李美英,張鉑瑾,趙洪靜,申 毅,周博雅,魏亞楓

(國(guó)家食品藥品監(jiān)管管理總局保健食品審評(píng)中心,北京 100071)

食品安全在我國(guó)不僅僅是一個(gè)事關(guān)公眾健康的公共衛(wèi)生問(wèn)題,更是關(guān)系社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的政治問(wèn)題,也是事關(guān)我國(guó)國(guó)際形象的重要問(wèn)題。為促進(jìn)我國(guó)食品安全事業(yè)健康發(fā)展,既需要食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者做到從農(nóng)田到餐桌全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)称钒踩Ｕ?需要政府加強(qiáng)全產(chǎn)業(yè)鏈的一體化無(wú)縫監(jiān)管,需要學(xué)術(shù)界和媒體界合作支持,更需要消費(fèi)者食品安全意識(shí)和認(rèn)知水平的提升,食品安全這五大支柱力量缺一不可[1]。黨和政府高度重視食品安全問(wèn)題,十九大報(bào)告提出,“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略,讓人民吃得放心”。要做好食品安全監(jiān)管工作,使食品安全監(jiān)管由“量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝匈|(zhì)量”、最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袪I(yíng)養(yǎng)和健康”。做到食品安全科學(xué)監(jiān)管,就應(yīng)強(qiáng)化食品安全技術(shù)支撐力量,注重食品安全相關(guān)科學(xué)技術(shù)研究,注重食品五大支柱的合作交流,加強(qiáng)食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

為從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家尋找可供參考借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn),本文對(duì)美國(guó)食品安全監(jiān)管體系展開(kāi)了研究。美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)重視技術(shù)的核心作用,通過(guò)技術(shù)監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)以科學(xué)數(shù)據(jù)為證,以理服人,追求食品藥品監(jiān)管的科學(xué)性和公正性。其下設(shè)的食品安全與應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)中心(CFSAN)肩負(fù)著美國(guó)約80%食品的安全,是美國(guó)強(qiáng)有力的食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn),CFSAN職能范圍廣泛、高度集中、科技力量雄厚。與之相比,我國(guó)的食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)依附各部門分據(jù)一格,呈現(xiàn)部門分管、分段監(jiān)管、專業(yè)分散、職能交叉的特點(diǎn),技術(shù)力量相對(duì)較為分散和薄弱。本文簡(jiǎn)要介紹CFSAN的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本情況,分析對(duì)我國(guó)加強(qiáng)食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)建設(shè)的啟示,并提出初步的思考。

1 美國(guó)食品安全與應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)中心(CFSAN)機(jī)構(gòu)設(shè)置基本情況

CFSAN是FDA六個(gè)分中心之一,也是FDA歷史最為悠久的中心,執(zhí)行聯(lián)邦食物營(yíng)養(yǎng)政策,堅(jiān)持以消費(fèi)者為中心的立場(chǎng),通過(guò)確保國(guó)家食品供應(yīng)安全、衛(wèi)生、健康和正確標(biāo)簽,以及化妝品的安全和正確標(biāo)簽,在食品和化妝品的安全方面應(yīng)用科學(xué)驅(qū)動(dòng)的政策,保護(hù)和促進(jìn)消費(fèi)者健康[2]。

CFSAN隸屬于食品與獸藥辦公室,根據(jù)FDA2018財(cái)年預(yù)算,2016年CFSAN全職雇員人數(shù)實(shí)有1001人,2017年底約1048人,除秘書及后勤人員外,還包括高度專業(yè)的專業(yè)人士,如化學(xué)家、微生物學(xué)家、毒理學(xué)家、食品技術(shù)專家、病理學(xué)家、分子生物學(xué)家、藥理學(xué)家、營(yíng)養(yǎng)學(xué)家、流行病學(xué)家、公共衛(wèi)生學(xué)家、數(shù)學(xué)家、衛(wèi)生工作者、醫(yī)生和獸醫(yī)等。

CFSAN設(shè)有12個(gè)辦公室,分別為:中心主任辦公室、行政管理事務(wù)辦公室、分析與推廣辦公室、食品安全辦公室、化妝品和色素辦公室、監(jiān)管科學(xué)辦公室、食品添加劑安全辦公室、合規(guī)辦公室、應(yīng)用研究和安全評(píng)估辦公室、監(jiān)管政策和社會(huì)科學(xué)辦公室、營(yíng)養(yǎng)和食品標(biāo)簽辦公室和膳食補(bǔ)充劑辦公室。其中，膳食補(bǔ)充劑辦公室于2015年12月21日從營(yíng)養(yǎng)與食品標(biāo)簽辦公室中脫離出來(lái)，成立獨(dú)立的辦公室，意味著膳食補(bǔ)充劑在美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的地位提升。CFSAN辦公室職能設(shè)置見(jiàn)表1。

表1 美國(guó)食品安全與應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)用中心辦公室職能設(shè)置Table 1 Organizations and functions of the FDA’s center for Food Safety and Applied Nutrition(CFSAN)

