任治俊 魯納 游克斌

〔摘要〕特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn)，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然結(jié)果，是各種特色發(fā)展要素聚集的綜合反映。目前，在國家已經(jīng)公布的兩批次403個特色小鎮(zhèn)名單中，四川共有20個小鎮(zhèn)上榜，已初步形成了工業(yè)園區(qū)特色鎮(zhèn)、旅游觀光特色鎮(zhèn)、商貿(mào)物流特色鎮(zhèn)、生態(tài)宜居特色鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色鎮(zhèn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特色鎮(zhèn)等6種特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，但與全國特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比還存在差距和不足，主要表現(xiàn)為：特色優(yōu)勢不夠突出，“小、散、弱”問題明顯，綜合承載能力仍然較低，發(fā)展建設(shè)投入不足，等等。但同時，四川發(fā)展特色小鎮(zhèn)也面臨著很多機(jī)遇。借鑒國內(nèi)外特色小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，四川特色小鎮(zhèn)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕特色小鎮(zhèn)；四川；城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

〔中圖分類號〕F327.71 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）05-0117-04

一、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的背景與緣起

中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入“新常態(tài)”。經(jīng)濟(jì)增長速度“換擋”——由高速度增長轉(zhuǎn)入中高速度增長；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式“換擋”——由主要依靠勞動力優(yōu)勢和資源要素投入拉動增長的粗放式發(fā)展模式轉(zhuǎn)入必須依靠提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型升級實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長的新型發(fā)展模式；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)趨勢性“重構(gòu)”——由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型升級，繼而構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。

中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，也遇到一系列新的困難和問題：一方面，大城市由于生產(chǎn)活動不斷聚集、城市規(guī)模不停擴(kuò)張，面臨著交通擁堵、環(huán)境污染等問題，發(fā)展難以持續(xù)；另一方面，許多中小城市又無力應(yīng)對大城市的競爭，因要素流失、產(chǎn)業(yè)承載能力差而發(fā)展不足，由此形成了我國大中小城市不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀。導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的關(guān)鍵問題在于我國各級城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分布不合理。推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，特別是特色小鎮(zhèn)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)化體系與布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間合理分布，使各級城鎮(zhèn)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是解決這一問題的有效路徑。

特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn)，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然結(jié)果。浙江的特色小鎮(zhèn)建設(shè)走在全國前列，并引起中央有關(guān)部門的重視。據(jù)報道，2015年12月，習(xí)近平總書記在中央財辦報送的《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報告》上作出批示，強(qiáng)調(diào)抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要意義?！?〕2016年3月，國家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，中央各部委相繼出臺了一系列關(guān)于建設(shè)“特色小鎮(zhèn)”的重要政策文件。為探索特色小鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展之路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，推動新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，“兩部委”提出到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動全國小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量。①同年10月，全國第一批特色小鎮(zhèn)名單公布；2017年3月，“特色?。ǔ牵╂?zhèn)”概念首次寫入國家政府工作報告。這既是對近年來特色小鎮(zhèn)建設(shè)的肯定，也是對“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)在新時期的發(fā)展方向的一個戰(zhàn)略指引。

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)原則與進(jìn)展

2016年7月，國家住房與建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會、財政部三部門聯(lián)合發(fā)文，專門對特色小鎮(zhèn)進(jìn)行了定義，即：特色小鎮(zhèn)，是各種特色發(fā)展要素的聚集區(qū)。特色小鎮(zhèn)就是以“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生相融合，以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，宜居宜業(yè)宜游的近郊城市綜合體；是按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，結(jié)合自身特質(zhì)，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)規(guī)劃布局，充分挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)和生態(tài)稟賦，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)結(jié)合的重要功能平臺。②概括起來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要堅持綠色發(fā)展、特色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和引領(lǐng)發(fā)展等原則。具體說來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要在以下幾個方面著力：

