霍淑紅

(山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006)

在人類文明發(fā)展進(jìn)程中,一種常見的現(xiàn)象是政策總是從經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展程度較高的國家和地區(qū)向落后的國家和地區(qū)擴(kuò)散。一國的政策制度或多或少都是在與其他國家的交往中發(fā)展起來的。隨著國家間交往的日益密切,政策擴(kuò)散也越來越多。冷戰(zhàn)期間,現(xiàn)代化理論在美國學(xué)術(shù)界興起,并超出了學(xué)術(shù)界限,成為一種與共產(chǎn)主義相對立的意識形態(tài)。它指導(dǎo)美國在全球范圍內(nèi)建立自己的霸權(quán)。[1]美國私人基金會在其中扮演了重要角色,它們通過對外援助,把美國的全球霸權(quán)與現(xiàn)代化意識形態(tài)的跨國擴(kuò)散緊密結(jié)合起來。盡管對外援助的文化傳播功能被學(xué)術(shù)界所關(guān)注,但鮮有學(xué)者專門論及意識形態(tài)與對外援助的關(guān)系。有鑒于此,本文以美國私人基金會為突破口,從政策擴(kuò)散的視角來解讀對外援助與意識形態(tài)的關(guān)系。

一 對外援助：政策擴(kuò)散的途徑

二戰(zhàn)結(jié)束后,對外援助作為一種重要的國際政治新現(xiàn)象蓬勃發(fā)展。由于對外援助的現(xiàn)實復(fù)雜且富有變化,其概念的界定也五花八門。一般來講,狹義的對外援助指的是官方發(fā)展援助,廣義的對外援助是官方援助和非官方援助的總稱。有關(guān)對外援助的研究文獻(xiàn)大致可以分為兩個維度:第一個維度是把對外援助看作是國家實施對外政策的工具；第二個維度是把對外援助看作是人道主義關(guān)懷的手段。國際關(guān)系理論就第一個維度已經(jīng)給出了非常充分的解釋?，F(xiàn)實主義認(rèn)為對外援助的目的是國家尋求權(quán)力最大化。冷戰(zhàn)時期的援助有著政治和外交的底色。當(dāng)時,鑲嵌于國際政治格局中的國家戰(zhàn)略分配能力把世界分為援助方和受援方,雙方在物質(zhì)上的不平等使得援助方可以影響受援方的政治判斷,確保受援方順從援助方的利益;新自由主義認(rèn)為對外援助帶有經(jīng)濟(jì)目的,經(jīng)濟(jì)差距造就了援助方和受援方之間的物質(zhì)不平等關(guān)系,而對外援助可以鼓勵出口,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和合作,在一定程度上提高受援方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但援助方從中獲利更大;世界體系理論認(rèn)為對外援助是制約受援方發(fā)展,加劇世界資本運(yùn)動不平等的工具。世界資本的擴(kuò)張使得落后的國家和地區(qū)的發(fā)展走上了依賴世界市場之路,造就了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的不平等的物質(zhì)關(guān)系,對外援助更是加劇了不平等和貧困。[2]這些不同解釋的共同之處在于都以國家利益為中心,對官方援助行為具有很強(qiáng)的解釋力。但是,對外援助不再局限于從一個國家到另外一個國家的直接雙邊援助,各種多邊組織如世界銀行、國際貨幣基金組織和聯(lián)合國的各種機(jī)構(gòu)也提供間接的多邊援助,甚至非國家行為體也成為對外援助的積極參與者。1969年世界銀行發(fā)布的《發(fā)展中的伙伴》報告把消除貧困放在了對外援助的中心位置。2000年聯(lián)合國確立《新千年發(fā)展目標(biāo)》也把落后國家發(fā)展作為主要目標(biāo),提出的目標(biāo)包括: 到2015年消滅極端貧窮、保證兒童完成基礎(chǔ)教育、提高婦女地位、減少兒童死亡率、控制艾滋病和瘧疾等疾病、保證環(huán)境可持續(xù)等等。這些現(xiàn)象都不能被國家中心論所解釋。在此基礎(chǔ)上,國際關(guān)系學(xué)界就對外援助的第二個維度也逐步產(chǎn)生。挪威國際事務(wù)研究所研究員奧拉夫·斯多克(Olav Stokke)提出了國際人道主義,并指出國際人道主義援助遵循三條原則: 一是將減輕全球貧困和促進(jìn)第三世界發(fā)展看作是本國的義務(wù);二是相信一個更加平等的世界是最符合西方工業(yè)國家利益的；三是履行這些國際義務(wù)與維持國家的經(jīng)濟(jì)和社會福利政策的社會責(zé)任是相一致的。[3]大衛(wèi)·朗姆斯丹(David Lumsdaine)就貧困引發(fā)的國內(nèi)和國際之間的聯(lián)系提供的解釋是:對外援助主要是基于人道主義觀念和價值,這些觀念和價值是以國內(nèi)的政治安排為基礎(chǔ)的,符合西方的宗教和道德傳統(tǒng)的?？梢?即便國際人道主義援助也必然是經(jīng)過援助方自身選擇的,受援方仍然處于被動接受的地位。這種解釋把對外援助看作是在某種特定情勢下援助方的國內(nèi)政策向國際的延伸,仍舊是服務(wù)于援助方利益的[4]。因此而言,任何形式的對外援助都很難完全擺脫利益的因素,當(dāng)然，也不能說完全沒有人道主義因素。上述這些理論解釋的缺陷在于:沒有充分解釋受援方除了可能獲得經(jīng)濟(jì)上的支援之外,還可能從中獲得什么。本文引入政策擴(kuò)散理論,從受援方的角度闡釋對外援助可以帶給它們什么。

