者都是為了解決多頭、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民問題，旨在降低制度性成本、維護(hù)良好的市場環(huán)境和社會秩序，但它們又有很大區(qū)別：首先，綜合執(zhí)法試圖整合多種行政執(zhí)法權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)涵蓋了監(jiān)督檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制等多種權(quán)力，相對集中行政處罰權(quán)制度只涉及其中一項，而綜合執(zhí)法改革至少意味著整合行政處罰權(quán)與必要的監(jiān)督檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。其次，綜合執(zhí)法改革領(lǐng)域更為廣泛。相對集中行政處罰權(quán)改革主要是在城市管理領(lǐng)域推行，而綜合執(zhí)法的領(lǐng)域、行業(yè)和部門涵蓋了城市管理、商品及文化市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸管理、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)管理等適宜綜合執(zhí)法的領(lǐng)域。第三，綜合執(zhí)法要求轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)“兩個相對分開”。相對集中行政處罰權(quán)僅僅是對行政處罰權(quán)的重新配置，較少涉及調(diào)整其它政府職能，而綜合執(zhí)法則要求實(shí)現(xiàn)“兩個相對分開”，因而涉及部門利益較多，改革難度較大。第四，綜合執(zhí)法更加注重減少執(zhí)法層級。相對集中行政處罰權(quán)側(cè)重于執(zhí)法權(quán)的橫向調(diào)整，而綜合執(zhí)法除了更大范圍的橫向調(diào)整之外，還強(qiáng)調(diào)縱向上減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法重心下移，改革重點(diǎn)是理順市縣執(zhí)法體制和推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。

綜合執(zhí)法體制改革試圖從源頭上克服執(zhí)法困境，但面臨一個棘手問題，那就是如何確定綜合執(zhí)法的范圍和限度?；仡欀袊姓?zhí)法體制40年的改革歷程，早在2002年的56號《意見》，就要求在城市管理、文化市場、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上，此后十多年中，開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)的領(lǐng)域相當(dāng)有限，進(jìn)程也比較緩慢，其關(guān)鍵原因除了所涉利益復(fù)雜和部門阻力較大之外，還與難以劃定綜合執(zhí)法的范圍和邊界有很大關(guān)系。自2015年以來，中央編辦決定擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，分類(分領(lǐng)域)綜合執(zhí)法也成為改革趨向。在2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，中共中央再次重申大幅減少執(zhí)法隊伍種類，“推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實(shí)行綜合設(shè)置”，并明確要求在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村五大領(lǐng)域分別整合組建綜合執(zhí)法隊伍，確定了五大領(lǐng)域綜合執(zhí)法隊伍的指導(dǎo)管理部門。[1]4648這一改革方案可以說是未來深化綜合行政執(zhí)法體制改革的基本綱領(lǐng)。

(四)行政執(zhí)法權(quán)與相關(guān)職權(quán)的關(guān)系：相對分開配置準(zhǔn)則

權(quán)力分割時期行政執(zhí)法權(quán)與其它管理職能、服務(wù)職能是交織在一起的，這種同一部門既管審批又管執(zhí)法、同一執(zhí)法機(jī)構(gòu)既管執(zhí)法又管檢驗(yàn)檢測的相互交叉、部門壟斷狀況影響到執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立公正行使，因此從權(quán)力分割轉(zhuǎn)向綜合執(zhí)法就必須破除職導(dǎo)致責(zé)不清、職權(quán)壟斷問題，其辦法就是將行政執(zhí)法權(quán)與相關(guān)職能相對分開?？梢哉f，有關(guān)職權(quán)相對分開的配置準(zhǔn)則是行政執(zhí)法體制改革40年進(jìn)程中探索出來的基本原則，也是特別重要且沿用至今的改革經(jīng)驗(yàn)。