2 我國(guó)食品安全技術(shù)支撐現(xiàn)狀

目前,我國(guó)食品安全各專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)部門分管、分段監(jiān)管、專業(yè)分散、職能交叉的特點(diǎn),主要分布在農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、原食藥部門和原質(zhì)檢部門。2018年黨和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施,食藥部門、質(zhì)檢部門和工商部門合并,食品安全監(jiān)管職能進(jìn)一步整合,但食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)尚未整合。

在農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全方面,由農(nóng)業(yè)部門管理,相關(guān)的技術(shù)支撐職責(zé)包括[3]:提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平,開(kāi)展食用農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估,發(fā)布有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況信息;為制定食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗(yàn)方法與規(guī)程,屠宰畜、禽的檢驗(yàn)規(guī)程提供技術(shù)支持與咨詢;為建立健全農(nóng)業(yè)投入品安全使用制度提供技術(shù)支持并指導(dǎo)實(shí)施;制訂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范;參與制訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并會(huì)同有關(guān)部門組織實(shí)施;指導(dǎo)農(nóng)業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)和機(jī)構(gòu)考核;依法實(shí)施符合安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證和監(jiān)督管理;為食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理提供技術(shù)支持。主要技術(shù)機(jī)構(gòu)包括:中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心、中國(guó)綠色食品發(fā)展中心、中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院、農(nóng)藥檢定所、中國(guó)獸醫(yī)藥品監(jiān)察所、科技發(fā)展中心和全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心等。

在食品原料與添加劑、安全標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)方面,由衛(wèi)生部門管理,相關(guān)技術(shù)支撐職責(zé)包括[4]:承擔(dān)食品新原料、食品添加劑新品種、食品直接接觸新包裝材料的安全性審查;組織擬訂食品安全標(biāo)準(zhǔn);組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和交流;參與擬訂食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的條件和檢驗(yàn)規(guī)范;為制定國(guó)家公共衛(wèi)生政策(食品營(yíng)養(yǎng))提供技術(shù)支持與咨詢。主要技術(shù)機(jī)構(gòu)包括:中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與健康所、國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心。

在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)流通方面,主要由原食藥部門管理,相關(guān)技術(shù)支撐職責(zé)包括[5]:分析食品生產(chǎn)加工、流通和餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)和總體食品安全形勢(shì);參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制訂,擬訂食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作制度和技術(shù)規(guī)范,參與擬訂國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃;組織開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果并配合依法處置相關(guān)問(wèn)題;開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)交流。擬訂生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理的規(guī)章、制度及技術(shù)規(guī)范,擬定食品生產(chǎn)許可實(shí)施辦法并組織實(shí)施,指導(dǎo)監(jiān)督食品生產(chǎn)加工企業(yè)開(kāi)展檢驗(yàn)檢測(cè),擬定不安全食品召回制度,指導(dǎo)地方推進(jìn)食品生產(chǎn)者誠(chéng)信自律體系建設(shè)。承擔(dān)食品檢驗(yàn)檢測(cè)和餐飲服務(wù)食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究以及安全監(jiān)測(cè)和質(zhì)量控制新方法、新技術(shù)研究;承擔(dān)特殊食品審評(píng)審批備案及相關(guān)技術(shù)規(guī)范、技術(shù)要求的制修訂工作。主要技術(shù)機(jī)構(gòu)包括中國(guó)食品藥品檢定研究院和國(guó)家中藥品種保護(hù)審評(píng)委員會(huì)(保健食品審評(píng)中心)。

在食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)和進(jìn)出口食品方面,由原質(zhì)檢部門管理,相關(guān)技術(shù)支撐職責(zé)包括[6]:擬訂食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的監(jiān)管制度;為出入境動(dòng)植物檢疫、進(jìn)出口食品安全和認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化等提供技術(shù)服務(wù)與支持。主要技術(shù)機(jī)構(gòu)包括:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化研究院(食品與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究所);中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院,內(nèi)設(shè)食品安全研究所、植物檢疫研究所、動(dòng)物檢疫研究所、衛(wèi)生檢疫研究所、工業(yè)與消費(fèi)品安全研究所、化學(xué)品安全研究所、裝備技術(shù)研究所、農(nóng)產(chǎn)品安全研究中心8個(gè)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和綜合檢測(cè)中心、測(cè)試評(píng)價(jià)中心、化妝品技術(shù)中心、檢驗(yàn)檢疫技術(shù)培訓(xùn)中心、綜合服務(wù)中心、檢驗(yàn)檢疫標(biāo)本館、國(guó)家食品安全危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)應(yīng)用研究中心應(yīng)用研究中心7個(gè)技術(shù)支持機(jī)構(gòu);國(guó)際檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)研究中心;中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可中心。此外,質(zhì)檢系統(tǒng)還擁有100多家食品檢測(cè)中心。

我國(guó)食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的發(fā)展,對(duì)促進(jìn)我國(guó)食品安全治理能力提升起到了重要作用:我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完備、全國(guó)性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)和食源性疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模、食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理框架漸已形成[1]。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)食品安全科學(xué)技術(shù)支撐力量還不夠強(qiáng)而有力,還需要進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)。

