劉文鋒　王召猛　高嵩

摘 要 國外一些發(fā)達國家率先進入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金時期，為滿足城市發(fā)展的生產(chǎn)、生活需求，大量的基礎性設施、公共及民用建筑、構筑物等各類土建類活動不斷興起，但是隨之而來的資源、能源的過量消耗以及建筑垃圾圍城困局不斷加劇，迫使各國共同探索出了行之有效的解決辦法，即利用建筑垃圾資源化綜合利用立法途徑來倒逼建筑垃圾減量化、無害化、資源化的實現(xiàn)。各國的歷史經(jīng)驗表明建筑垃圾資源化綜合利用立法成效顯著，并為我國相關立法工作提供了借鑒性依據(jù)。

關鍵詞 發(fā)達國家 建筑垃圾 資源化利用

作者簡介：劉文鋒，青島理工大學土木工程學院，教授，研究方向：結構工程；王召猛，青島理工大學土木工程學院碩士研究生，研究方向：土木工程；高嵩，青島理工大學土木工程學院，副教授，研究方向：材料科學。

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.221

建筑垃圾，又稱建筑廢棄物，是指土木建筑和基礎設施在建造時消耗大量資源、能源后，在全生命周期結束時遺留的建設副產(chǎn)品，如廢棄混凝土、砂漿、磚石、木材、鋼鐵等。其來源于主要有以下五方面：一是地基開挖垃圾；二是施工垃圾；三是裝飾裝修垃圾；四是工程設施拆除和舊城改造產(chǎn)生的垃圾；五是地震、滑坡、泥石流以及洪水等自然災害產(chǎn)生的巨量建筑垃圾。長期以來，建筑垃圾被隨意傾倒或任意填埋，已嚴重影響到人們正常的生產(chǎn)生活、城市環(huán)衛(wèi)與市容、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生健康和村鎮(zhèn)風貌，甚至造成堆場邊坡坍塌斷裂等惡性事故和跨省傾倒等重大事件，形成公共安全隱患，危及生命及財產(chǎn)安全，造成社會不利影響。在歷史上，“建筑垃圾圍城”的困局早已成為發(fā)達國家所面臨的重大難題，本文就是對部分發(fā)達國家在歷史上關于建筑垃圾資源化利用立法方面展開相關研究：總結了各國立法歷程，分析了各國立法特點及有益經(jīng)驗。

一、建筑垃圾資源化利用立法的必要性

（一）建筑垃圾的危害性

1.侵占土地

隨著各國城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展及棚戶區(qū)改造的深入推進，建筑垃圾產(chǎn)生量不斷增加，又加之各國無序化的管理狀態(tài)，且只有少部分進行消納和再利用，大部分的建筑垃圾非法填埋處理、隨意傾倒，大量侵占了土地，使建筑垃圾圍城的困境日益加劇。此外，甚至還會造成堆場邊坡坍塌斷裂等惡性事故和跨省傾倒等重大事件，形成公共安全隱患，造成不利社會影響，建筑垃圾的治理已刻不容緩。

2.污染環(huán)境

建筑垃圾處理不當會造成環(huán)境污染，即土壤、水體、空氣等污染。建筑垃圾在堆放的過程中，伴隨著雨水的侵蝕，有害的物質進入到土壤中，產(chǎn)生一系列的有害物理、化學反應，改變土壤的物質組成，破壞土壤的結構，降低土壤的生產(chǎn)力，對土壤產(chǎn)生嚴重污染。同時，在堆放和填埋中，因為發(fā)酵和地表水、地下水的浸泡建筑垃圾在清運、堆放和填埋過程中，會產(chǎn)生遺撒、粉塵、揚塵和有害氣體，導致PM2.5、有害化學物質會隨著水循環(huán)被帶入地下水和土地之中，造成地表水和地下水的嚴重污染。PM10污染指數(shù)增高，引起霧霾，對空氣造成嚴重污染。