行政執(zhí)法權(quán)與相關(guān)職能相對分開原則已經(jīng)從早期的“兩個相對分開”發(fā)展到今天的“三個相對分開”：一是管理職能與執(zhí)法職能相對分開，主要是指政策制定、準(zhǔn)入許可、行業(yè)促進(jìn)等行政管理職能與監(jiān)督檢查、行政處罰等行政執(zhí)法職能相對分開，旨在改變同一部門審批與監(jiān)管導(dǎo)致職責(zé)不清、自我監(jiān)督、削弱監(jiān)督力度的問題。二是監(jiān)督處罰職能與檢驗(yàn)檢測職能相對分開，前者是執(zhí)法職能，后者是為執(zhí)法提供客觀依據(jù)的服務(wù)職能，兩者相對分開旨在改變同一機(jī)構(gòu)執(zhí)法與檢驗(yàn)職權(quán)壟斷而削弱執(zhí)法客觀性、權(quán)威性和公信力的問題。執(zhí)法機(jī)構(gòu)同時掌握執(zhí)法權(quán)和檢驗(yàn)檢測權(quán)，某種程度上就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)為自己的處罰決定提供客觀證據(jù)，這將加大影響到檢驗(yàn)檢測的客觀獨(dú)立性和處罰決定的公正性。為了將監(jiān)督處罰職能與檢驗(yàn)檢測職能相對分開，一種可行的改革經(jīng)驗(yàn)是逐步實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測職能的社會化，將承擔(dān)檢驗(yàn)檢測職能的單位逐步與政府部門脫鉤，不再承擔(dān)行政執(zhí)法任務(wù)；同時檢驗(yàn)檢測單位也可逐步將其職能委托給具備資質(zhì)條件的社會組織或市場主體，采取社會化服務(wù)方式。三是處罰決定與社會聽證相對分開，通過建立健全公開中立的社會聽證制度，提高處罰決定的客觀性、公正性，最大限度保證執(zhí)法相對人的合法權(quán)益。

此外，為了解決部門利益驅(qū)動行政執(zhí)法的問題，避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)把執(zhí)法當(dāng)作創(chuàng)收的手段、將罰沒收入與部門利益及管理經(jīng)費(fèi)直接或變相掛鉤，改革過程中還探索建立了罰款決定與罰款收繳絕對分離、收支兩條線管理制度，這從1996年《行政處罰法》頒布以來，就成為行政執(zhí)法體制改革進(jìn)程中一貫堅持的基本準(zhǔn)則。

(五)行政執(zhí)法權(quán)配置的一般規(guī)律：以結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)對功能變遷

根據(jù)行政執(zhí)法體制改革40年歷史，我們還可以從結(jié)構(gòu)-功能關(guān)系層面發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)配置的一般性演化規(guī)律，那就是來自行政執(zhí)法體制外部的功能要求變化給其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)施加了改革壓力，而內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整演化恰恰是為了更好地履行國家-社會、政府-市場兩組外部關(guān)系持續(xù)變化所帶來的功能訴求變遷。這里我們可以看到嵌入行政執(zhí)法體制的內(nèi)外雙層結(jié)構(gòu)，其中外部結(jié)構(gòu)是指執(zhí)法體制與功能要求之間的結(jié)構(gòu)-功能關(guān)系，內(nèi)部結(jié)構(gòu)是指執(zhí)法體制內(nèi)部的執(zhí)法權(quán)配置關(guān)系及執(zhí)法力量的配備狀態(tài)。執(zhí)法權(quán)的配置關(guān)系是內(nèi)外雙層結(jié)構(gòu)的核心主線，它一方面決定著執(zhí)法體制內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)良組合與功能發(fā)揮，另一方面決定著執(zhí)法體制對于來自社會和市場的外部功能要求的履行效果。

四、行政執(zhí)法體制改革面臨的主要挑戰(zhàn)