政策擴(kuò)散是很早就存在的實踐。政策擴(kuò)散和政策轉(zhuǎn)移是描述這一現(xiàn)象最常用的術(shù)語。美國學(xué)者杰克·L.沃克(Jack L.Walker)最先察覺到在美國聯(lián)邦體系內(nèi)州與州之間存在著創(chuàng)新實踐的采納和傳播。他把這種現(xiàn)象稱之為“創(chuàng)新擴(kuò)散”(Diffusion of Innovation)。弗朗西絲斯·托克斯·貝瑞(Frances Stokes Berry)和威廉·D.貝瑞(William D.Berry)認(rèn)為,擴(kuò)散是隨著時間的推移,一個創(chuàng)新通過某種渠道在一個社會體系成員中得以交流的過程。[5]戴維·P.多洛維茨(David P.Dolowitz)和馬什(David Marsh)則使用政策轉(zhuǎn)移的術(shù)語,指出政策轉(zhuǎn)移是指：“一個過去或現(xiàn)在的政治系統(tǒng)中的有關(guān)政策、行政安排、制度和想法的知識被用在另一個政治系統(tǒng)的政策、行政安排、制度和想法的發(fā)展過程?！盵6]戴安娜·斯通(Diane Stone)把政策轉(zhuǎn)移擴(kuò)展到國際層面。在其看來,政策轉(zhuǎn)移是在一個地區(qū)的有關(guān)政策、行政安排和制度的知識被用于其他地方的政策、行政安排和制度的發(fā)展的跨國政策進(jìn)程。[7]馬克·伊萬斯(Mark Evans)和喬納森·戴維斯(Jonathan Davies)指出,政策轉(zhuǎn)移是一個包含各種不同性質(zhì)的政策發(fā)展的通用概念,政策擴(kuò)散、政策集中、政策學(xué)習(xí)都置于政策轉(zhuǎn)移的框架之下。[8]瑞士學(xué)者費(fèi)比諾·吉拉迪(Fabrizio Gilardi)認(rèn)為,政策擴(kuò)散往往被貼上政策轉(zhuǎn)移的標(biāo)簽加以研究,二者在本質(zhì)上是相同的。[9]可見,政策轉(zhuǎn)移和政策擴(kuò)散并無本質(zhì)上的差異,都可以用于討論和分析存在于某一政策系統(tǒng)中的政策被另一政治系統(tǒng)使用的過程。不論是政策轉(zhuǎn)移還是政策擴(kuò)散都具有多維度。在國際關(guān)系領(lǐng)域,學(xué)者們習(xí)慣用跨國政策擴(kuò)散這一表述。貝絲·A.西蒙斯(Beth A.Simmons)指出,當(dāng)一個國家政府的政策決策受到其他國家優(yōu)先選擇的政策影響時,跨國政策擴(kuò)散就發(fā)生了。[10]跨國政策擴(kuò)散的發(fā)生以國家間的相互依存為前提。國家間相互依存度越高,政策擴(kuò)散的可能性就越大，頻率就會越高。費(fèi)比諾·吉拉迪認(rèn)為,跨國政策擴(kuò)散是相互依存的結(jié)果。[9]最先在地理位置接近、具有共同語言和共同文化的國家和地區(qū)出現(xiàn)。相鄰的國家比相距遙遠(yuǎn)的國家之間的信息交流更為方便和快捷,共同的語言和共同文化背景的國家更容易發(fā)生跨國交流。政策擴(kuò)散也更容易發(fā)生在這些國家和地區(qū)。然而,隨著時間的推移,相互依存逐漸突破了地域和文化的限制。殖民統(tǒng)治時期，歐洲國家通過殖民擴(kuò)張將距離本國非常遙遠(yuǎn)的亞非拉國家和地區(qū)拉入自己的經(jīng)濟(jì)體系中，形成了亞非拉國家在經(jīng)濟(jì)上依附和政治上附屬于歐洲國家的網(wǎng)絡(luò)化相互依存。在網(wǎng)絡(luò)化相互依存中，一系列正式的或者是非正式的聯(lián)系促進(jìn)行為體打破行為體原有的認(rèn)知，產(chǎn)生以共有知識為基礎(chǔ)的政策擴(kuò)散。