一是特色小鎮(zhèn)要特在產(chǎn)業(yè)。特色小鎮(zhèn)的“特色”首先體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)上。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的基本規(guī)律來看，新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)兩個方向：一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級驅(qū)動下的深加工化、技術(shù)集約化、知識化和服務(wù)化；二是歷史傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的復(fù)興與回歸，這是國家經(jīng)濟(jì)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變以及人們對消費(fèi)品質(zhì)需求增強(qiáng)的必然結(jié)果。

二是特色小鎮(zhèn)要特在功能。以產(chǎn)業(yè)為依托的“生產(chǎn)”或“服務(wù)”是特色小鎮(zhèn)的核心功能，沒有生產(chǎn)與服務(wù)就無法形成大量人口的聚集；文化是特色小鎮(zhèn)的內(nèi)核，是特色小鎮(zhèn)獨(dú)有的印象標(biāo)識；特色小鎮(zhèn)不能只以旅游為核心功能，但旅游的“搬運(yùn)”功能，可以激發(fā)小鎮(zhèn)內(nèi)在系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的交換融合，也是不可或缺的功能；有特色產(chǎn)業(yè)，有旅游，有居住人口，有外來游客，就必然要形成滿足這些人口生活與居住的社區(qū)功能，否則特色小鎮(zhèn)就只是一個“產(chǎn)業(yè)園”。

三是特色小鎮(zhèn)要特在形態(tài)。特色的風(fēng)貌是其獨(dú)特的建筑風(fēng)格與自然景觀，要與文化傳承相結(jié)合，與生態(tài)及自然環(huán)境相協(xié)調(diào)。小鎮(zhèn)的風(fēng)情以歷史文化、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等軟環(huán)境為基礎(chǔ)，結(jié)合演藝、社區(qū)活動、人際交往，成為獨(dú)特的人文文化價值。

截至目前，在國家已經(jīng)公布的兩批次403個特色小鎮(zhèn)名單中，四川共有20個小鎮(zhèn)上榜。2016年底，全省300個鎮(zhèn)共完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資516.8億元，就地就近吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口93.8萬人，形成了百鎮(zhèn)示范引領(lǐng)、帶動千鎮(zhèn)發(fā)展的蓬勃勢頭。歸納起來，目前四川已初步形成了工業(yè)園區(qū)特色鎮(zhèn)、旅游觀光特色鎮(zhèn)、商貿(mào)物流特色鎮(zhèn)、生態(tài)宜居特色鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色鎮(zhèn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特色鎮(zhèn)等6種特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式?！?〕

三、四川特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀與機(jī)遇

四川小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，但與全國特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比還存在差距和不足，主要表現(xiàn)為：特色優(yōu)勢不夠突出，“小、散、弱”問題明顯，綜合承載能力仍然較低，發(fā)展建設(shè)投入不足，等等。與此同時，四川發(fā)展特色小鎮(zhèn)也面臨著很多機(jī)遇。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，傳統(tǒng)模式難以維持高增長，特色小鎮(zhèn)作為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺，是破解空間資源瓶頸、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善人居環(huán)境、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力抓手，有利于推動全省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)升級發(fā)展，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)?！笆濉睍r期，四川特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展面臨良好的機(jī)遇和環(huán)境。

一是國家系列重大發(fā)展戰(zhàn)略帶來了新機(jī)遇。國家將加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)以及新一輪西部大開發(fā)等重大戰(zhàn)略，特別是《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策的出臺，為因地制宜發(fā)展特色小鎮(zhèn)指明了方向。二是推動創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了新動力。國家和四川大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，四川作為西部地區(qū)唯一的省級全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)，將加快推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，將有利于四川小城鎮(zhèn)發(fā)展走上特色化、專業(yè)化、綠色化道路。三是全面深化改革激發(fā)了新活力。四川正在實(shí)施的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、戶籍制度改革、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣強(qiáng)鎮(zhèn)改革等政策舉措，將極大激發(fā)小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力，增添小城鎮(zhèn)發(fā)展活力。四是先進(jìn)兄弟省份的經(jīng)驗(yàn)做法也在一定程度上啟發(fā)了四川發(fā)展思路。近年來，浙江等省份積極開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)探索，為四川特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐提供了有益參考和借鑒。①