早在21世紀(jì)初集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法并行探索階段，行政執(zhí)法體制改革就已取得了顯著進(jìn)展，但自此以后，有關(guān)綜合執(zhí)法的改革試點(diǎn)在十多年中推進(jìn)有限，以致于2015年中央編辦又以重啟改革的姿態(tài)大力擴(kuò)展綜合執(zhí)法試點(diǎn)城市。從行政執(zhí)法權(quán)配置這條主線看，什么因素影響了行政執(zhí)法體制改革進(jìn)程，當(dāng)前綜合執(zhí)法改革探索面臨哪些主要挑戰(zhàn)？這是接下來討論的問題。

(一)難以確定行政執(zhí)法權(quán)縱向配置的合理層級

執(zhí)法權(quán)縱向配置面臨的一個特別棘手的難題是，行政執(zhí)法權(quán)下放到哪個政府層級最有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能的最大化？所謂執(zhí)法效能的最大化，主要有兩個層面的衡量標(biāo)準(zhǔn)：一是執(zhí)法目標(biāo)的最大實(shí)現(xiàn)，即在社會和市場一側(cè)保護(hù)公民和企業(yè)合法權(quán)益、維護(hù)社會和市場秩序，在國家和政府一側(cè)維護(hù)法律權(quán)威、保障公共利益、提升政府公信力，在國家與社會關(guān)系、政府與市場關(guān)系上實(shí)現(xiàn)和諧共生、良性互動。二是執(zhí)法效率的有效提升，即通過處理好執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門的權(quán)責(zé)關(guān)系、合理配置執(zhí)法權(quán)責(zé)，切實(shí)減少部門摩擦、降低執(zhí)法成本。為了達(dá)成這兩方面的目標(biāo)，實(shí)行屬地化管理和推動執(zhí)法重心下移已經(jīng)成為共識，但是，行政執(zhí)法權(quán)究竟該下放到省級、市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還是下放到縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)？這不僅是一個實(shí)踐難題，也是理論層面沒有得到足夠重視和充分研究的問題。

從改革實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，在不同地區(qū)和執(zhí)法領(lǐng)域，行政執(zhí)法權(quán)的配置重心有著極大差異。在城市管理、文化市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)管理等領(lǐng)域，行政執(zhí)法權(quán)主要配置于縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)；而在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，行政執(zhí)法權(quán)則從縣級上收到市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在部分地方，設(shè)區(qū)的市只設(shè)一級執(zhí)法隊伍；而在很多地方，設(shè)區(qū)的市仍然保留兩級執(zhí)法隊伍，在保留兩級執(zhí)法隊伍的地方，又存在以市為主和以區(qū)為主的差別。結(jié)合上述問題和改革實(shí)踐，除了執(zhí)法效能這一目標(biāo)因素之外，還有哪些因素決定著行政執(zhí)法權(quán)配置的合理層級？在不同行政區(qū)域和執(zhí)法領(lǐng)域，行政執(zhí)法權(quán)配置的合理層級應(yīng)該整齊劃一還是因地制宜、分類確定？這是需要著力探索和加強(qiáng)研究的問題。近期有學(xué)者探討了環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)的層級配置問題，認(rèn)為相比于中央和基層政府監(jiān)管的企業(yè)，中間層級政府監(jiān)管的企業(yè)在環(huán)保行動方面表現(xiàn)更好，在由區(qū)縣級政府監(jiān)管時，企業(yè)的環(huán)保力度最大。[25]盡管這與當(dāng)前環(huán)保領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)上收到市級的改革設(shè)想略有差異，但關(guān)于中間層級政府監(jiān)管效果更優(yōu)的結(jié)論與改革規(guī)劃總體吻合。