3.破壞城鄉(xiāng)市容村貌

建筑垃圾的任意堆放不僅占用空間，而且破壞市容市貌，特別在雨天，沒有及時處理的建筑垃圾、臟水、泥土四溢，對城市環(huán)境產(chǎn)生極大的影響。建筑垃圾填埋場一般被選在郊區(qū)和農(nóng)村，大部分建筑垃圾未經(jīng)處理就直接堆放在閑置耕地里、公路旁，有的甚至傾倒至水溝、湖泊中，嚴重影響到人類的生產(chǎn)生活，破壞了城鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)與風貌。

由此可見，建筑垃圾已嚴重侵占了土地，深度造成了土壤污染、水體污染、空氣污染，破壞了城鄉(xiāng)市容村貌，觸及國家農(nóng)業(yè)安全、水安全、生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全。

（二）建筑垃圾法制化管理的必要性

建筑垃圾資源化綜合利用是破解建筑垃圾處理難題的有效手段，其具有較為廣泛的意義，主要是指建筑垃圾的產(chǎn)生、分類、運輸、減量化和無害化處理、資源化再利用、資源化再生產(chǎn)品的推廣與使用、綜合管理活動的總稱。其中，減量化、資源化、無害化處理是建筑垃圾資源化綜合利用的基本原則，減量化是基礎和前提，資源化是關鍵和根本，無害化是兜底和底線。資源化是建筑垃圾利用的出發(fā)點，也是落腳點，是最直接、最有效的利用方式。

法律規(guī)制是實現(xiàn)建筑垃圾資源化利用的有力武器，通過立法倒逼建筑垃圾資源化綜合利用的實施。建筑垃圾資源化利用歷經(jīng)“從搖籃到墳墓”，即貫穿于自然資源-建筑材料-設計建造-設施運維-建筑垃圾-建筑垃圾再生資源利用的全過程。建筑垃圾資源化綜合利用的法律規(guī)制，應在建筑垃圾全壽命周期視闊下，從自然環(huán)境、經(jīng)濟和社會三方面進行法律制度設計，才能實現(xiàn)盡可能大的自然環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益。所以說，建筑垃圾的法律規(guī)制可防治建筑垃圾侵占土地，減少環(huán)境污染，提高生態(tài)質量；確保建筑垃圾資源化利用，建筑材料循環(huán)使用；促進建筑產(chǎn)業(yè)和工程建設的健康、綠色、可持續(xù)發(fā)展；加快節(jié)能環(huán)保新興產(chǎn)業(yè)興起，提供新的經(jīng)濟增長點。綜上所述，建筑垃圾資源化綜合利用立法對生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展起到明顯的促進作用，也是每個國家已經(jīng)施行或將要施行的重要舉措。

二、國外建筑垃圾資源化利用立法歷程

（一）美國

美國建筑垃圾資源化綜合利用的法律法規(guī)經(jīng)歷了三代。第一代是在政府主導下通過行政手段實現(xiàn)建筑垃圾污染的有效控制；第二代是在市場經(jīng)濟下通過刺激手段控制企業(yè)建筑垃圾源頭排放量；第三代是在完善法律、政策基礎上實現(xiàn)企業(yè)自律和政府倡導，進而提高廣大公民的參與意識和參與能力。美國各州根據(jù)自身實際情況，制定法律規(guī)定，限制建筑垃圾的排放，并公開發(fā)布建筑廢棄物年度排放量。各州積極貫徹聯(lián)邦政府出臺的相關政策，按規(guī)定提供或公布建筑垃圾排放量信息、建筑垃圾處理量信息及再生建材產(chǎn)量信息等。