3 CFSAN機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)我國(guó)食品安全技術(shù)體系建設(shè)的啟示

3.1 機(jī)構(gòu)職能范圍廣泛、高度集中統(tǒng)一

CFSAN職能非常廣泛,肩負(fù)著美國(guó)約80%食品的安全,管理除了美國(guó)農(nóng)業(yè)部規(guī)定的肉類、家禽和某些蛋制品以外的所有食品。管理范圍包括管理美國(guó)規(guī)模約4170億美元的國(guó)內(nèi)食品市場(chǎng),490億美元的進(jìn)口食品市場(chǎng),以及超過(guò)600億美元的化妝品市場(chǎng)。監(jiān)管377000多個(gè)食品生產(chǎn)、加工公司從生產(chǎn)、進(jìn)口到銷售點(diǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)(不包括餐館、機(jī)構(gòu)食品服務(wù)機(jī)構(gòu)、超級(jí)市場(chǎng)、雜貨店和其他由國(guó)家、地方和部落當(dāng)局管理的食品經(jīng)營(yíng)者,但這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受FDA的指導(dǎo)、示范代碼和其他技術(shù)援助,FDA通過(guò)培訓(xùn)和指導(dǎo)這些機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)對(duì)食品企業(yè)和零售商的統(tǒng)一覆蓋,以加強(qiáng)監(jiān)管計(jì)劃)。

CFSAN對(duì)于食品與化妝品的監(jiān)管,在機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上,是高度集中統(tǒng)一的。CFSAN中心可以直接建立食品與化妝品監(jiān)管的法規(guī)、政策、制度、研究計(jì)劃,并獨(dú)立進(jìn)行合規(guī)管理,執(zhí)行和處理食品和化妝品安全相關(guān)事務(wù),避免了不同的部門之間溝通協(xié)調(diào)帶來(lái)的行政資源消耗。CFSAN與FDA總部及其他幾個(gè)中心一樣,屬于政府公共部門,都以預(yù)算形式財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn),FDA總部與中心之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但是,CFSAN的經(jīng)費(fèi)預(yù)算需要嚴(yán)格的審查與論證過(guò)程,中心需詳細(xì)說(shuō)明經(jīng)費(fèi)使用情況,并嚴(yán)格實(shí)施績(jī)效考核。CFSAN負(fù)責(zé)執(zhí)行美國(guó)食品計(jì)劃,在2018財(cái)政年度的預(yù)算需求是27764.3萬(wàn)美元。食品安全的高投入帶來(lái)的是食品安全水平與技術(shù)支持能力的保障,在高度集中的組織框架下,所有經(jīng)費(fèi)均能得到監(jiān)督并被高效利用。2018年6月21日，美國(guó)白宮公布政府機(jī)構(gòu)改革方案，把目前分散在各部的食品安全監(jiān)管部門將整合為一，F(xiàn)DA現(xiàn)有管理食品安全的職責(zé)將轉(zhuǎn)交給農(nóng)業(yè)部，成立新的食品安全局，CFSAN也將隨之劃轉(zhuǎn)，管理職能也將更加集中統(tǒng)一。美國(guó)食品安全機(jī)構(gòu)改革如何，將試目以待。

在我國(guó),2013年部門組織機(jī)構(gòu)調(diào)整,成立了原食品藥品監(jiān)管總局,部分食品監(jiān)管相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)至總局,推動(dòng)了食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。但是,食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、食品營(yíng)養(yǎng)與健康分析等職能依然屬于其他部門,檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)也很分散,重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化現(xiàn)象存在,信息資源也不能共享與充分運(yùn)用;而且,相同職能在不同機(jī)構(gòu)間也存在交叉,就食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)而言,質(zhì)監(jiān)部門有進(jìn)口食品化妝品風(fēng)險(xiǎn)中心,衛(wèi)生部門有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心,農(nóng)業(yè)部門有農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)分析職能,食藥監(jiān)管部門有風(fēng)險(xiǎn)交流與預(yù)警職能;在食藥監(jiān)管部門內(nèi)部也存在食品相關(guān)職能分散在不同機(jī)構(gòu)的情況,如特殊食品的審評(píng)審批分離、食品生產(chǎn)許可行政監(jiān)管與具體指導(dǎo)職能的分離等,在一定程度上影響了行政效率。從經(jīng)費(fèi)使用方面,職能的分散也帶來(lái)重復(fù)建設(shè)、投入與產(chǎn)出不成正比的問(wèn)題,不利于有的放矢地強(qiáng)化食品安全技術(shù)儲(chǔ)備、提升食品安全技術(shù)能力水平。2018年,黨和國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施,食藥部門、質(zhì)檢部門和工商部門合并,成立了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局,食品安全監(jiān)管職能進(jìn)一步整合,但食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)尚未整合,食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等職能依然未調(diào)整,隸屬于新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)。

