李明

摘 要：隨著生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度亟待完善。文章從某項目環(huán)境影響評價運行情況入手，綜合全國建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度存在的問題，提出相應(yīng)的幾點可行性建議。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目；環(huán)境影響評價；法律制度

一、建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度概述

自2015年修改環(huán)保法以來，我國通過對《中華人民共和國環(huán)境和影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》的修改，實現(xiàn)了與環(huán)境保護(hù)法的對接，同時剔除了其中不合理的規(guī)定，但是我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度在具體實施中仍然存在些許問題。通過實地調(diào)研某項目環(huán)境影響評價運行情況發(fā)現(xiàn)，該項制度在現(xiàn)實運用中仍然不夠完善。

某項目為了平衡醫(yī)療資源分布，解決民眾尋醫(yī)難、看病難的問題，由相關(guān)政府部門共同決定籌備建設(shè)。根據(jù)最新的《環(huán)境與資源保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》及《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，通過對項目現(xiàn)場進(jìn)行踏勘、調(diào)查，委托相關(guān)機(jī)構(gòu)編制了建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書。

通過現(xiàn)場踏勘、調(diào)查，對于擬建項目周圍的自然環(huán)境、社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀有大致把握，同時評價內(nèi)容主要包括空氣、噪聲、地表水及固體廢物等。通過對某項目建設(shè)項目環(huán)境、污染源的調(diào)查評估，分析項目建成后對周圍環(huán)境的影響程度。以環(huán)境影響分析和工程分析為評價重點，其建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書總體上對該項目做出了完整的評價分析。

該項目選址合理，嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律規(guī)定，實現(xiàn)了先評后建。某項目編制了環(huán)境影響評價報告書，可見其對環(huán)境可能造成重度影響，其地理位置相對繁華，對周邊的經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)環(huán)境都可能產(chǎn)生不同程度的影響。因此，縱觀該建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書不難發(fā)現(xiàn)，我國的建設(shè)項目環(huán)境影響評價在現(xiàn)實運行中仍然存在相關(guān)問題。該項目規(guī)模較大，建設(shè)周期長，屬于在建工程，因此即使編制了環(huán)境影響評價報告書，仍然需全面考慮相關(guān)問題，對于建設(shè)過程產(chǎn)生的揚塵、固體廢棄物、污水、噪聲等影響環(huán)境的因素，必須做到有效預(yù)防。該環(huán)境影響對于環(huán)境生態(tài)影響報告內(nèi)容較少，不能有效、直觀地反映其對項目周邊產(chǎn)生的生態(tài)影響。雖然規(guī)定了相關(guān)的預(yù)警方案，但是并沒有一個完整的替代方案，當(dāng)然這也是目前我國建設(shè)項目普遍缺失的內(nèi)容。公眾參與力度較小，公眾參與環(huán)境影響評價主要通過問卷及公示的方法完成了公眾參與，但是公眾參與的程度仍然不夠深，仍然屬于表面參與的情況。

二、我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價相關(guān)的法律制度經(jīng)過三十余載的發(fā)展，目前已經(jīng)形成相對完善的法律規(guī)范體系，但是還存在以下幾個方面的問題

1.執(zhí)法主體單一。我國環(huán)境影響評價主體主要是行政機(jī)關(guān)。中國的環(huán)境影響評價執(zhí)法機(jī)關(guān)僅限于各個環(huán)保部門。環(huán)保部門主要通過審查環(huán)境影響評價報告書的方式，一般采取行政處罰或者行政處分的方式去解決問題。廣大的公眾及其他環(huán)保部門等沒有成為環(huán)境影響評價的執(zhí)行主體。這樣的執(zhí)行方式可能利于管理，但是卻忽略了公眾的智慧，并且執(zhí)行者往往站在有利于自身的角度考慮問題，從而并不能全面考慮問題。

2.責(zé)任分配不合理?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》第四章專門編寫了相關(guān)責(zé)任問題。但是，在責(zé)任分配方面尚存缺陷。對于法律責(zé)任，一般都規(guī)定違反《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》應(yīng)當(dāng)采取的處罰方式是行政處分。然而，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)、編制機(jī)關(guān)和其他直接責(zé)任人員則由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)予以行政處分。這些規(guī)定不甚合理。首先，上級機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)給予行政處分的權(quán)力來源存在問題。其次，對于建設(shè)單位，則是一律是行政處分，甚至加以罰款。相比而言，這種規(guī)定對于處于弱勢狀態(tài)的建設(shè)單位是十分不利的。

3.完善相關(guān)法律制度。針對建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度在運行過程中存在的問題，可以從以下幾個方面著手完善相關(guān)法律制度。