對外援助通過促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化且不平等的相互依存的形成而實現(xiàn)政策擴(kuò)散。援助方作為擁有資源的一方與受援方之間本身在物質(zhì)上的不平等。援助方有能力并愿意向受援方提供援助。援助方通過對外援助把這種物質(zhì)上的不平等塑造成一種不平等相互依存關(guān)系。在不平等的相互依存中，政策需求方主動汲取經(jīng)驗為政策擴(kuò)散提供了便利。發(fā)展中國家擺脫殖民統(tǒng)治實現(xiàn)國家獨(dú)立后，都把發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)作為主要任務(wù)，但是這些國家對如何實現(xiàn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻沒有足夠經(jīng)驗，它們迫切需要學(xué)習(xí)有關(guān)發(fā)展的知識和政策。這使得它們把政策發(fā)展和外部環(huán)境緊密聯(lián)系起來，在政策選擇時很大程度上受到外部行為體所展示和推進(jìn)的思想、規(guī)范和政策本身的影響。作為援助方的美國，不僅可以把一些發(fā)展中國家拉入到自己的援助網(wǎng)絡(luò)體系中，而且還把自己的歷史經(jīng)驗與政策向受援國擴(kuò)散。

在對外援助網(wǎng)絡(luò)體系中，對外援助的參與主體既有國家，也有非國家行為體。它們不僅可以對政策本身、行政安排和制度進(jìn)行擴(kuò)散，還可以對有關(guān)政策的想法進(jìn)行擴(kuò)散。不過，不同行為體所擅長的擴(kuò)散對象不同。戴安娜·斯通認(rèn)為，官方行為體主要參與的是硬擴(kuò)散，非國家行為體則更擅長軟擴(kuò)散，[11]并把“第三部門”即非政府組織、基金會、壓力集團(tuán)、思想庫對政策擴(kuò)散的參與現(xiàn)象稱為政策擴(kuò)散的私人化。[12]軟擴(kuò)散是指思想、觀念和態(tài)度的轉(zhuǎn)移，硬擴(kuò)散是某項政策本身的轉(zhuǎn)移。[8]國家或超國家組織可以通過提供“附加條件”的對外援助，強(qiáng)迫另一個國家采納某一政策，實現(xiàn)政策硬擴(kuò)散。如國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行(WB)提供援助時，要求受援方接受“附加條件”，這些國際金融機(jī)構(gòu)實際已成為某些政策在全球擴(kuò)散的幕后推手。非國家行為體對外擴(kuò)散的是與政策本身相關(guān)的知識、思想和觀念。多洛維茨和馬什認(rèn)為非國家行為體在政策擴(kuò)散中的作用越來越重要，因為它們具有提供建議的意愿和傾向，而這些建議往往是建立在其他地方進(jìn)行“最好實踐”的基礎(chǔ)之上的。[6]而“最好實踐”的方式之一就是對外援助。對外援助有大大小小各種項目，小的項目有獎學(xué)金和人員的交流；大的項目一般歷時時間長并有多個部門和機(jī)構(gòu)共同參與，如扶貧項目。這些援助會帶來一些看得見、摸得著的具體成果，可將政策擴(kuò)散限定在有限的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行試驗，并為援助方向受援方傳播觀念和文化提供了可能。正如我國學(xué)者周弘指出的，對外援助創(chuàng)造了觀念交流和碰撞的機(jī)會。通過人員交流與合作，援助方的思維方式、工作方式和行為方式潛移默化地影響著受援國的觀念、制度和行為方式，在受援國培養(yǎng)了一大批“志趣相投的”(Like—minded)政府官員、項目執(zhí)行者、技術(shù)人員和學(xué)者。[13]這些人在自覺不自覺中擴(kuò)散有關(guān)思想和意識形態(tài)。

對外援助絕不僅僅是資金或項目的跨國轉(zhuǎn)移，它是一種政策擴(kuò)散。美國私人基金會可以充當(dāng)政策擴(kuò)散者的角色。盡管它不能擴(kuò)散某一政策本身，但卻可以擴(kuò)散與政策本身有關(guān)的想法、理念和規(guī)范。