3.2 重視食品添加劑與標(biāo)簽的管理

CFSAN設(shè)有食品添加劑辦公室和營(yíng)養(yǎng)與標(biāo)簽管理辦公室。食品添加劑辦公室要對(duì)食品添加劑、食品原料、公知安全的食品成份等進(jìn)行嚴(yán)格審核,組織開(kāi)展相關(guān)毒理學(xué)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)、微生物等方面的研究,并建立相關(guān)信息大數(shù)據(jù)庫(kù)供公眾了解。營(yíng)養(yǎng)與標(biāo)簽管理辦公室不僅要規(guī)范食品標(biāo)簽,提出嚴(yán)格的食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn),審核標(biāo)簽的營(yíng)養(yǎng)場(chǎng)和健康功能聲稱,還要結(jié)合公眾健康信息制定全國(guó)營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃,設(shè)有專門的食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)專員和營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃專員,以突出對(duì)食品標(biāo)簽和營(yíng)養(yǎng)的重視。

在我國(guó),食品添加劑、食品新原料及食品相關(guān)產(chǎn)品的安全性審查由衛(wèi)生部門管理,生產(chǎn)由質(zhì)監(jiān)部門管理,而食品成品的流通銷售由食藥部門管理,沒(méi)有對(duì)食品添加劑實(shí)行綜合管理,也沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)食品添加劑的知識(shí)進(jìn)行正確引導(dǎo)與宣傳,既不利于公眾對(duì)食品添加劑的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí),也容易出現(xiàn)“食品添加劑”與“食品非法添加”在概念上的混淆,當(dāng)食品非法添加引發(fā)食品安全問(wèn)題后,致使社會(huì)不良影響擴(kuò)大化。如蘇丹紅等事件出現(xiàn)后,公眾普遍認(rèn)為問(wèn)題在于食品添加劑,對(duì)食品添加劑談虎色變。事實(shí)上,公眾高度關(guān)注食品添加劑,2017年7月由北京師范大學(xué)喻國(guó)明教授研究發(fā)布的《中國(guó)食品安全信息傳播力報(bào)告》指出,公眾最關(guān)心的食品安全問(wèn)題中,食品添加劑高居榜首,為66.83%[7]。

標(biāo)簽是消費(fèi)者選擇食品的主要途徑,我國(guó)在食品標(biāo)簽管理方面較薄弱。除了關(guān)于食品標(biāo)簽管理的安全標(biāo)準(zhǔn)外,沒(méi)有專門針對(duì)食品標(biāo)簽的研究部門和監(jiān)管部門,標(biāo)簽不規(guī)范、誤導(dǎo)消費(fèi)者現(xiàn)象普遍存在。嬰幼兒配方乳粉的標(biāo)簽問(wèn)題最為突出,標(biāo)簽花里胡哨、過(guò)度宣傳、宣稱具有某種功能等亂象嚴(yán)重。為規(guī)范嬰配兒配方乳粉的標(biāo)簽管理,我國(guó)實(shí)行嬰幼兒配方乳粉注冊(cè)管理,出臺(tái)了專門的標(biāo)簽規(guī)范技術(shù)指導(dǎo)原則[8],嬰幼兒配方乳粉的標(biāo)簽必須做到“五個(gè)不得”,力求解決目前商品名稱標(biāo)注不規(guī)范的問(wèn)題。即:不得使用虛假、夸大、違反科學(xué)原則或者絕對(duì)化的詞語(yǔ);不得涉及疾病預(yù)防;不得涉及治療功能;不得涉及保健功能;不得含有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以外的其它功能聲稱。2017年，原食品藥品監(jiān)管總局開(kāi)展了嬰幼兒配方乳粉標(biāo)簽專項(xiàng)治理活動(dòng)，這對(duì)于規(guī)范嬰幼兒配方乳粉這類高風(fēng)險(xiǎn)食品標(biāo)簽起到了積極作用[9]。但是,在整個(gè)食品領(lǐng)域,顯然還很不夠,不能標(biāo)本兼治。