(二)行政執(zhí)法權(quán)下放的法律限度與現(xiàn)實(shí)阻礙

執(zhí)法任務(wù)繁重的縣鄉(xiāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中面臨的一大困境是有責(zé)無權(quán)或權(quán)責(zé)不對等。為了化解執(zhí)法權(quán)縱向錯配問題，大部分執(zhí)法領(lǐng)域都需要通過下放執(zhí)法權(quán)為縣鄉(xiāng)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)賦權(quán)。執(zhí)法權(quán)下放主要有法律授權(quán)和政府決定兩種途徑，寬泛意義上也還包括行政委托。法律授權(quán)途徑的優(yōu)勢在于能夠擴(kuò)展執(zhí)法權(quán)主體，讓原本不具備執(zhí)法主體資格的組織機(jī)構(gòu)獲得執(zhí)法主體資格?？墒?，法律授權(quán)的問題在于，要對每一項執(zhí)法權(quán)的下放進(jìn)行論證，而且需要修改大量的行政法律法規(guī)，因而授權(quán)周期很長。另外，法律授權(quán)往往是在全國范圍統(tǒng)一進(jìn)行，難以充分考慮不同地方基層執(zhí)法的差異狀況。

政府決定途徑同樣也面臨一些困境：一是法律限制。由于執(zhí)法主體資格只能由法律來規(guī)定，因而政府決定無法改變?nèi)魏谓M織機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，這意味著政府只能在具備執(zhí)法主體資格的組織機(jī)構(gòu)當(dāng)中配置行政執(zhí)法權(quán)，而無法擴(kuò)展執(zhí)法權(quán)主體。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的設(shè)置并未獲得法律授權(quán)，那么它是不具備執(zhí)法主體資格的，中央和省級政府就不能將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，更多是縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過派駐執(zhí)法隊伍或行政委托方式進(jìn)行的，但這并未改變執(zhí)法權(quán)的法定歸屬。二是部門阻力。官僚組織的基本特點(diǎn)是盡可能追求預(yù)算、權(quán)力和人員規(guī)模的最大化，因而削減一個部門的權(quán)力總是困難很多，更何況有些執(zhí)法權(quán)還能直接或變相為執(zhí)法機(jī)構(gòu)創(chuàng)造預(yù)算外收入。無論是縱向上壓縮市縣執(zhí)法層級、將省市執(zhí)法權(quán)下放到縣鄉(xiāng)，還是橫向上減少執(zhí)法隊伍、整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都會面臨基于部門利益考量和個體利益權(quán)衡的現(xiàn)實(shí)阻力。

(三)執(zhí)法力量下沉面臨主體資格困境與管理難題

執(zhí)法重心下移應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)法權(quán)下放和執(zhí)法力量下沉兩個方面，但如果像環(huán)保領(lǐng)域那樣在上收執(zhí)法權(quán)的同時下沉執(zhí)法力量的話，執(zhí)法重心下移就更多地是指執(zhí)法力量下沉。由此引發(fā)的問題是，執(zhí)法權(quán)縱向配置與執(zhí)法力量層級配備是否應(yīng)當(dāng)同步，在不同步情況下二者如何做到相互匹配？在執(zhí)法權(quán)上收領(lǐng)域如何推動執(zhí)法力量下沉，是否會影響到執(zhí)法效能？撇開這些特殊領(lǐng)域的問題，執(zhí)法力量下沉還面臨主體資格困境和管理上的挑戰(zhàn)。上文提到推動執(zhí)法力量下沉的三種方案，分別是以縣為主減少市縣兩級執(zhí)法隊伍、招聘正式或輔助執(zhí)法人員、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置綜合執(zhí)法局。第一種方案的阻力跟執(zhí)法權(quán)下放一樣來自于部門和人員利益。第二種方案如果招錄的是事業(yè)編制的輔助執(zhí)法人員，那么他們的主體資格將會受到質(zhì)疑，這也是執(zhí)法工作中產(chǎn)生矛盾的主要原因。第三種方案即組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，其執(zhí)法人員的來源既有派駐式也有招聘式。派駐式執(zhí)法人員的主體資格通常不會受到質(zhì)疑，但其人事關(guān)系仍在原有縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而日常管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)法人員的管理考核缺乏實(shí)質(zhì)約束力；招聘式執(zhí)法人員由于受編制限制，大都列為事業(yè)編制，因而缺乏執(zhí)法主體資格。