這種政策擴(kuò)散是建立在國內(nèi)現(xiàn)有的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上,以在美國國內(nèi)的創(chuàng)新為模版的。從1910年到1940年,基金會大量資助個人、學(xué)校、智庫和政策研究機(jī)構(gòu),提出科學(xué)慈善的口號。福特、卡內(nèi)基和洛克菲勒基金會以科學(xué)慈善而聞名,致力于解決美國在工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中面臨的社會和其他方面的問題。它們始終把知識看作是社會進(jìn)步的關(guān)鍵,承擔(dān)著傳播知識的功能和責(zé)任。它們通過數(shù)據(jù)收集、研究、會議、出版或接觸信息或接受其他形式的教育等各種方式來建立自己的權(quán)威,并使知識得以擴(kuò)散。它們與學(xué)術(shù)界人士及組織、政府和媒體等建立廣泛聯(lián)系,豐富的網(wǎng)絡(luò)有利于產(chǎn)生更多的思想和精神財富,也能產(chǎn)生更多的權(quán)力。這使得美國私人基金會在國內(nèi)層面可以充當(dāng)推動社會變化的角色。隨著這些基金會把源源不斷的財富轉(zhuǎn)移給其他國家和地區(qū),它們還把海外的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與國內(nèi)知識網(wǎng)絡(luò)建設(shè)聯(lián)系起來,兩者的運(yùn)作模式有著驚人的相似之處。它們在國內(nèi)所扮演的知識傳播者角色會被引入到全世界范圍內(nèi)。羅伯特·F·阿諾夫(Robert F.Arnove)認(rèn)為,美國大型的私人基金會如福特和洛克菲勒就是思想的最大投資者。[14]美國私人基金會積極參與雙方或多邊援助機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的援助活動,雙方不僅在資金方面走向融合,而且構(gòu)成了國際性交流平臺。在這種合作與交流中,私人基金會可以充分發(fā)揮知識傳播者的角色,影響對外援助體系的認(rèn)知,形成規(guī)范受援者行為的國際環(huán)境和知識網(wǎng)絡(luò)。

二 美國私人基金會對發(fā)展中國家的援助：現(xiàn)代化意識形態(tài)的擴(kuò)散

美國私人基金會與資本主義發(fā)展變化息息相關(guān),它們的建立是美國巨富們?yōu)榱司S護(hù)現(xiàn)有制度,尋求社會改良一種方式。私人基金會自誕生起就不斷根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變。美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所遇到的大危機(jī)和所面臨的新形勢都會促使私人基金會發(fā)生轉(zhuǎn)變。19世紀(jì)中葉,美國資本工業(yè)化發(fā)展引發(fā)了巨大的社會問題,尤其是工人運(yùn)動的空前高漲和社會主義革命風(fēng)潮的興起使得美國巨富們感到了某種威脅。在此形勢下,美國私人基金會成為國內(nèi)“進(jìn)步主義”運(yùn)動的支持者。洛克菲勒和卡內(nèi)基等財富巨頭們通過建立私人基金會去解決和處理美國面臨的經(jīng)濟(jì)和社會問題。正如阿諾沃和皮內(nèi)德(Arnove and Pinede)指出的,雖然卡內(nèi)基、洛克菲勒和福特基金會抨擊人類問題的根本原因,但是它們本質(zhì)上是要通過改良的方式解決不平等和不公正問題,維護(hù)資本主義的社會和經(jīng)濟(jì)體系的。[15]私人基金會最先介入美國大學(xué)的發(fā)展。它們早期資助大學(xué)科研的重點(diǎn)集中在自然科學(xué)領(lǐng)域,主要包括物理學(xué)、醫(yī)學(xué)、地質(zhì)學(xué)等對石油生產(chǎn)和鋼鐵冶煉等至關(guān)重要的領(lǐng)域,后來擴(kuò)展到化學(xué)、航空和通訊等學(xué)科領(lǐng)域。1930年前后,美國經(jīng)濟(jì)大蕭條帶來的嚴(yán)重后果再一次強(qiáng)化美國財富巨頭心中的懼怕。他們發(fā)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步不能解決社會存在的問題,社會問題的解決需要從社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)ふ掖鸢浮８Ｌ睾吐蹇朔评栈饡_始相信社會科學(xué)具有理性地經(jīng)營社會變革的能力,強(qiáng)調(diào)支持主要大學(xué)的社會科學(xué)的發(fā)展。二戰(zhàn)結(jié)束后美國盡管已經(jīng)一躍成為世界霸主,但卻面臨著來自蘇聯(lián)的外部挑戰(zhàn),殖民體系的瓦解引發(fā)的不穩(wěn)定為共產(chǎn)主義的滲透提供了絕佳的機(jī)會,國際形勢的變化給資本主義的發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)的緊張氣氛使得私人基金會把它們海外活動與美國外交政策目標(biāo)關(guān)聯(lián)起來。美國私人基金會的資助重心轉(zhuǎn)向地區(qū)與國際事務(wù)研究,這促進(jìn)了地區(qū)研究熱潮的興起。它們向社會科學(xué)領(lǐng)域提供了大量的研究經(jīng)費(fèi),還資助創(chuàng)立了重要的國際和地區(qū)研究機(jī)構(gòu)。1945年洛克菲勒基金會資助成立俄羅斯研究中心,該中心隸屬于哥倫比亞大學(xué)新創(chuàng)立的國際事務(wù)學(xué)院。1947年卡內(nèi)基資助美國的幾所大學(xué)發(fā)展國際事務(wù)和地區(qū)研究項目。到1952年,這兩個基金會已經(jīng)為國際事務(wù)和地區(qū)研究項目提供了數(shù)百萬美元的資助。福特基金會對國際事務(wù)和地區(qū)研究的資助起步稍晚些,但在資助金額上一點(diǎn)也不遜于洛克菲勒和卡內(nèi)基。福特基金會把大部分的資金用于加強(qiáng)國內(nèi)大學(xué)對發(fā)展中國家和地區(qū)的研究。在1953年,福特基金會向104名年輕的美國人提供獎學(xué)金,資助這些人在國內(nèi)或者國外從事有關(guān)亞洲和近東研究。其中,25人從事近東研究,51人從事南亞和東南亞研究,28人從事近東和中東問題研究。[16]福特基金會還資助了一系列海外培訓(xùn)和研究,目的是要強(qiáng)化美國對外國地區(qū)的研究。哥倫比亞大學(xué)獲得了15萬美元的援助資金用于它的近中東地區(qū)研究項目;密西根大學(xué)獲得3.5萬美元用于資助大學(xué)生從事近中東研究的項目;美國大學(xué)的一些成員受福特資助到國外地區(qū)從事一到兩年的研究,然后被要求返回美國大學(xué)與學(xué)生和教師交流他們的研究成果。[16]