3.3 注重決策的科學(xué)性

CFSAN的科學(xué)決策不是依靠行政手段,而是依靠技術(shù)能力實(shí)現(xiàn)。中心除中心主任辦公室、行政管理辦公室外,其他所有辦公室均設(shè)有專門的技術(shù)研究部門,所有領(lǐng)域法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)指南、行動(dòng)方案、倡議計(jì)劃等,均建立在充分的科學(xué)研究基礎(chǔ)上。監(jiān)管科學(xué)辦公室還設(shè)有專門的化學(xué)、微生物學(xué)和分析化學(xué)實(shí)驗(yàn)室,評(píng)估監(jiān)管的科學(xué)性;合規(guī)辦公室會(huì)從法律層面分析審核監(jiān)管行動(dòng)是否合規(guī)合法;應(yīng)用研究與安全評(píng)價(jià)辦公室設(shè)有分子生物學(xué)、毒性評(píng)價(jià)和毒理學(xué)實(shí)驗(yàn)室,會(huì)不斷開(kāi)發(fā)新的檢驗(yàn)檢測(cè)方法和分析手段,跟蹤最前沿科學(xué)技術(shù),從軟件硬件多方面確保中心掌握最高端、最新穎、最全面的分析技術(shù)和方法;監(jiān)管政策與社會(huì)科學(xué)辦公室還會(huì)開(kāi)展食品安全社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,從消費(fèi)者利益和社會(huì)效益方面評(píng)估監(jiān)管政策法規(guī)的優(yōu)劣并提出改進(jìn)意見(jiàn)。正因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)力量的支持,美國(guó)的食品安全監(jiān)管具有很高的科學(xué)性,而且也促進(jìn)了食品安全監(jiān)管法規(guī)體系的不斷完善。美國(guó)食品安全監(jiān)管方面法規(guī)歷經(jīng)了三次大的演變,從1906年的純凈食品藥品法案、1938年的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》,再到2011年的《食品安全現(xiàn)代化法案》,還有與之配套的若干職責(zé)明晰、要求明確、分類細(xì)化、可操作性強(qiáng)的規(guī)范性文件,使美國(guó)食品安全法律體系日趨完備,食品安全監(jiān)管的重心也逐步由“事后危機(jī)處理”轉(zhuǎn)移到“以事前預(yù)防為主”,建立了“預(yù)防為主”的食品安全監(jiān)管體系。

而我國(guó)食品安全技術(shù)力量相對(duì)薄弱。一方面體現(xiàn)在,食品安全監(jiān)管更多依賴于行政部門,政策法規(guī)的制定由行政部門主導(dǎo),監(jiān)管行為的確立由行政部門提出,技術(shù)機(jī)構(gòu)只能起到輔助作用,不能起決定性作用;另一方面體現(xiàn)在,食品安全技術(shù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、技術(shù)力量?jī)?chǔ)備不足、科技人力資源有所欠缺、經(jīng)費(fèi)投入不高等。我國(guó)現(xiàn)有食品安全相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu),分布在各個(gè)部門,力量相對(duì)分散,而且起步較晚,正處于發(fā)展初期階段,技術(shù)能力水平遠(yuǎn)不能滿足日益嚴(yán)峻的食品安全監(jiān)管需求。如,隸屬于原質(zhì)檢部門的國(guó)家食品安全危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)應(yīng)用研究中心2006年才組建,隸屬于原衛(wèi)生部門的國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)2011年才成立,隸屬于原食藥部門的保健食品審評(píng)中心2014年后才陸續(xù)新增了食品許可指導(dǎo)、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品及嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方的技術(shù)審評(píng)職能。

3.4 注重消費(fèi)者教育

CFSAN設(shè)有專門的分析與推廣辦公室，承擔(dān)國(guó)家層面法規(guī)政策、規(guī)劃指南等的宣貫,負(fù)責(zé)消費(fèi)者教育培訓(xùn)和健康倡議,還高度重視社會(huì)科學(xué)在食品安全教育中的積極作用,有專門的部門開(kāi)展消費(fèi)者者調(diào)查研究,實(shí)施針對(duì)性的消費(fèi)者教育計(jì)劃。CFSAN也是美國(guó)食品安全教育合伙人(Partnership for Food Safety Education,PFSE)的合作伙伴,共同致力于公眾食品安全教育,以提高公眾食品安全意識(shí)。CFSAN的所有工作幾乎是透明的,公眾可以從其網(wǎng)站了解到全面而詳細(xì)的信息,從而使中心的監(jiān)管行為有很高的公信力。消費(fèi)者食品安全意識(shí)的提高和認(rèn)知水平的提升,極大地減輕了政府部門在食品安全監(jiān)管上的壓力。

而我國(guó)公眾對(duì)食品安全知識(shí)的了解,更多地依賴于人際關(guān)際口口相傳?！?017年中國(guó)食品安全信息傳播力報(bào)告》指出,我國(guó)公眾了解食品安全信息最多和首選的渠道包括專家、家人、朋友同事、網(wǎng)站、電視、政府機(jī)構(gòu)幾類,其中人際關(guān)系渠道是公眾了解食品安全信息最多的渠道(61.96%),也是第一選擇(5.06%),而政府官方機(jī)構(gòu)僅4%。報(bào)告也指出,在公共食品安全事件的首要傳播渠道中,新媒體的傳播作用明顯,傳統(tǒng)媒體和新媒體分別占38.21%和33.51%,但權(quán)威機(jī)構(gòu)占比僅1.26%[7]。由此可見(jiàn)加強(qiáng)官方權(quán)威公眾食品安全認(rèn)知中重要作用的緊迫性,要加強(qiáng)官方政府機(jī)構(gòu)對(duì)消息者的教育和營(yíng)養(yǎng)健康方面的引導(dǎo),并及時(shí)回應(yīng)消費(fèi)者對(duì)食品安全方面的訴求。

