摘 要 老撾自1975年建國以來，其政府機構(gòu)改革一共經(jīng)歷了四個階段。在這四次改革中，政府機構(gòu)革新的重點在于精簡部門、理順中央與地方的關(guān)系、明確機構(gòu)職能，雖然改革成果顯著，但仍存在不少問題。在下一階段的改革部署中，老撾當局更應(yīng)重視發(fā)揚民主，切合實際從長遠角度謀劃前瞻性的改革思路。

關(guān)鍵詞 老撾 政府機構(gòu) 改革

作者簡介：黃倫寬，重慶市沙坪壩區(qū)委黨校副教授，研究方向：法學(xué)與行政管理。

中圖分類號：D7334 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.057

一、老撾政府機構(gòu)改革歷程

1975年，在亞歐大陸的東南面崛起了一個新的社會主義國家——老撾人民民主共和國。建國后，老撾在“和平、獨立、民主、統(tǒng)一和繁榮”的國家目標下，先后歷經(jīng)了四個階段的政府機構(gòu)改革。

（一）鞏固新生政權(quán)階段（1975年-1982年）

建國初，老撾新生政權(quán)面臨著來自由西方勢力支持的國內(nèi)右派和中立派對國家穩(wěn)定的威脅；面臨著人民群眾對新經(jīng)濟政策的抵觸情緒；面臨著戰(zhàn)后重建經(jīng)驗和人才的匱乏等諸多矛盾和問題，給這個新生的社會主義國家?guī)碇刂乜简灐榱耸刈碇灰椎膽?zhàn)果以及進行戰(zhàn)后重建與現(xiàn)代化，老撾新政權(quán)進行了改革，廢除了原有的絕對君主制，但為了牢固統(tǒng)治基礎(chǔ)，新政權(quán)仍沿用了舊政權(quán)的一些機構(gòu)，設(shè)立了中央——省——市——縣四級行政系統(tǒng)，中央政府設(shè)直屬部門16個，除國務(wù)院辦公廳和國家銀行外，還包括12個部級單位和兩個委員會，同時設(shè)立各級黨政機關(guān)的參謀協(xié)助機構(gòu)和各級群眾性組織。地方各級政府機構(gòu)與中央政府部門設(shè)置高度契合，形成上下一體、層層對應(yīng)、職能結(jié)構(gòu)相對單一的全國性行政體制，便于政令統(tǒng)一，行動一致。在老撾人民革命黨的領(lǐng)導(dǎo)下，老撾經(jīng)受了各方的考驗，鞏固了新生政權(quán)。

（二）調(diào)整與探索階段（1982年-1990年）

在鞏固國家新生政權(quán)之后，老撾人民革命黨集中一切力量發(fā)展經(jīng)濟。在上世紀八十年代中后期，老撾開始執(zhí)行“革新開放的”的政策。為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展，政府機構(gòu)也做出了調(diào)整。老撾人民革命黨在1982年召開第三次全國代表大會上提出了新的政權(quán)建設(shè)思想，并在此思想指導(dǎo)下，按照“精簡行政機構(gòu)，明確各部、局的責(zé)任和權(quán)限，重新分配多余職工”的方針，開始進行大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，同年的11月，老撾人民革命黨第四次全國代表大會召開，進一步明確了老撾后一時期政府機構(gòu)改革的整體計劃，包括科學(xué)調(diào)整政府機構(gòu)層級，精簡和融合中央政府各部委內(nèi)設(shè)機構(gòu)，精簡政府工作人員等，對黨政機構(gòu)國家機關(guān)的25個部委、辦減少了10個，撤消了部分司、局和工作部門。20世紀80年代的老撾中央和地方政府機構(gòu)改革，為老撾革新開放事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。但是，由于政府機構(gòu)的改革前瞻性不夠，難以適應(yīng)經(jīng)濟的高速發(fā)展，所以中途又不得不頻繁調(diào)整，以至于政府機構(gòu)改革一度出現(xiàn)過較混亂的局面。