目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局在組織屬性上都定位于事業(yè)單位，他們要承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，除了派駐執(zhí)法之外，只能通過法律授權(quán)或行政委托，現(xiàn)實(shí)中主要是行政委托。委托執(zhí)法在實(shí)踐中遇到的主要問題有四方面：一是由于執(zhí)法能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局對于一些可以委托的執(zhí)法事項缺乏承接能力；二是有些地方并未簽訂行政執(zhí)法委托協(xié)議，或者在委托協(xié)議到期之后沒有及時續(xù)簽協(xié)議，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的主體資格受到質(zhì)疑；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局超越執(zhí)法權(quán)限，對于委托協(xié)議之外的執(zhí)法事項采取執(zhí)法行動；四是對于專業(yè)性較強(qiáng)或者需要行政強(qiáng)制的執(zhí)法事項，如果缺乏原有執(zhí)法機(jī)關(guān)和檢測機(jī)構(gòu)的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局難以完成執(zhí)法任務(wù)。從組織管理層面講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局還面臨管理難題，那就是在縣級以上政府中并沒有與之完全相對應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)傳統(tǒng)官僚制組織理論，每一個部門都是上下對應(yīng)的科層制系統(tǒng)，然而新出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局卻缺乏與之對應(yīng)的上級組織，實(shí)務(wù)工作者把這種情況稱之為“沒有娘的組織”。

(四)綜合行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)與范圍面臨爭議

綜合執(zhí)法試圖從源頭上克服執(zhí)法困境，但在改革過程中遇到一個棘手問題，那就是如何確定綜合執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)與范圍。具體而言，根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來確定哪些執(zhí)法事項應(yīng)當(dāng)納入綜合執(zhí)法，綜合執(zhí)法的范圍是不是越大越好，其邊界在哪里。就綜合執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)而言，學(xué)界主要有排除法、列舉法和分類相關(guān)法三種界定標(biāo)準(zhǔn)，比如有研究主張綜合執(zhí)法事項應(yīng)該考慮相近性、相關(guān)性、易操作性以及規(guī)模適度[26]，也有研究強(qiáng)調(diào)專業(yè)化程度較高的和專屬性的執(zhí)法事項不宜劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。[9]31就綜合執(zhí)法的范圍和邊界而言，也存在有限綜合與大范圍綜合的觀點(diǎn)分歧，但無論哪種觀點(diǎn)，具體邊界的確定都是棘手問題。

除了標(biāo)準(zhǔn)與范圍之外，綜合執(zhí)法改革還涉及到原有部門職能轉(zhuǎn)變和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能整合。職能轉(zhuǎn)變是指根據(jù)“相對分開”原則將原有部門的政策制定及審批等管理類職能、監(jiān)督處罰及強(qiáng)制等執(zhí)法類職能、檢驗(yàn)檢測及檢疫等服務(wù)類職能相對分離，這種改革是系統(tǒng)性的，涉及的部門多、領(lǐng)域廣，機(jī)構(gòu)調(diào)整力度較大，因而面臨許多阻力。職能整合是指綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅僅將行政處罰權(quán)納入進(jìn)來，還需要考慮整合必要的監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。在什么情況下應(yīng)該整合以及如何整合監(jiān)督檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，也是需要進(jìn)一步探索的問題。