3.5 食品檢查員實(shí)行統(tǒng)一管理

美國(guó)FDA有一支技術(shù)水平極強(qiáng)的職業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍,由監(jiān)管事務(wù)辦公室統(tǒng)一管理,有規(guī)范的工作程序。CFSAN發(fā)起的檢查要求,通過(guò)合規(guī)部門轉(zhuǎn)由監(jiān)管事務(wù)辦公室向各派出機(jī)構(gòu)下達(dá)檢查任務(wù)。FDA現(xiàn)有從事食品(含化妝品)現(xiàn)場(chǎng)檢查員925人,實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)人員462人,2015年完成檢查任務(wù)共達(dá)18144次,其中境內(nèi)檢查1422次,境外1357次,委托第三方或州級(jí)機(jī)構(gòu)9365次。FDA每個(gè)檢查員每年檢查次數(shù)不得少于20次,級(jí)別越高檢查次數(shù)越多。每個(gè)檢查組一般是1個(gè)檢查員,必要時(shí)配備1名實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)人員。在檢查數(shù)據(jù)應(yīng)用方面,檢查員通過(guò)相應(yīng)工作形成檢查數(shù)據(jù)報(bào)告,并提交中心,監(jiān)管事務(wù)辦公室不對(duì)檢查做出評(píng)判性結(jié)論,相關(guān)結(jié)果的應(yīng)用由中心自行判斷處理。

而我國(guó)的職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)才剛剛啟動(dòng),檢查員的人力資源儲(chǔ)備還不能滿足現(xiàn)實(shí)需求,檢查任務(wù)提出后,也沒(méi)有統(tǒng)一的調(diào)度部門。在我國(guó)職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)中,應(yīng)學(xué)習(xí)CFSAN的作法,成立專門部門對(duì)檢查員統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度,以提高食品檢查工作效率。

3.6 重視與其他機(jī)構(gòu)的合作

隨著當(dāng)今社會(huì)需求的日益膨脹和復(fù)雜,政府機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界、食品供應(yīng)商、食品行業(yè)協(xié)會(huì)以及消費(fèi)者等不同角色間的配合更加突得重要。CFSAN認(rèn)識(shí)到,履行保護(hù)和促進(jìn)民眾健康需要其他機(jī)構(gòu)或相關(guān)人員的配合才能有所成效。CFSAN非常重視與不同機(jī)構(gòu)、不同團(tuán)體的協(xié)作、聯(lián)盟、合作或伙伴關(guān)系,與國(guó)內(nèi)多個(gè)機(jī)構(gòu)有密切合作,這些機(jī)構(gòu)包括大學(xué)、研究所、行業(yè)協(xié)會(huì)等,這些合作甚至?xí)?duì)中心的決策產(chǎn)生影響。CFSAN與一些機(jī)構(gòu)建立了具有前瞻性的合作計(jì)劃,如馬里蘭大學(xué)的食品安全和應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)聯(lián)合研究所和伊利諾伊理工大學(xué)的食品安全和健康學(xué)院,均為CFSAN與大學(xué)、食品業(yè)界共同聯(lián)辦。此外,還有密西西比大學(xué)的國(guó)家天然產(chǎn)物研究中心(主要是其中的植物類膳食補(bǔ)充劑中心)和加州大學(xué)戴維斯分校的加州大學(xué)食品安全中心。一些行業(yè)協(xié)會(huì)也對(duì)CFSAN的法規(guī)政策制定產(chǎn)生影響,如美國(guó)飼料工業(yè)協(xié)會(huì)、食品藥品監(jiān)督管理協(xié)會(huì)、食品營(yíng)銷協(xié)會(huì)、食品技術(shù)協(xié)會(huì)等,均與CFSAN有密切合作。CFSAN在產(chǎn)官學(xué)界的共同努力下,提供重要資訊,使食品的管理更具成效,進(jìn)而確保食品的安全。

CFSAN在國(guó)際上也有廣泛的合作。CFSAN與世界衛(wèi)生組織(World Health Organization,WHO)、聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations,FAOUN)、食品法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Commission,CAC)、化妝品監(jiān)管國(guó)際組織(International Cooperation on Cosmetic Regulation,ICCR)等國(guó)際組織合作,偶爾還直接與國(guó)外政府部門對(duì)接美國(guó)需求和協(xié)調(diào)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。在過(guò)去,中心的大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定工作都是針對(duì)美國(guó)產(chǎn)品的,但由于近來(lái)一些國(guó)際條約,和食品、化妝品國(guó)際貿(mào)易的不斷發(fā)展,這種情況正在發(fā)生變化。CFSAN日益呼吁與國(guó)際組織合作,幫助建立國(guó)際公認(rèn)的進(jìn)口產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和法規(guī)。