在美國私人基金會的資助以及后來政府的積極介入下,美國社會科學(xué)界積極投入了對發(fā)展中國家的研究,關(guān)注發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定以及社會和文化的變化。在這種政治環(huán)境下,美國私人基金會參與到對發(fā)展中國家的援助中,向發(fā)展中國家的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)提供援助,資助社會科學(xué)的發(fā)展。1961年,福特基金會在巴西里約熱內(nèi)盧設(shè)立它的第一個拉美辦事處。在亨利·希爾德(Henry Heal)的領(lǐng)導(dǎo)下,福特基金會重申它的使命是傳播發(fā)展、現(xiàn)代化和民主思想。從20世紀(jì)60年代早期到1977年,福特基金會對巴西社會科學(xué)發(fā)展的資助總額達(dá)到了800萬美元。福特基金會最初選擇性地資助幾個學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu),經(jīng)過十年的發(fā)展,福特基金會的援助金額和范圍都不斷擴(kuò)大,為巴西整個社會學(xué)發(fā)展提供培訓(xùn)計劃。1977年福特基金會的年度報告中指出:福特基金會在拉美工作重點(diǎn)是資助創(chuàng)立學(xué)術(shù)群體，這個群體能夠使用現(xiàn)代社會科學(xué)的工具去分析主要的社會和發(fā)展問題。[17]福特基金會還設(shè)立海外發(fā)展項目(Oversea Development Program)。該項目主要是資助發(fā)展中國家加強(qiáng)教育、研究和管理資源,培訓(xùn)科技人員和建立地方機(jī)構(gòu)用于解決本國所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會問題。在1950到1975年期間,福特基金會給予發(fā)展中國家高等教育所提供援助占到其在人力資源發(fā)展方面所提供援助的75%以上。在1951到1972年,福特基金會花費(fèi)4 100萬美元資助發(fā)展中國家的大學(xué)的發(fā)展。在此期間,17所大學(xué)獲得了福特基金會給予的超過50萬美元的重點(diǎn)支持。(見表1)

表1 從1951到1972年獲得福特基金會重點(diǎn)支持的發(fā)展中國家的大學(xué)

數(shù)據(jù)來源:Ford Foundation assistance to university-level education in developing countries, 1980,Reports 011920,Box549

到1961年為止,洛克菲勒基金會資助發(fā)展中國家的35所大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)制度建設(shè),而且洛克菲勒基金會的信托委員會于1961批準(zhǔn)了大學(xué)發(fā)展計劃。該計劃設(shè)想在未來的10-15年為第三世界的大學(xué)的發(fā)展投入超過1億美元資金。[18]在冷戰(zhàn)結(jié)束后,美國基金會仍舊向發(fā)展中國家提供援助。南非的大學(xué)是接受美國基金會援助最多的國家之一。從2003年到2013年,美國的主要私人基金會向南非的大學(xué)提供了大量的援助資金。(見表2)

從總體上看,美國私人基金會對發(fā)展中國家的社會科學(xué)的資助呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn):第一,美國私人基金會的援助活動注重與受援國政府的合作。廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)了國家獨(dú)立后,政府是國家發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵角色。洛克菲勒和福特基金會海外活動的一大特點(diǎn)就是和發(fā)展中國家的政府部門密切合作。[19]從1965年到1975年,卡內(nèi)基基金會向哥倫比亞大學(xué)的教師培訓(xùn)學(xué)院提供63.8萬美元用于提升非洲教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展,其目的是給那些有潛力成為非洲教育界領(lǐng)導(dǎo)的人提供再教育的機(jī)會。[20]48在東非,福特基金會向坦桑尼亞教育部提供高級培訓(xùn)和評估項目來增強(qiáng)其能力。在亞洲,福特基金會主要是和政府機(jī)構(gòu)合作,幫助它們把社會科學(xué)理論和方法納入到國家級和省級的有關(guān)計劃中。[21]這種資助促進(jìn)發(fā)展中國家把社會科學(xué)的基本原則和方法引入本國的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu),促進(jìn)了這些國家高等教育的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。社會科學(xué)融入發(fā)展中國家的大學(xué)教育和研究意味著發(fā)展中國家的現(xiàn)代化所需要的政策知識可以在這些機(jī)構(gòu)中獲得。通過社會科學(xué)的“科學(xué)方法”而非政治革命的方式解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題,成為發(fā)展中國家現(xiàn)代化發(fā)展的優(yōu)先選擇。