(五)跨部門、跨領(lǐng)域執(zhí)法協(xié)作的行動困境

無論綜合執(zhí)法范圍多大，一個綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)都無法處理所有執(zhí)法事項。提高執(zhí)法效能還要求綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其它執(zhí)法隊伍、相關(guān)職能部門加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作。然而，改革實(shí)踐中暫未建立起有效的跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)法協(xié)作以不定期、運(yùn)動式聯(lián)合執(zhí)法為主，缺乏常規(guī)性、制度化的執(zhí)法協(xié)作。具體而言，執(zhí)法協(xié)作面臨以下行動困境：一是部門間信息共享與聯(lián)通機(jī)制建設(shè)不足。決策審批部門與監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在信息壁壘，使得后者對執(zhí)法相對人的信息掌握有限。二是相關(guān)職能部門和執(zhí)法隊伍缺乏合作動力，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)也缺乏與相關(guān)職能部門和執(zhí)法隊伍的合作約束。在綜合執(zhí)法實(shí)踐中，一些專業(yè)性比較強(qiáng)的執(zhí)法問題往往需要相關(guān)職能部門、專業(yè)執(zhí)法隊伍或檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)予以輔助配合，但由于責(zé)任不明確，相關(guān)職能部門、專業(yè)執(zhí)法隊伍或檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)可能以不屬于本部門職責(zé)范圍為由推諉扯皮，使得綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以得到專業(yè)支持。三是部分執(zhí)法事項涉及部門眾多，而且可能涉及跨區(qū)域執(zhí)法，客觀上為執(zhí)法協(xié)作帶來了困難。尤其是不同區(qū)域?qū)τ谕粓?zhí)法事項有著不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，使得在本地區(qū)合法的事項在鄰近地區(qū)卻違法或違規(guī)，這種問題在交通運(yùn)輸領(lǐng)域表現(xiàn)得比較突出。

五、未來展望：邁向整體政府的綜合行政執(zhí)法

通過對行政執(zhí)法體制改革40年歷程及其演進(jìn)規(guī)律的回顧與分析，發(fā)現(xiàn)貫穿40年改革進(jìn)程的核心線索是行政執(zhí)法權(quán)在縱橫兩個向度上的動態(tài)配置。就縱向配置而言，行政執(zhí)法權(quán)在央地劃分上的共同改革趨向是確立了放權(quán)于地方的屬地管理原則，但在地方政府內(nèi)部的層級配置上則表現(xiàn)出以執(zhí)法權(quán)下放為主但存在執(zhí)法權(quán)上收情形的雙向流動規(guī)律。驅(qū)動執(zhí)法權(quán)下放的主要因素是執(zhí)法事項集中在縣域?qū)用嬉约盎鶎訄?zhí)法面臨有責(zé)無權(quán)困境，而驅(qū)動執(zhí)法權(quán)上收的關(guān)鍵考量是防治地方保護(hù)主義、執(zhí)法事項的跨域?qū)傩砸约皣覒?zhàn)略需要。無論是在執(zhí)法權(quán)下移還是上收領(lǐng)域，執(zhí)法力量的配備都是從懸浮走向下沉，這意味著執(zhí)法權(quán)縱向配置與執(zhí)法力量層級配備既可以同步也可以相反。就橫向配置而言，行政執(zhí)法權(quán)的位移規(guī)律是，從權(quán)力分割到相對集中行政處罰權(quán)，再到綜合行政執(zhí)法和分領(lǐng)域有限綜合，伴隨著綜合執(zhí)法改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)是堅持管理、執(zhí)法、檢驗(yàn)和聽證等職能相對分開準(zhǔn)則。

回顧行政執(zhí)法體制改革40年歷程，權(quán)責(zé)交叉、多頭多層執(zhí)法和懸浮執(zhí)法一直是行政執(zhí)法領(lǐng)域的頑疾。根據(jù)行政執(zhí)法體制改革40年基本規(guī)律和當(dāng)前挑戰(zhàn)，我國行政執(zhí)法體制的未來改革方向應(yīng)當(dāng)是基于整體政府理念理順縱橫權(quán)責(zé)關(guān)系，推動建立組織法定、結(jié)構(gòu)有序和行為高效的分類(分領(lǐng)域)綜合行政執(zhí)法體制。組織法定是根本原則，無論是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)(或執(zhí)法隊伍)設(shè)置、職能整合、權(quán)力授予，還是執(zhí)法力量下沉與執(zhí)法事項委托，都應(yīng)當(dāng)在行政法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行；法律法規(guī)存在局限的，首先要修改法律法規(guī)，從根本上解決綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員的主體資格問題。結(jié)構(gòu)有序是核心目標(biāo)，旨在處理好行政執(zhí)法權(quán)的縱橫配置與職能整合問題，關(guān)鍵是理順三組關(guān)系，即綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與上下級執(zhí)法機(jī)構(gòu)或有關(guān)職能部門之間的縱向權(quán)責(zé)劃分關(guān)系、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與同級其他執(zhí)法隊伍之間的橫向權(quán)責(zé)配置關(guān)系、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與同級政府相關(guān)職能部門之間的職能劃轉(zhuǎn)與整合關(guān)系。行為高效一方面取決于組織法定賦予的執(zhí)法權(quán)威和結(jié)構(gòu)有序帶來的權(quán)責(zé)明晰，另一方面取決于制度化、常態(tài)化和以責(zé)任為導(dǎo)向的跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。此外，行為高效還需要高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍、充足的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)以及科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制等多方面配套舉措的保障?？傊?，破除碎片化執(zhí)法格局，需要立足于整體政府理念，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合行政執(zhí)法體制。