我國(guó)在食品安全領(lǐng)域的合作顯然還比較欠缺。在國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)合作方面,我國(guó)設(shè)有食品安全專業(yè)的本科大學(xué)已達(dá)154所之多,還有多所高校設(shè)置了與食品相關(guān)的二級(jí)學(xué)科,但是,這些學(xué)科建設(shè)主要還基于理論知識(shí)教育層面,與監(jiān)管相結(jié)合還不夠,還未建立由食品監(jiān)管部門主導(dǎo)的、學(xué)術(shù)界和食品界參與的食品安全研究中心。2018年1月，原國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局和科技部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和促進(jìn)食品藥品科技創(chuàng)新工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(食藥監(jiān)科〔2018〕14號(hào)),就促進(jìn)監(jiān)管科技研發(fā)、建設(shè)創(chuàng)新基地、服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群、建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同機(jī)制等方面進(jìn)行了系統(tǒng)部署[10],提出了與學(xué)術(shù)界建立食品相關(guān)研究中心的建議。該意見(jiàn)的實(shí)施,將極大地帶動(dòng)我國(guó)監(jiān)管部門與學(xué)術(shù)界的合作,共同推動(dòng)我國(guó)食品安全監(jiān)管水平的提升。在國(guó)際交流合作方面,我國(guó)農(nóng)藥殘留方面的國(guó)際交流走在了前列,相關(guān)國(guó)際交流的重大事件主要有兩件:一是,我國(guó)加入WTO后,2004年農(nóng)業(yè)部系統(tǒng)安全技術(shù)性貿(mào)易措施官方評(píng)議工作,成立了農(nóng)藥技術(shù)性貿(mào)易措施(SPS/TBT)通報(bào)評(píng)議專家組,后來(lái)我國(guó)制定農(nóng)藥殘留最大限量及其他農(nóng)藥管理相關(guān)措施的通報(bào)也為中國(guó)履行WTO國(guó)際義務(wù)和與主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國(guó)在此領(lǐng)域的交流磋商提供了第一溝通渠道;二是,2007年我國(guó)成為國(guó)際食品法典農(nóng)藥殘留委員會(huì)(CCPR)主席國(guó),至今已組織召開(kāi)10次CCPR年會(huì),促進(jìn)了我國(guó)與世界各國(guó)針對(duì)農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的交流。但食品安全相關(guān)其他領(lǐng)域的國(guó)際交流還有些不夠。

3.7 人才隊(duì)伍管理機(jī)制較為完善

CFSAN的員工專業(yè)背景具有多樣化,都為公務(wù)人員(政府雇員),沒(méi)有身份上的區(qū)別,與FDA所有人員一樣,薪酬普遍高于聯(lián)邦政府公務(wù)人員平均水平,而且還有上升趨勢(shì)。FDA普通公務(wù)人員工資等級(jí)(General Schedule)劃分為15個(gè)等級(jí),每1個(gè)等級(jí)又細(xì)分10檔。通常大學(xué)本科畢業(yè)生的工資等級(jí)是5級(jí),碩士畢業(yè)生為9級(jí),博士畢業(yè)生為11級(jí)。如果在同一工資等級(jí)中連續(xù)工作,通常需要18年才能從1檔升級(jí)至10檔。2015年普通公務(wù)人員平均工資級(jí)別13級(jí),平均年薪106025美元。公務(wù)人員還有福利保險(xiǎn)等,大致費(fèi)用約合4～6萬(wàn)美元/人。完善的人才管理，保障了CFSAN較穩(wěn)定且專業(yè)素質(zhì)好的人才隊(duì)伍。

目前我國(guó)食品安全監(jiān)管人員類別多,有公務(wù)員、事業(yè)編制、勞務(wù)派遣人員、合同人員等,一些人員從事工作內(nèi)容相當(dāng),但待遇存在明顯差別,而且所有工作人員平均薪級(jí)水平不高,與所承擔(dān)的食品安全監(jiān)管壓力與任務(wù)量不匹配。近年來(lái),有著多年食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員離職的現(xiàn)象不斷出現(xiàn),事業(yè)單位人才流失現(xiàn)象更為明顯,尤其是勞務(wù)派遣人員流動(dòng)性很大,這不利于建立成熟、穩(wěn)定、技術(shù)水平高、經(jīng)驗(yàn)豐富的食品安全監(jiān)管人才隊(duì)伍。

4 關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)建設(shè)的思考

在我國(guó)全面建成小康社會(huì)的歷史時(shí)期,為實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“食品安全戰(zhàn)略,讓人民吃得放心”,應(yīng)有效利用現(xiàn)有資源,循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局,學(xué)習(xí)CFSAN的有益經(jīng)驗(yàn),加大經(jīng)費(fèi)投入,加強(qiáng)人才培養(yǎng)力度,注重科技創(chuàng)新扶持,切實(shí)做好我國(guó)食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的建設(shè)。筆者認(rèn)為,要加強(qiáng)我國(guó)食品安全技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的建設(shè),要結(jié)合我國(guó)國(guó)情,在時(shí)機(jī)成熟時(shí),整合現(xiàn)有技術(shù)力量,組建綜合性食品安全專業(yè)性技術(shù)機(jī)構(gòu),切實(shí)提升我國(guó)的食品安全技術(shù)支撐力量,為食品安全科學(xué)監(jiān)管提供有力保障。