四、四川特色小鎮(zhèn)建設(shè)的路徑與對策

縱觀世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，歐美等發(fā)達(dá)國家因?yàn)槠鸩捷^早，城鎮(zhèn)化水平較高，已經(jīng)形成了一定的發(fā)展模式和特點(diǎn)。歸納起來主要有以下幾種模式：英國小城鎮(zhèn)建設(shè)的“新城模式”〔3〕、美國小城鎮(zhèn)建設(shè)的“自由市場模式”〔4〕、德國小城鎮(zhèn)建設(shè)的“人文主義模式”〔5〕、日本小城鎮(zhèn)建設(shè)的“一村一品”模式〔6〕等等。另據(jù)吳季松先生的考察和研究，他把國外的特色小鎮(zhèn)歸納為城市副中心型、自然遺產(chǎn)型、文化遺產(chǎn)型、歷史遺跡型、宗教中心型、實(shí)業(yè)小鎮(zhèn)型、金融產(chǎn)業(yè)型、虛擬產(chǎn)業(yè)型、大學(xué)城型、科技園區(qū)型、科研所型、國際總部型、會展型、礦竭城衰復(fù)興型、特殊產(chǎn)業(yè)型等十多種類型?！?〕借鑒國內(nèi)外特色小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，四川特色小鎮(zhèn)建設(shè)任重道遠(yuǎn)，可在以下幾個方面下功夫。

（一）明確城鎮(zhèn)主導(dǎo)功能

根據(jù)各地主體功能定位，立足發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢，確定小城鎮(zhèn)主導(dǎo)功能，培育發(fā)展專業(yè)特色鎮(zhèn)，構(gòu)建橫向錯位發(fā)展、縱向分工合作的發(fā)展格局。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，精準(zhǔn)定位主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，打造具有持續(xù)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)形態(tài)。推動成都、綿陽、南充、瀘州等大城市周邊的小鎮(zhèn)融入城市群、都市圈產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)與中心城市發(fā)展的規(guī)劃統(tǒng)籌和功能配套。提高特色小鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，強(qiáng)化輻射帶動能力，促進(jìn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)人口集聚，為完善城鎮(zhèn)體系提供多點(diǎn)支撐，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展、集約高效的發(fā)展態(tài)勢。

（二）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

引導(dǎo)小城鎮(zhèn)瞄準(zhǔn)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)分市場需求，利用現(xiàn)代化技術(shù)改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)供給能力提升和體制革新，增加適應(yīng)高端需求的有效供給。堅持調(diào)整存量和優(yōu)化增量并舉，圍繞在全省具有支撐作用的電子信息、裝備制造、汽車制造、食品飲料等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化配套能力建設(shè)和競爭力提升。瞄準(zhǔn)新技術(shù)創(chuàng)新、新消費(fèi)變化，積極發(fā)展新一代信息技術(shù)、軌道交通裝備、節(jié)能環(huán)保裝備等先進(jìn)制造業(yè)以及電子商務(wù)、現(xiàn)代物流、健康養(yǎng)老等新興先導(dǎo)型服務(wù)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展新引擎。從提高產(chǎn)品功效、性能、適用性、可靠性和美觀性入手，補(bǔ)齊設(shè)計、品質(zhì)、技術(shù)短板，推動質(zhì)量品牌提升，滿足市場多樣化、個性化產(chǎn)品需求。

