許鵬 梁勇

[摘 要]鄉(xiāng)村振興背景下，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。文章在梳理學(xué)界對(duì)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的研究成果后通過實(shí)地走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并進(jìn)行大量訪談的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟(jì)視角分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)面臨著第三方參與公共服務(wù)缺陷、公共服務(wù)缺乏溝通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清、公共服務(wù)總量不足且分布不均衡的嚴(yán)峻問題，針對(duì)這些問題提出強(qiáng)化監(jiān)督、擴(kuò)展公共服務(wù)融資渠道、規(guī)范第三方參與公共服務(wù)項(xiàng)目、改革考核制度、推動(dòng)實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共服務(wù)；現(xiàn)狀研究；經(jīng)濟(jì)視角

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.113

1 問題的提出

2018年2月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革。計(jì)劃到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)。[1]我國(guó)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在顯著差距，西部地區(qū)發(fā)展落后于東部地區(qū)，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、新疆、寧夏等12個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。東部地區(qū)包括北京、天津、河北等10個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。通過CNKI“中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大數(shù)據(jù)研究平臺(tái)”2015年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析東西部地區(qū)差異。東部10省份人口總量5.2519億人、西部12省份人口3.7133億人；人口增長(zhǎng)方面：東部10省份人口自然增長(zhǎng)率為4.363%，西部12省份人口自然增長(zhǎng)率為7.9%；人口分布方面：東部10省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口比重為31.619%、西部12省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口比重為51.755%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量方面：東部10省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為7571個(gè)、西部12省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為13781個(gè)，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比東部多6210個(gè)；財(cái)政收入與支出方面：東部10省份地方財(cái)政收入合計(jì)124萬億元、地方財(cái)政支出205萬億元，西部12省份地方財(cái)政收入合計(jì)17萬億元、地方財(cái)政支出43萬億元。

通過經(jīng)濟(jì)視角分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)西部地區(qū)受限于地方財(cái)政等諸多因素的限制，政府提供公共服務(wù)的能力相較于東部地區(qū)存在總量不足。西部地區(qū)人口主要聚集于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口比重比東部地區(qū)高出20個(gè)百分點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量眾多、同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口正在快速增長(zhǎng)。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，西部地區(qū)城市人口增長(zhǎng)受到生活成本、教育等因素的制約，因此人口增長(zhǎng)率較鄉(xiāng)鎮(zhèn)低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)是西部省份人口的主要聚集地，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更易受到傳統(tǒng)的多子多福的生育觀念影響，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市地區(qū)，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加強(qiáng)西部地區(qū)尤其是西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)顯得更為迫切。見下表。

2 經(jīng)濟(jì)視角下西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供包括基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及公共文化等公共服務(wù)，還要提供符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和人民群眾需求的其他公共服務(wù)。通過實(shí)地走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從經(jīng)濟(jì)視角分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)存在以下問題。

2.1 公共服務(wù)總量不足且不均衡

通過對(duì)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的研究，發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨著公共需求的全面增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品供給的短缺以及公共服務(wù)的不到位、矛盾突出，給改革發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)帶來許多不利因素，給政府?dāng)U大社會(huì)管理和公共服務(wù)職能提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[2]

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清

西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)存在職能不清的問題，這主要是由于城鄉(xiāng)二元體制、政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不均、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相對(duì)缺乏、考評(píng)機(jī)制不完善和民眾參與不足所致。因此準(zhǔn)確定位職能邊界，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，吸引社會(huì)力量參與，形成多元治理格局，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政，建立多元籌資渠道，加強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)督，完善公共服務(wù)評(píng)估制度、暢通農(nóng)民參與渠道，培育參與型政治文化。[3]

2.3 公共服務(wù)缺乏溝通

我國(guó)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在數(shù)據(jù)化程度不高，與村民的互動(dòng)交流還是以傳統(tǒng)方式為主，其門戶網(wǎng)站使用率較低，工作人員的數(shù)據(jù)技能不強(qiáng)等問題，這些因素都在制約著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力。[4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)時(shí)并沒有廣泛聽取意見建議，作為公共服務(wù)的需求方鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民與村民在政府公共服務(wù)體系中難以反饋意見。

2.4 第三方參與公共服務(wù)缺陷

引入第三方提供公共服務(wù)是當(dāng)前完善公共服務(wù)體系的重要舉措，但企業(yè)等第三方組織的行動(dòng)價(jià)值卻是追求“利潤(rùn)最大化”，對(duì)于難以獲得利潤(rùn)或者長(zhǎng)期投入才能獲得利潤(rùn)的公共服務(wù)項(xiàng)目、公益性服務(wù)項(xiàng)目、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共服務(wù)企業(yè)在“逐利天性”的驅(qū)使下往往會(huì)采取規(guī)避或者降低服務(wù)質(zhì)量等措施以維持企業(yè)的利潤(rùn)。公共服務(wù)公益性、公平性和均等化的屬性與企業(yè)“利潤(rùn)最大化”的目標(biāo)不可避免地產(chǎn)生沖突，甚至導(dǎo)致政府產(chǎn)生利益輸送通道等問題。