盡管綜合執(zhí)法已經(jīng)成為未來改革趨勢，但如何確定綜合執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，依然處在探索中。就哪些執(zhí)法事項適宜納入綜合執(zhí)法而言，分類相關(guān)原則與具體列舉方法的組合顯得更為實(shí)用。分類相關(guān)原則應(yīng)當(dāng)是首要標(biāo)準(zhǔn)，從原則上界定具備什么屬性的執(zhí)法事項納入哪類綜合執(zhí)法領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，執(zhí)法事項在領(lǐng)域?qū)傩?、專業(yè)化程度、查處手段、執(zhí)法程序和處罰方式等方面的相似性，應(yīng)當(dāng)成為判斷執(zhí)法事項是否適宜納入綜合執(zhí)法的基本依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，還可以使用列舉法，按照權(quán)力清單要求列出納入綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體執(zhí)法事項及權(quán)限。就綜合執(zhí)法的范圍與邊界而言，首先應(yīng)當(dāng)考慮的是多大規(guī)模的綜合執(zhí)法能夠最有效地避免權(quán)責(zé)交叉和碎片化問題，能夠最有利于保護(hù)執(zhí)法相對人的合法權(quán)益，能夠最有效地維護(hù)社會秩序、市場環(huán)境和政府權(quán)威，從而最大限度提高執(zhí)法效能。根據(jù)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分類或分領(lǐng)域的有限綜合執(zhí)法將超越大綜合與小綜合之爭，成為綜合執(zhí)法的可行方向。

最后，以行政執(zhí)法體制改革歷程反思傳統(tǒng)科層制組織理論，是值得研究的議題。在未來研究中我們需要進(jìn)一步思考，傳統(tǒng)科層體制以及新公共管理改革為何始終難以克服政府碎片化問題，整體政府理念將如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)科層制理論。本文分析得出的初步啟示是，塑造整體性政府，除了上述組織法定、結(jié)構(gòu)有序、行為高效(執(zhí)法協(xié)作)等方面之外，可能還涉及政府治理觀念的深度更新，比如尋找執(zhí)法權(quán)層級定位與執(zhí)法效能發(fā)揮之間的最優(yōu)組合；執(zhí)法權(quán)縱向配置與執(zhí)法力量層級配備之間是否需要完全對應(yīng)，“權(quán)力高配+力量下沉”的改革模式能否保證執(zhí)法效能的最優(yōu)發(fā)揮；基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏對應(yīng)的上級執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這種問題在理論上如何加以解決。在筆者看來，傳統(tǒng)上一一對應(yīng)的縱向同構(gòu)觀念或許可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粚Χ唷?比如低層級一個綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對應(yīng)高層級多個執(zhí)法隊伍或多個職能部門)或“多對一”(比如低層級多個執(zhí)法隊伍對應(yīng)高層級一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)或一個職能部門)的整體優(yōu)化理念。盡管整體政府理念并不意味著完全拋棄科層制組織理論和新公共管理理論的有益成分，但應(yīng)當(dāng)成為超越它們的一種新的政府治理理念。