（三）突破枷鎖與深化改革階段（1991年-1996年）

1991年蘇聯(lián)解體、東歐劇變，受外界國際大環(huán)境的干擾，老撾國內(nèi)、黨內(nèi)出現(xiàn)了要求推行多黨制和實現(xiàn)政治多元化的呼聲，一度出現(xiàn)了大規(guī)模的示威游行。流亡國外的舊王室成員企圖復(fù)辟，一些極端右翼分子也乘機發(fā)動武裝暴亂。老撾黨和政府面對新政權(quán)成立以來最為嚴重的政治挑戰(zhàn)。為了積極應(yīng)對各種考驗，老撾人民革命黨采取了一系列積極措施。首先，中央政治局成立中央機構(gòu)改革委員會，專門負責(zé)改革方案的制定和實施；其次，指導(dǎo)老撾最高人民議會于1991年8月通過了《老撾人民民主共和國憲法》，將“和平、獨立、統(tǒng)一、民主和繁榮”確立為國家目標，并將國務(wù)院作為國家行政管理機關(guān)，同時建立了省、市、縣、村的地方行政管理制度；最后根據(jù)新憲法確立了國務(wù)院組成部門和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及其產(chǎn)生辦法，規(guī)定國務(wù)院下設(shè)16個部（委），包含107個局和局級單位，國務(wù)院設(shè)總理、副總理、部長及委員會主任等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由最高人民議會任命。此后的1993年和1995年，老撾又在新憲法的基礎(chǔ)上，頒布了《老撾公務(wù)員條例》和《老撾人民民主共和國政府法》，對公務(wù)員制度及政府職能和政府運行機制作了明確規(guī)定，強調(diào)地方各級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)是地方各級人民政府，在當?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹執(zhí)行黨中央及國務(wù)院的指令。

（四）新世紀和新革新階段（1996年至今）

這一階段的老撾政府機構(gòu)改革由精簡機構(gòu)向轉(zhuǎn)變政府職能、理順中央與地方之間的關(guān)系、改革公務(wù)員制度發(fā)生轉(zhuǎn)變。1996年，老撾人民革命黨召開了第六次全國人民代表大會，會議就精簡機構(gòu)和“黨政兼職”做出了決定，撤消中央各部委機關(guān)黨委，實行各級黨委負責(zé)人與行政負責(zé)人“一肩挑”的黨政兼職制，以大幅度提高行政效率。在之后的老撾人民革命黨六屆六中全會中，老撾人民革命黨進一步疏理和明確了中央和地方各級政府機構(gòu)職能和工作任務(wù)，加大了政府公職人員尤其是垂直領(lǐng)導(dǎo)部門工作人員的精簡力度。而在老撾人民革命黨召開的第七次全國人民代表大會上更是取消了政府內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，開始重視干部培養(yǎng)和制定干部考核標準。這次黨政兼職制改革和取消部分政府監(jiān)督機構(gòu)，雖然有利于精簡機構(gòu)和人員，提高行政效率，但改革導(dǎo)致的權(quán)力過于集中，缺乏有效監(jiān)督及政府腐敗問題已經(jīng)在一定程度上顯現(xiàn)。基于此，2011年，老撾人民革命黨的“九大”和老撾七屆全國人大對政府職能和機構(gòu)設(shè)置做出了相應(yīng)調(diào)整，不但根據(jù)政府職能需要增設(shè)了相關(guān)部委，而且加大了司法機關(guān)對政府的監(jiān)督力度，同時設(shè)立行政監(jiān)察部門和專門的國家預(yù)防腐敗機構(gòu)，以有效約束行政權(quán)力，提高政府的廉潔。

二、老撾政府機構(gòu)改革成效

四個階段的改革使得這個新生的社會主義政權(quán)得以保留和發(fā)展，也為老撾以后的現(xiàn)代化奠定堅實的基礎(chǔ)。

第一階段的改革中，老撾在其人民革命黨的帶領(lǐng)下抵御了國外西方勢力與國內(nèi)反革命勢力的聯(lián)合夾擊，保住了革命的成果，并對建國后中央與地方政府的機構(gòu)進行初步的設(shè)置與安排，同時，對中央與地方之間的關(guān)系也做了描述。

從第二階段開始，尤其是八十年代中后期，老撾開始制定并執(zhí)行“革新開放”的政策。鞏固政權(quán)，維護社會秩序，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航是這階段改革的重點。在政府機構(gòu)方面，精簡機構(gòu)是改革趨勢，此外，老撾人民革命黨也清晰了各部門機構(gòu)的權(quán)責(zé)。

進入20世紀最后一個十年，蘇聯(lián)解體，東歐解體給整個社會主義國家陣營帶來了前所未有的危機。此時，老撾國內(nèi)出現(xiàn)了反革命的不安聲音。面對內(nèi)憂外患局勢，老撾進行了第三階段的行政體制改革，當局迅速成立中央機構(gòu)改革委員會，旨在堅守社會主義陣營、維護國家統(tǒng)一和社會安定、促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。政府機構(gòu)的改革中部門的精簡仍是重點，但并不是簡單的合并與增減，老撾人民革命黨根據(jù)國際局勢及國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀科學(xué)地劃分機構(gòu)與部門并確定職權(quán)范圍。在精簡人員和機構(gòu)的基礎(chǔ)上，老撾當局通過了《老撾公務(wù)員條例》，對公務(wù)員制度進行了明確的規(guī)定，逐步完善公務(wù)員制度。