（1） 優(yōu)化環(huán)境影響評價立法 。

①確立生態(tài)優(yōu)先原則。生態(tài)優(yōu)先原則是將生態(tài)學(xué)應(yīng)用于環(huán)保領(lǐng)域的表現(xiàn)，也就是在經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間確立環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的法律地位。針對現(xiàn)實生活的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動中經(jīng)常走先污染、后治理的現(xiàn)象，在環(huán)境影響評價領(lǐng)域，要求立法機(jī)關(guān)及環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)確立生態(tài)優(yōu)先原則。具體而言，就是指環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)在開展環(huán)境影響評價工作中不應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)問題。制作環(huán)境影響評價報告書的時候，資金項目不能納入其中。并且，環(huán)境影響評價專家在相關(guān)工作中也不能考慮經(jīng)濟(jì)因素。在生態(tài)優(yōu)先原則的指引下，將環(huán)境影響評價制度化、法律化。

②充實環(huán)境影響評價內(nèi)容。我國應(yīng)該在環(huán)境影響評價中加入可替代方案。我國法律目前對可替代方案沒有相關(guān)的規(guī)定。這就導(dǎo)致環(huán)境影響評價相關(guān)主題往往不能提供科學(xué)、合理的環(huán)境影響評價信息。因此，引入可替代方案是現(xiàn)實而必要的。建議將可替代方案納入環(huán)境影響評價的內(nèi)容中。并且，替代方案理應(yīng)成為整個環(huán)境影響評價程序不可缺少的一環(huán)。替代方案可以有多個，可以從各個角度提出對擬審批實施行動的完善意見。擬定替代方案的主體可以對可替代方案的內(nèi)容做出具體而又切實可行的規(guī)定，最后考慮各個方面選擇最優(yōu)的方案。當(dāng)擬議行動出現(xiàn)偏差時，采取另外的可實施的替代方案。環(huán)境影響評價工作中，不能缺少替代解決方案，以促使相關(guān)項目能夠達(dá)到最優(yōu)效果，同時也可以防止意外事件帶來不必要的困擾。

（2）構(gòu)建高效合理的執(zhí)法機(jī)制 。

①切實保障公眾參與制度。針對執(zhí)法主體單一的情況，我國有必要讓廣大公眾及其他環(huán)保組織等參與環(huán)境影響評價的執(zhí)行。同時，加強(qiáng)公眾參與制度的規(guī)范化與現(xiàn)實化。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對公眾的知情權(quán)并沒有相關(guān)規(guī)定，因此有必要對公眾參與建設(shè)項目環(huán)境影響評價的具體程序、方式等做出明確的規(guī)定，讓公眾參與制度規(guī)范化、法律化并且現(xiàn)實化。

拓寬公眾參與的途徑，使公眾參與從簡單的說明到復(fù)雜的咨詢會、聽證會、論證會等。而公眾的信息反饋和匯總將有利于吸收公眾意見，有利于決策的公開透明。對于不同的開發(fā)項目根據(jù)需要采取不同的途徑。并且，公眾參與的時機(jī)應(yīng)當(dāng)越早越好。可以在項目的擬議階段加入公眾意見，全面考慮相關(guān)建議。

②細(xì)化責(zé)任主體，建立個案追責(zé)機(jī)制。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)細(xì)化。盡管我國于2016年通過新的環(huán)境影響評價法，但是對環(huán)境影響評價主體的規(guī)定沒有具體劃分。這樣就導(dǎo)致在建設(shè)項目環(huán)境影響評價的實踐中包括評價方、審批方、建設(shè)方可能存在不認(rèn)積極履行其法定義務(wù)或法定職責(zé)，使建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作流于形式，最終沒有人承擔(dān)不利責(zé)任的狀況，給建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度帶來極大的負(fù)面影響。因此，相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)制定實施細(xì)則，細(xì)化以上三者的具體責(zé)任，做到權(quán)責(zé)分明，防止各主體互相推諉。相關(guān)法律法規(guī)可以規(guī)定由環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)與評審專家根據(jù)自身的過錯承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對于因為他們的不當(dāng)行為造成嚴(yán)重的環(huán)境影響后果的，要求其承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。

③明晰權(quán)力部門的職責(zé)。各級政府工作部門應(yīng)在建設(shè)項目環(huán)境影響評價具體執(zhí)法過程中切實認(rèn)真履行各自職責(zé)，加強(qiáng)對環(huán)境影響評價報告書或者報告表的實質(zhì)性審查，對施工單位進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)察，確保事中事后跟蹤評價；開通相關(guān)公開渠道，保證相關(guān)建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作全過程公開，讓相關(guān)部門接受社會大眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行；嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)環(huán)境影響評價制度，取消現(xiàn)存的未批先建補(bǔ)辦程序，防止相關(guān)人員打擦邊球現(xiàn)象的發(fā)生。具體可以將環(huán)境影響評價工作通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介公開。

三、結(jié)語

建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度是在當(dāng)今環(huán)境與經(jīng)濟(jì)沖突日益嚴(yán)重的情況下從環(huán)保的角度提出的一項符合我國現(xiàn)實需要的制度。這項制度可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，同時能夠提高公眾的參與積極性，對于構(gòu)建人與自然和諧相處的局面具有重要意義。

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