美國聯(lián)邦政府出臺的《超級基金法》中規(guī)定：“任何生產(chǎn)有工業(yè)垃圾的企業(yè)，必須自行妥善處理，不得擅自隨意傾卸”，在源頭上控制了建筑廢棄物的產(chǎn)生和排放。這種源頭控制方式可減少運輸、減少制造成本、減少資源開采、減少對環(huán)境的破壞，比后期各種末端治理更加綠色、環(huán)保、有效。美國《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》規(guī)定當事人不管有無過錯，任何一方均有承擔全部清理費用的義務，也允許第三方先行支付清理費用，再通過訴訟等方式向責任方索回。其中責任方有：泄露危險廢物的所有人或營運人、危險物品的生產(chǎn)者、危險廢物處理做出安排的人、選擇危險廢物處理場或設施的運輸者。

（二）日本

日本建筑垃圾資源化綜合利用的法律法規(guī)的特點是，體系完備、條款具體、可操作性強，涵蓋了從行政、民事、刑事全方位的法律規(guī)定，詳細情況匯總于表1。

日本就“循環(huán)資源”制定的相關法律法規(guī)來看，逐步實現(xiàn)了全民責任制，從國家層面到地方政府、企業(yè)，再到一般公民，都要承擔相應的責任。具體表現(xiàn)在：一是國家政府制定循環(huán)型經(jīng)濟社會的綱要計劃，環(huán)境部在中央環(huán)境委員會指導下擬定規(guī)劃草案，出臺推進政策，頒布相關法律法規(guī)；二是地方政府大力推行實施上級指令，限制垃圾排出，并加強垃圾回收、運輸、再利用等各項處理措施；三是各企業(yè)要擔有控制垃圾產(chǎn)生量并合理處理垃圾的責任和義務，即對產(chǎn)品的全生命周期負責；四是國家公民要盡可能延長產(chǎn)品的使用壽命，并積極配合地方政府或企業(yè)的回收工作。成熟的法律法規(guī)使日本在建筑垃圾處理方面成績斐然，基本實現(xiàn)了建筑垃圾幾乎百分之百的再利用率。

（三）韓國

韓國自2003年1月在基于廢除垃圾保證金制度上開始實施了EPR（Extended Producer Responsibility）制度，它以OECD提出的“擴大生產(chǎn)者責任”概念為前提，也就是對建筑垃圾的處理責任由消費者、企業(yè)、政府等多方主體共同承擔責任，否定了傳統(tǒng)的生產(chǎn)者負全責的行為。多方主體負責制促進了垃圾的回收再利用：國家、地方政府制定和修改相關法律法規(guī)，并且每年針對不同的產(chǎn)品分別指定和告示再利用率；生產(chǎn)者制定產(chǎn)品出廠量和履行再利用義務計劃書，并履行垃圾清理、回收、再利用義務；環(huán)境資源公司對生產(chǎn)者再利用義務履行情況進行檢查，對未履行義務者給予罰款；地方自治團體進行垃圾分類排放宣傳工作，設置分類收集設施以便垃圾分類收集；消費者盡可能購買容易再利用的產(chǎn)品，并自覺將再利用的垃圾分類排放。

韓國政府2003年頒布的《建筑垃圾再生促進法》第4-7條規(guī)定了國家政府、訂購者、排放者及建筑垃圾處理商的義務；第21條規(guī)定建筑垃圾處理商的基礎設施、核心技術、資金支付能力、及生產(chǎn)規(guī)模等許可范圍；第35條規(guī)定生產(chǎn)再生骨料的質量要求及設計施工方法；第36-37條規(guī)定再生骨料的質量認證指南；第38條規(guī)定了義務使用建筑垃圾再生骨料的工程范圍和使用量；第 63-66條明確規(guī)定違反該法條例的懲罰制度。該法是韓國針對建筑垃圾資源化綜合利用的一次全面性立法，自此使建筑垃圾的管理有法可依，該法經(jīng)2005、2006年兩次修訂不斷使其不斷完善、成熟。