進入21世紀，老撾革新開放的步伐也日益加快，進入了行政體制改革的第四階段。此階段的機構(gòu)改革中，政府的管理日趨透明；決策方式也更具科學(xué)與民主；行政審批事項和程序進一步精簡；政務(wù)信息化加速推進；以人為本、服務(wù)人民的執(zhí)政理念不斷增強，公民權(quán)利得到高度重視和依法保護；政府績效改革提上議事日程并不斷優(yōu)化；政府創(chuàng)新向深度和廣度發(fā)展，行政體制改革的活力不斷增強。在中央與地方的關(guān)系方面，地方政府的自主權(quán)不斷得到擴大，在各項事宜上，中央與地方相互商討，共同決策。改革的另一項重大成果就是公務(wù)員隊伍不斷壯大，公務(wù)員的知識水平和文化素質(zhì)不斷越高，公務(wù)員隊伍建設(shè)在年輕化、知識化、專業(yè)化方面取得了較大成效。

三、老撾政府機構(gòu)改革中出現(xiàn)的問題

老撾政府機構(gòu)改革雖然取得一定成效，但其中暴露出來的問題也是絕對不容忽視的。

（一）被動改革

在四個階段的改革過程中，政府總是為了應(yīng)對社會中出現(xiàn)的問題而被迫采取措施進行改革。改革缺乏總體規(guī)劃和前瞻性，沒有進行長遠的戰(zhàn)略性部署。在如今的信息時代，每個國家的政府就如同是全球范圍的一家企業(yè)，面臨著嚴酷的競爭，面臨破產(chǎn)與倒閉的威脅。如果仍舊被動的適應(yīng)性改革顯然會對政權(quán)造成危機。

（二）改革范圍狹小、形式單一

在歷次機構(gòu)改革中，變革的重點主要體現(xiàn)在三方面：第一，精簡部門機構(gòu)；第二，理順中央與地方的關(guān)系；第三，完善公務(wù)員制度。雖然其他方面也有涉及但對其重視度卻不足。改革涉及的領(lǐng)域相對狹小。此外，改革是自上而下由中央向基層強制推行的，形式單一。

（三）缺乏民眾參與

由于是自下而上的改革，地方政府及老撾人民只能被動接受并執(zhí)行中央制定的改革政策，少有參與政策的討論與制定，群眾對革新政策也不能清晰的理解，參與度低，參與渠道狹窄，政府在改革中忽視了民主參與的重要性。

四、老撾政府機構(gòu)未來改革思路

針對老撾政府機構(gòu)改革存在的問題，當前及今后，老撾應(yīng)在以下幾個方面創(chuàng)新改革思路：

（一）發(fā)揚民主，提倡善治

在下一階段的改革進程中，老撾人民革命黨在采取自上而下的改革途徑的同時要重視和開發(fā)自下而上的改革途徑。增強公務(wù)透明度，加速信息的上傳下達。拓寬民眾參政議政的渠道，提升民眾參與的積極性與主動性。改革要在黨和政府的主導(dǎo)和監(jiān)督下，聯(lián)合社會各界組織，共享資源，相互交換信息，在信任的基礎(chǔ)上共同治理。

（二）改革要具有前瞻性、戰(zhàn)略性和預(yù)防性

要改變過去針對社會矛盾而進行被動改革的情形，改革方案的制定必須具備長遠的眼光，要有前瞻性、戰(zhàn)略性和預(yù)防性。改革策劃者要掌握好改革的節(jié)奏與力度，處理好現(xiàn)代化與傳統(tǒng)文化之間、改革成效與既得利益之間的關(guān)系。

（三）優(yōu)化職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

政府職能優(yōu)化在橫向上要處理好政府部門之間的關(guān)系，縱向上處理好中央與地方的關(guān)系。提高行政管理效率，做到行政機構(gòu)效能化。根據(jù)國家發(fā)展形勢和未來發(fā)展趨勢合理調(diào)整政府機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，增強政府部門的回應(yīng)性，法制性，打造陽光政府。

參考文獻：

[1]張傳鶴.老撾人民共和國的政治建設(shè)和政治體制改革.當代世界與社會主義.2006（4）.

[2]蔡文橫.老撾的改革.東南亞研究.1988（3）.