表2 從2003到2013美國基金會對南非高等教育的捐贈

數(shù)據(jù)來源:Jaumont F.(2016) Educational Philanthropists and Higher Education Developers,in:Unique Partners.Philanthropy and Education.Palgrave Macmillan, New York

第二,美國私人基金會資助發(fā)展中國家的精英到美國學(xué)習(xí)。在發(fā)展中國家,接受基金會資助而出國留學(xué)的人的數(shù)量是相當(dāng)可觀的?？▋?nèi)基基金會在20世紀(jì)70年代資助1549名非洲留學(xué)生在美國大學(xué)學(xué)習(xí)?？▋?nèi)基基金會還通過旅費(fèi)補(bǔ)助的方式加強(qiáng)美國和南非的學(xué)術(shù)交流,促進(jìn)美國對南非問題的理解,另外還資助南非的黑人精英到美國學(xué)習(xí); 福特基金會花費(fèi)了2.5億美元資助大約12000名拉丁美洲、非洲、亞洲和中東地區(qū)的研究生出國深造。福特基金會向哈佛大學(xué)、芝加哥大學(xué)和斯坦福大學(xué)分別提供約100萬美元的資金,為150位拉美的教育研究者、管理者和教師提供教育和社會科學(xué)方面的培訓(xùn)。[20]53洛克菲勒基金會從1982年開始創(chuàng)立了一個新的計劃即向在社會組織中涌現(xiàn)出來的具有領(lǐng)導(dǎo)者潛力的南非人提供資助,資助黑人精英到美國的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)。[22]獎學(xué)金計劃對亞非拉的未來領(lǐng)導(dǎo)人是非常重要的,這種方式將使得接受援助的人對美國及其盟國的利益產(chǎn)生共鳴。在援助過程中,私人基金會特別選拔外國學(xué)生領(lǐng)袖到美國,讓這些精英與美國學(xué)生團(tuán)體之間建立持久的關(guān)系。美國的學(xué)習(xí)經(jīng)歷可能讓這些知識分子產(chǎn)生對援助方的認(rèn)同。在美國接受教育并回國的知識分子對發(fā)展中國家來說是一種稀有的重要資源,他們會去強(qiáng)化自己對援助方的偏愛。

第三,美國私人基金會把加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的教育和研究看作是向發(fā)展中國家提供教育援助的重中之重。西方式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念要內(nèi)化為發(fā)展中國家的意識形態(tài)并指導(dǎo)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展,離不開教育。如果能創(chuàng)立認(rèn)同美國現(xiàn)代化模式的知識精英群體,引導(dǎo)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,就可以消除共產(chǎn)主義在發(fā)展中國家的影響。在亞洲和非洲,私人基金會重點(diǎn)資助發(fā)展中國家的大學(xué)和政府有關(guān)研究機(jī)構(gòu)與國外的相關(guān)機(jī)構(gòu)共同努力去加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)教育和研究。尼日利亞的發(fā)展政策主要依賴于本國的伊巴丹大學(xué)。該大學(xué)的社會和經(jīng)濟(jì)研究所是由政府和基金會提供資助的,主要為政府提供有關(guān)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建和工業(yè)發(fā)展的可行性等方面的計劃。福特基金會在1971年向該研究中心提供20萬美元的資助。這些資金主要用于支付相關(guān)培訓(xùn)、研究、會議和邀請外國顧問等方面費(fèi)用。[23]1956年,福特基金會資助哈佛大學(xué)發(fā)展咨詢中心為印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)和社會研究中心提供人員培訓(xùn)、確定研究方向并幫助開展研究,以此來提高印尼經(jīng)濟(jì)研究能力。為了加強(qiáng)印尼經(jīng)濟(jì)學(xué)家與西方同行的合作,福特基金會提供34.2萬美元的資助。這些資金用于支付雙方合作項目中相關(guān)費(fèi)用。到20世紀(jì)60年代末,印尼發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人物全部接受過伯克利大學(xué)或者哈佛大學(xué)培訓(xùn)。20世紀(jì)50年代福特基金會在十年內(nèi)資助哈佛大學(xué)的公共管理研究生院400多萬美元用于培養(yǎng)巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和從事發(fā)展計劃的人員。在拉美,20世紀(jì)70年代,福特基金會資助加利福尼亞大學(xué)和智利大學(xué)的學(xué)術(shù)合作項目,還向智利的天主教教會大學(xué)和智利大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提供資金援助。福特基金會對巴西經(jīng)濟(jì)學(xué)的資助,目的是幫助巴西創(chuàng)立和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生培養(yǎng)和建立高水平的機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)能充分履行“種子”的角色,為其他學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),政府機(jī)構(gòu)和其他私人部門提供訓(xùn)練優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)學(xué)家,同時根據(jù)受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況領(lǐng)導(dǎo)研究向前發(fā)展。