（四）新加坡

新加坡基于國狹人稠的國情，2002年8月開始實施“綠色宏圖2012廢物減量行動計劃”。在建筑設計施工過程中，推廣綠色設計、施工理念，推行使用預制構件，注重延長建筑物使用壽命，減少建筑垃圾產(chǎn)生；對建筑垃圾承包商進行現(xiàn)場一次分類再利用，剩余建筑垃圾委托建筑垃圾處理公司進行二次分類再利用。新加坡制定的《環(huán)境污染控制法案》、《公共環(huán)境衛(wèi)生法案》等涉及了關于建筑垃圾立法的內容，如：建筑工程竣工驗收將建筑垃圾處理狀況納入驗收項目，處理不合格的不予發(fā)放建筑使用許可證；綠色建筑標志的認證也把建筑廢棄物資源化綜合利用情況列入考核體系；實施特許經(jīng)營制度，征得政府認可的建筑垃圾處置公司承擔全國建筑垃圾相關處理工作。

（五）歐盟部分國家

德國是世界上首次大量利用建筑垃圾的國家。上世紀70年代就推出了“藍色天使”計劃、制定了《廢棄物處理法》，后修改為《廢棄物限制處理法》，而1994年制定的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》在世界上產(chǎn)生了廣泛影響。德國作為生產(chǎn)者責任延伸制度的立法執(zhí)行者與推動者，其制定的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》建立了垃圾的延伸生產(chǎn)者責任法律制度。德國政府要求參與建筑行業(yè)中的所有者都要對建筑垃圾減少和再利用承擔相應責任和義務：一是建材生產(chǎn)商在產(chǎn)品設計上滿足其使用后回收再利用的環(huán)保要求；二是土建施工單位采取新工藝、新技術等方式減少施工過程中建筑垃圾的產(chǎn)生，實現(xiàn)源頭控制；三是開發(fā)商、房屋持有人等有義務將使用再生建材情況、建筑垃圾管理策略寫入工程建造實施計劃；四是拆除承包商必須按照建材可回收再利用的方式拆除建筑。

由此可見，德國通過實施擴大的生產(chǎn)責任制度，并不只是強調生產(chǎn)者要對建筑垃圾負全責，而是要求生產(chǎn)者、消費者、政府、企業(yè)等各參與主體都應承擔部分責任，從而明確了各參與主體的法律責任，使得各方嚴格按照法律要求來行事，也就達到了提高建筑垃圾綜合利用率的目的。

芬蘭政府要求建筑項目的主要實施者在建筑許可和申報中，陳述建筑垃圾的數(shù)量、質量、分類、節(jié)約建材和減少建筑垃圾措施；在拆除建筑物的許可申請中，應陳述建筑垃圾處理的負責人及再利用的實施措施；此外，還應確保建筑拆除產(chǎn)生的垃圾不會對人體健康和環(huán)境造成危害。法國采用建設方、設計方、施工方在合同中約定建筑材料、建筑結構、施工方案和建筑垃圾最終處理方案，從源頭控制建筑垃圾的產(chǎn)出。瑞典政府則對隨意傾卸建筑垃圾者的懲治性罰款。奧地利采用建筑垃圾排放收取高額費用的方式，達到減量排放建筑垃圾的目的。丹麥對填埋和焚燒建筑垃圾的行為進行法定征稅，迫使國內建筑垃圾循環(huán)再生率很高。