（三）優(yōu)化資源環(huán)境空間布局

樹立“精明增長”“緊湊城鎮(zhèn)”理念，合理劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)功能融合，加快形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。合理劃分鎮(zhèn)域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)等功能布局，提升中心鎮(zhèn)區(qū)綜合服務(wù)功能，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)集聚，強(qiáng)化工業(yè)集中集約集聚發(fā)展和布局，控制鎮(zhèn)域開發(fā)強(qiáng)度，提高空間利用效率?？茖W(xué)預(yù)測人口規(guī)模和發(fā)展趨勢，注重從全域范圍和更長時間維度謀劃小城鎮(zhèn)發(fā)展，有效引導(dǎo)人口資源流向，為城鎮(zhèn)未來發(fā)展預(yù)留空間。合理劃定基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等，控制土地開發(fā)增量，提高土地利用效率，鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)開發(fā)利用地下空間。推動城鄉(xiāng)聯(lián)動統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)、輻射鄉(xiāng)村的紐帶功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，引導(dǎo)城鎮(zhèn)資金、技術(shù)、信息等要素向鄉(xiāng)村流動，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

（四）積極推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展

積極搭建面向大眾、服務(wù)小微企業(yè)的開放式服務(wù)平臺，匯聚創(chuàng)業(yè)信息、風(fēng)險資本、科技成果等高端要素，為創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)、中小微企業(yè)提供便捷高效的服務(wù)，構(gòu)建富有活力的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)圈。鼓勵企業(yè)構(gòu)筑匯聚創(chuàng)新資源的平臺，依托互聯(lián)網(wǎng)拓寬營銷渠道，滿足社會需求。推進(jìn)專業(yè)空間、網(wǎng)絡(luò)平臺和企業(yè)內(nèi)部眾創(chuàng)。制定更加開放有效的人才引進(jìn)政策，積極開展招才引智，努力爭取技術(shù)移民、海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、在川外國留學(xué)生畢業(yè)后留川就業(yè)等試點(diǎn)。深化投資便利化、商事仲裁、負(fù)面清單管理等改革創(chuàng)新，推動形成一批集聚高端要素、具有鮮明特色、富有活力和競爭力的新型小城鎮(zhèn)。

（五）加快基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)

遵循適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強(qiáng)道路、供水、供電、通訊、污水垃圾處理、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體的公共交通、給排水、垃圾處理等公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)合理推進(jìn)電力、通訊、給排水、熱力、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施地下布局，統(tǒng)籌人防工程和地下綜合管廊建設(shè)。加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善高速通暢、質(zhì)優(yōu)價廉、服務(wù)便捷的寬帶網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)智慧小鎮(zhèn)。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，科學(xué)避讓自然災(zāi)害高發(fā)地段，合理確定防洪標(biāo)準(zhǔn)、抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。

（六）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)

貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，保護(hù)獨(dú)特的山、水、林、田、湖、草等生態(tài)資源，促進(jìn)生活生產(chǎn)方式向綠色化轉(zhuǎn)變，打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)美環(huán)境。加強(qiáng)環(huán)境綜合整治，深入開展大氣污染、水污染、土壤污染防治行動，實(shí)施雨污分流，推動鎮(zhèn)區(qū)污水收集處理和達(dá)標(biāo)排放，禁止秸稈焚燒，嚴(yán)控建筑揚(yáng)塵，減少固體廢棄物污染，全面推行垃圾分類投放、收運(yùn)、處置。提高鎮(zhèn)容管理和保潔水平，杜絕違法搭建，保持鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境美觀整潔。加強(qiáng)鎮(zhèn)域內(nèi)重要山體、河流、綠色廊道等保護(hù)和建設(shè)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)內(nèi)外綠地、河湖、林地、耕地，構(gòu)建城鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與自然山水景觀有機(jī)融合。

總之，全省特色小鎮(zhèn)建設(shè)不能一哄而上，千鎮(zhèn)一面；不能擴(kuò)大地方政府債務(wù)風(fēng)險，亂鋪攤子；要擺脫依靠房地產(chǎn)、低端制造的老套路，避免“爭個帽子睡大覺”現(xiàn)象，要在小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、功能與風(fēng)貌上下是功夫，做出特色，立足先進(jìn)制造和高新技術(shù)，融合文化、旅游等創(chuàng)意元素，促進(jìn)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)存量變遷與結(jié)構(gòu)升級，推動區(qū)域和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】