現(xiàn)代化理論可以說是美國政治精英和知識分子應(yīng)對戰(zhàn)后國際形勢的一種回應(yīng)。[24]它是美國針對發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化列出的一劑藥方,其核心是發(fā)展中國家應(yīng)該遵循以經(jīng)濟(jì)增長為中心的發(fā)展主義理念,選擇西方的工業(yè)化發(fā)展道路,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛;經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會進(jìn)步與政治發(fā)展先決條件。現(xiàn)代化理論在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間劃出了一條明確的界限,美國是現(xiàn)代化的典范,發(fā)展中國家還遠(yuǎn)未實現(xiàn)現(xiàn)代化;為了實現(xiàn)現(xiàn)代化,就需要選擇西方式的發(fā)展道路。該理論所強(qiáng)調(diào)的是,“西方式的政治和社會制度是進(jìn)步的標(biāo)尺,這些是創(chuàng)造充滿活力的民主工業(yè)國家的關(guān)鍵因素?！盵25]社會科學(xué)家以嚴(yán)格的社會科學(xué)論說將現(xiàn)代化思想注入美國政策觀念體系,構(gòu)筑起冷戰(zhàn)時期美國對發(fā)展中國家的認(rèn)知體系和政策理念,將對發(fā)展中國家的發(fā)展援助和“發(fā)展指導(dǎo)”推向美國政策的高端和中心地帶。[26]社會科學(xué)家所擁有的認(rèn)知以及由此而產(chǎn)生的對對外援助的重視,讓現(xiàn)代化理論和對外援助高度融合在一起,并成為發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想?，F(xiàn)代化不僅是美國國內(nèi)占據(jù)主流地位的意識形態(tài),也是美國領(lǐng)導(dǎo)世界的一種戰(zhàn)略指導(dǎo)。私人基金會向發(fā)展中國家的主要大學(xué)提供大量的財力和人力是基于它們希望這些大學(xué)符合“世界標(biāo)準(zhǔn)”,并成為國際上認(rèn)可的重點(diǎn)大學(xué)的一員。這些接受援助的大學(xué)引進(jìn)美國大學(xué)的課程,復(fù)制美國的大學(xué)教學(xué)風(fēng)格和院系組織設(shè)置,成為一個可被其他學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)效仿的樣板。[21]私人基金會的對外援助,尤其是對高等教育的援助,通過動員地區(qū)研究、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者,建立了一個由學(xué)者組成知識精英網(wǎng)絡(luò)。該知識網(wǎng)絡(luò)把發(fā)展中國家與西方的重要學(xué)術(shù)與政策研究機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來,并迫切希望發(fā)展中國家能緊跟西方國家的腳步,認(rèn)同西方現(xiàn)代化發(fā)展道路。他們中的許多人后來成為有影響力的人物,甚至進(jìn)入?yún)⑴c政策制定的政府部門,直接影響了本國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)新自由主義在發(fā)展中國家的傳播和三次民主化浪潮的出現(xiàn)不能說和私人基金會的教育援助沒有任何關(guān)系。我們不能斷定私人基金會的援助會導(dǎo)致發(fā)展中國家的教育體系發(fā)生根本性變化。但是,它促使發(fā)展中國家的大學(xué)以及與政府有關(guān)的研究機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代化理論的知識框架中進(jìn)行重塑。

三 私人基金會對外援助：意識形態(tài)的載體

現(xiàn)代化理論作為二戰(zhàn)后對外援助的指導(dǎo)原則,體現(xiàn)的是以美國為中心的權(quán)威。私人基金會是意識形態(tài)的載體。它們的援助活動能為受援方所面臨的問題提供解決方案和思路,并促進(jìn)觀念的轉(zhuǎn)變。這種改變往往是自愿的,而非強(qiáng)加的,一旦獲得受援方有關(guān)人員甚至政府的認(rèn)同,相應(yīng)的政策制度就會成功擴(kuò)散。鑒于私人基金會在援助體系中處于相對有利的位置,而受援方則處于相對不利的位置,后者受到前者的掣肘。因此它們的對外援助形成了一種主導(dǎo)效應(yīng),即私人基金會高舉知識傳播的旗幟,通過資助人員的培養(yǎng)和各種項目,幫助落后國家獲得美國的思想文化和技術(shù)知識。私人基金會利用巨大的財源決定那些問題是值得關(guān)注的,應(yīng)該怎么樣被關(guān)注。這在一定程度上推動以美國為中心的發(fā)展話語在全球范圍內(nèi)的建立,體現(xiàn)的是一種美國為主導(dǎo)的政策擴(kuò)散。正如葛蘭西所說,權(quán)力不僅是一種暴力和力量,也是對知識、信息和思想的動員力。這可以通過知識分子的努力來完成,知識分子幫助去構(gòu)建、加強(qiáng)和傳播一種特有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會的世界觀。這種世界觀會超越階級的界限獲得各國的認(rèn)同。[27]