3 經(jīng)濟(jì)視角下西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)提升路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更了解轄區(qū)內(nèi)民眾對(duì)公共服務(wù)的偏好，從而使得基層地方政府提供的區(qū)域性公共服務(wù)的質(zhì)和量更符合轄區(qū)居民的需要，更具有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性，而且有利于公共資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)效率的提升。針對(duì)西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)存在的問題，提出以下針對(duì)性的對(duì)策建議。

3.1 加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)以及在職能轉(zhuǎn)變中必須遵循因地制宜、循序漸進(jìn)、全面協(xié)同以及綜合性的原則，厘清職能轉(zhuǎn)變的方向；推進(jìn)行政管理機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)范職能轉(zhuǎn)變的行為；提升公共服務(wù)能力，凸顯職能轉(zhuǎn)變效果等。[5]建立合理的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的官員績(jī)效考核制度；制定東、中、西部公共服務(wù)橫向援助的框架政策。[6]

3.2 推動(dòng)實(shí)施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

2013年4月9日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委在北京組織召開社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作推進(jìn)會(huì)暨第一次聯(lián)席會(huì)議，正式啟動(dòng)了我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，2015年《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)頂層設(shè)計(jì)完成，開始過渡到具體實(shí)施階段。目前，各地積極申報(bào)試點(diǎn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，面對(duì)東西部區(qū)域差異和復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展階段，可以通過借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3.3 改革考核制度

黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體充分認(rèn)識(shí)到“唯GDP論”的發(fā)展缺陷，提出新發(fā)展觀念，很多地方按照中央精神相繼取消了一些地區(qū)的GDP考核。通過取消GDP考核有助于緩解地方政府“發(fā)展錦標(biāo)賽”帶來的公共服務(wù)支出偏好，使地方政府能夠全面評(píng)估公眾的公共服務(wù)需求，改善公共服務(wù)供給偏向于看得見的形象工程的趨勢(shì)，改變地方政府長(zhǎng)期忽視公共服務(wù)的矛盾。

3.4 規(guī)范第三方參與公共服務(wù)項(xiàng)目

政府自身單獨(dú)提供公共服務(wù)時(shí)面臨局限，首先政府提供公共服務(wù)由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率較低，其次政府財(cái)政收入有限與公眾公共服務(wù)需求的無限矛盾，因此單獨(dú)依靠政府提供公共服務(wù)供給存在局限。通過引入第三方提供公共服務(wù)，政府以購(gòu)買公共服務(wù)的模式有助于強(qiáng)化公共服務(wù)效率，是政府公共服務(wù)發(fā)展的重要方向。

3.5 擴(kuò)展公共服務(wù)融資渠道

政府提供公共服務(wù)局限于財(cái)政收入與支出的有限性。目前，我國(guó)公共服務(wù)支出主要由政府承擔(dān)，因此擴(kuò)展公共服務(wù)融資渠道是保障公共服務(wù)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的重要舉措。為了避免公共服務(wù)融資過程中出現(xiàn)資金問題，需要對(duì)公共服務(wù)融資資金強(qiáng)化管理，不允許資金使用過程中出現(xiàn)挪用等情況發(fā)生。

3.6 強(qiáng)化監(jiān)督

公共服務(wù)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象屢見不鮮，腐敗現(xiàn)象的發(fā)生蔓延有公務(wù)人員道德失范的因素、權(quán)力運(yùn)行缺乏制約監(jiān)督的因素、法律法規(guī)不嚴(yán)密不完善的因素。反腐敗的方法措施是多途徑、多渠道的，最重要的是構(gòu)建嚴(yán)密協(xié)調(diào)的中國(guó)特色反腐敗機(jī)制。值得注意的是，在高壓反腐的態(tài)勢(shì)下，在公共服務(wù)領(lǐng)域多種濫用權(quán)力、違紀(jì)犯罪的“硬腐敗”，交易型腐敗、尋租型腐敗得到了有效遏制，但一些懶政、庸政、怠政等“軟腐敗”卻出現(xiàn)了抬頭之勢(shì)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部感到“為官不易”，轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)化為“為官不為”。[7]

4 結(jié) 論

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)由于受到傳統(tǒng)管理理念的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力仍存在著較大的提升空間。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，有助于吸引人才和資金進(jìn)入本地區(qū)，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力；符合本區(qū)域急需的公共服務(wù)能夠滿足區(qū)域居民生存、生活和發(fā)展需求；在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求得到滿足，有利于緩解社會(huì)矛盾，為社會(huì)成員發(fā)展提供良好的環(huán)境；提高居民生活水平、改善居民生活；優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)使人民共享發(fā)展成果，滿足居民的期待。

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