以風(fēng)險(xiǎn)分析為抓手,建立以預(yù)防為主的全生命周期食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理模式。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),建立科學(xué)高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理框架,可有效地利用源頭控制、市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等完整的食品安全數(shù)據(jù)信息,科學(xué)及時(shí)評(píng)估食品安全風(fēng)險(xiǎn),控制食品安全隱患,保障公眾健康。建立現(xiàn)代化的“危機(jī)分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系,以風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)作為新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具,并指導(dǎo)行業(yè)推廣使用。建立公共健康信息收集數(shù)據(jù)庫(kù),注重信息數(shù)據(jù)分析,為食品安全事件的后續(xù)處理提供依據(jù)。整合分散的食品安全技術(shù)力量,按食品相關(guān)學(xué)科分設(shè)門類齊全的研究部門,形成集食品安全源頭風(fēng)險(xiǎn)控制、標(biāo)準(zhǔn)制定管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、注冊(cè)審評(píng)備案、生產(chǎn)經(jīng)許可指導(dǎo)等技術(shù)力量一體化的組織機(jī)構(gòu),切實(shí)加強(qiáng)食品安全技術(shù)儲(chǔ)備,提升食品安全技術(shù)能力水平。

以科學(xué)研究為依托,建立涉及食品相關(guān)各學(xué)科的技術(shù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)的食品安全科學(xué)監(jiān)管機(jī)制。加大食品業(yè)界、大學(xué)、研究所與監(jiān)管部門的合作,建立監(jiān)管科技研發(fā)、建設(shè)創(chuàng)新基地、服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群、建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同機(jī)制。通過(guò)成立分析化學(xué)、微生物學(xué)、生物化學(xué)、分子生物學(xué)、毒理學(xué)、毒性評(píng)價(jià)學(xué)等食品相關(guān)多學(xué)科實(shí)驗(yàn)室,開(kāi)展食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、檢驗(yàn)檢測(cè)方法建立、食源性疾病識(shí)別等實(shí)驗(yàn)室方法學(xué)研究,開(kāi)發(fā)新的檢測(cè)手段和檢測(cè)試劑,為食品安全監(jiān)管行為提供技術(shù)支持,并對(duì)監(jiān)管行為進(jìn)行合規(guī)審查。通過(guò)分析評(píng)估食品相關(guān)政策對(duì)公眾產(chǎn)生的影響,針對(duì)消費(fèi)者的食品安全消費(fèi)意識(shí)、消費(fèi)態(tài)度、知識(shí)水平和消費(fèi)行為開(kāi)展社會(huì)學(xué)研究,開(kāi)展食品行業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究等,為食品安全監(jiān)管決策提供科學(xué)支持。通過(guò)自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的有機(jī)結(jié)合,切實(shí)提升對(duì)食品安全綜合性技術(shù)支撐能力。加強(qiáng)食品安全技術(shù)支撐網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和融合發(fā)展。統(tǒng)籌部門、地方專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研院所、大專院校和企業(yè)等方面的技術(shù)力量,編織食品安全技術(shù)工作網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)食品安全技術(shù)資源互補(bǔ)、信息共享。

以注冊(cè)審評(píng)為切入點(diǎn),建立特殊食品、食品新原料、食品添加劑新品種、直接接觸食品新包裝材料等全品種上市前的安全性評(píng)估和審查模式。開(kāi)展食品新原料、食品添加劑新品種、直接接觸食品新包裝材料和保健食品原料安全性系統(tǒng)研究,科學(xué)制定相關(guān)目錄清單;開(kāi)展保健食品定位研究,明確保健食品功能屬性,科學(xué)制定保健食品功能評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)原則,規(guī)范保健食品功能聲稱;結(jié)合特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊(cè)審評(píng)經(jīng)驗(yàn),開(kāi)展特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方食品的配方科學(xué)性、生產(chǎn)工藝、臨床試驗(yàn)規(guī)范等研究,從而為進(jìn)一步完善特殊食品技術(shù)監(jiān)管制度體系提供有力支持。

以宣傳教育為引導(dǎo),建立消費(fèi)者培訓(xùn)、行業(yè)幫扶引導(dǎo)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估體系,實(shí)現(xiàn)公眾積極參與的食品安全共治格局。充分利用信息資源和科學(xué)家的權(quán)威性,更好地實(shí)施消費(fèi)者教育計(jì)劃,提出公共健康倡議,提升消費(fèi)者食品安全意識(shí)和認(rèn)知能力。在基于充分的食品安全社會(huì)學(xué)評(píng)價(jià)分析的基礎(chǔ)上,合理制定食品安全宣傳方案,把握食品安全輿論引導(dǎo)的主動(dòng)性,提高輿情監(jiān)測(cè)以及突發(fā)輿情事件應(yīng)急處置效率,促進(jìn)公眾參與食品安全監(jiān)督,引導(dǎo)食品行業(yè)協(xié)會(huì)倡導(dǎo)食品安全規(guī)范,督促企業(yè)切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任,從而形成食品安全社會(huì)共治的良好局面。