美國私人基金會在受援國所實施的各種項目可以產(chǎn)生示范效應(yīng),讓理念付諸行動,讓一些政治問題簡化為可以通過知識解決的技術(shù)性問題。所謂的示范效應(yīng)是指私人基金會的一個個對外援助項目如同試驗田一樣,在局部層面上顯示了美國擁有的先進(jìn)的知識和技術(shù)能夠幫助受援國解決一些問題。在它們影響下,受援國會產(chǎn)生變革的要求,而這樣變革往往要參照援助方的歷史經(jīng)驗。這就將美國的歷史經(jīng)驗移植到海外。正如沃爾特·羅斯托(Walt Rostow)所強(qiáng)調(diào)的,與西方交往經(jīng)常產(chǎn)生一種示范效應(yīng),通過這種效應(yīng),外部的價值和方法可以使停滯的當(dāng)?shù)刂贫劝l(fā)生轉(zhuǎn)變,推動傳統(tǒng)文化走向進(jìn)步。教育援助項目以科學(xué)和理性教化落后地區(qū)和民族,消耗大量的資源向第三世界的一些精英傳播現(xiàn)代化的思想。[28]

私人基金會的對外援助活動,有助于防止簡單的臨時的政策復(fù)制。不是所有的政策擴(kuò)散都可以獲得成功。國外的想法可能只是說服政策制定者把某一項目加入議程中,卻沒有理性地考慮這個想法怎么樣才能很好地實行和讓其運(yùn)作需要什么。這就會破壞政策擴(kuò)散。尤其是對轉(zhuǎn)入國和轉(zhuǎn)出國的經(jīng)濟(jì)、社會、政治和意識形態(tài)的差異重視不足,會造成政策轉(zhuǎn)移的不成功。而這種失敗主要是緣于受援國傳統(tǒng)文化價值的阻力。發(fā)展中國家效仿發(fā)達(dá)國家走現(xiàn)代化之路,讓發(fā)達(dá)國家的一些政策制度本身不同程度地向本國擴(kuò)散。然而,隨著時間的沉淀,這些國家傳統(tǒng)文化的回潮并產(chǎn)生強(qiáng)大影響,會引發(fā)人們對本國經(jīng)歷的發(fā)展進(jìn)程的反思,并影響到政策擴(kuò)散進(jìn)程的實施。私人基金會的對外援助帶來的政策軟擴(kuò)散會弱化移入國的傳統(tǒng)觀念和知識所具有的影響力。當(dāng)援助國的一些規(guī)則開始代替受援國的規(guī)則,受援國的文化遺產(chǎn)將逐步遭到破壞,這導(dǎo)致其影響力也會日漸削弱,兩種文化之間的摩擦強(qiáng)度降低。一旦受援國傳統(tǒng)文化價值的吸引力弱化,外部思想的沖擊就會引起內(nèi)部思想的變化和政策的變革,進(jìn)而推進(jìn)其走向變革之路。政策軟擴(kuò)散是政策硬擴(kuò)散的基礎(chǔ)。硬擴(kuò)散和軟擴(kuò)散往往需要配套出現(xiàn)的。如果沒有軟擴(kuò)散,硬擴(kuò)散的合理性往往不為人們所理解,很難收到好的擴(kuò)散成效[6]。

當(dāng)然,私人基金會的對外援助可能會因為隱含著政治因素而遭遇批評,但它們帶來的觀念至少會被受援國的一部分人所接受。如果私人基金會能夠避開政治,它們的對外援助則很少會被質(zhì)疑,能更好地把本國的價值觀和政策想法擴(kuò)散給援助方。值得注意的是,世界各國還遠(yuǎn)沒有處于同一起跑線上,國家與國家之間的經(jīng)濟(jì)差距并無明顯的縮小,甚至還有越拉越大的趨勢。然而,國家間聯(lián)系已經(jīng)發(fā)展到一個前所未有的程度。對外援助可以使得援助方對遠(yuǎn)隔千里的受援方的政策產(chǎn)生影響,受援方在接受外部援助的同時,仍舊希望可以借鑒和學(xué)習(xí)援助方的政策經(jīng)驗。因此,外援在未來仍舊是政策擴(kuò)散的一個主要杠桿。