三、各國立法特點與經(jīng)驗總結

美國是發(fā)達國家中最早開展建筑垃圾資源化綜合利用的國家之一，通過了一系列的法案或修正案，建立了包括經(jīng)濟刺激、科技發(fā)展、職業(yè)保護、資源再生、循環(huán)標準、信息公開、公民訴訟等建筑垃圾資源化管理的法律體系，包括建筑垃圾的分級利用制度、建筑垃圾行政許可制度、建筑垃圾運輸準入制度和建筑垃圾場填埋設計規(guī)范等。其中，建筑垃圾資源化、回收利用率、禁止填埋可利用的建筑垃圾等方面都以法律法規(guī)的形式加以規(guī)定，完備和精準的法律法規(guī)制度使美國建筑垃圾回收利用卓有成效?？偨Y其主要經(jīng)驗有：一是美國已建立完整的建筑垃圾資源化綜合利用的法制體系，實施建筑垃圾源頭控制、循環(huán)使用、無害化填埋的多層次法制化管理制度，依據(jù)法律、地方法規(guī)強化建筑垃圾資源化管理。二是政府、中介組織（如行業(yè)協(xié)會和社區(qū)協(xié)調機構）和企業(yè)職責明確；以經(jīng)濟效益為中心，規(guī)范化的企業(yè)運作模式；積極采用先進的技術規(guī)范和科技成果，構成社會化、專業(yè)化、高效有序的建筑垃圾資源化綜合利用體系。三是稅收信貸支持，建筑垃圾資源化企業(yè)可享受稅費減免、低息貸款等優(yōu)惠政策。

日本建筑垃圾資源化綜合利用的成效顯著，新加坡、韓國特色鮮明，主要經(jīng)驗：一是日本建筑垃圾資源化綜合利用的法律法規(guī)全面、系統(tǒng)，法制化建設是從細部具體的使用標準、規(guī)范入手的；然后在循環(huán)經(jīng)濟理念指導下，逐步確立建筑垃圾資源化綜合利用的目標和發(fā)展計劃；最后在國家法律的層面，進行建筑垃圾管理專項立法，使建筑垃圾資源化綜合利用的各環(huán)節(jié)有法可依。主要法律制度：源頭減排，施工現(xiàn)場盡可能減少建筑垃圾排除，設計百年建筑，避免大拆大建，結構設計考慮拆除要求，做到建筑垃圾的減量化；建筑垃圾要盡可能的重新利用，對于重新利用有困難的則應適當予以處理，加強建筑垃圾資源的回收與資源化處理；強化建筑垃圾生產(chǎn)者的責任，實施延伸生產(chǎn)者責任制。二是新加坡將垃圾減量作為重要發(fā)展目標，建立建筑廢棄物特許經(jīng)營制度，征收建筑垃圾處置費。三是日本、韓國建筑垃圾分類回收，源頭減排；強制使用再生骨料，妥善處理建設廢棄物。

歐盟各國在建筑垃圾處理和利用方面的立法始終走在世界的前列，主要經(jīng)驗：一是高度重視經(jīng)濟技術層面上的建筑垃圾循環(huán)利用的創(chuàng)新，制定了相互銜接的循環(huán)經(jīng)濟法律制度體系。二是征收建筑垃圾處理費、堆積費等，激勵源頭減量；三是征收生態(tài)稅，提高循環(huán)利用率；四是控制建筑垃圾再利用的二次污染風險，技術規(guī)范、工藝標準、循環(huán)名錄、循環(huán)程序先行，再生建筑材料價格低；五是政府扶持，政策激勵；六是發(fā)揮行業(yè)組織優(yōu)勢，促進建筑垃圾處理與利用的行業(yè)發(fā)展。

四、結論

美、日、歐等工業(yè)發(fā)達國家經(jīng)過長期的努力，已基本實現(xiàn)了建筑垃圾資源化綜合利用的法制化運行，節(jié)能減排成效顯著。國外關于建筑垃圾立法的歷史經(jīng)驗表明，綜合利用建筑垃圾是防治污染、保護生態(tài)和節(jié)約資源的有效途徑，法律規(guī)制是建筑垃圾減量化、再利用和再循環(huán)的制度保障。在我國，隨著建筑垃圾圍城困局不斷加劇，以及減量化、資源化、無害化處理的國家政策深入推進，建筑垃圾資源化綜合利用的法律規(guī)制勢在必行。

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