鄒愛華 徐迅

[摘 要] 不斷完善的土地征收法為改革開放的順利推進(jìn)提供了必要條件。改革開放以來，土地征收法的主要發(fā)展變化有：從單行法轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥T法合體，“土地征收”概念取代了“土地征用”概念，土地征收審批權(quán)不斷地被上收，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷地被提高，省級人民政府的土地征收決定的可訴性得到了明確。展望未來，土地征收法的完善方向是：制定統(tǒng)一的土地征收法、明確規(guī)定征收土地的公共利益范圍，科學(xué)設(shè)置土地征收審批機(jī)關(guān)，按照被征收土地的市場價值給予被征收人公正補(bǔ)償，有效保障被征收人的救濟(jì)權(quán)。

[關(guān)鍵詞] 改革開放；中國土地征收；土地征收法；土地征收審批機(jī)關(guān)；征收補(bǔ)償

[中圖分類號] D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）10-0030-14

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，土地資源的配置有兩種方式。一是通過市場交易，二是通過土地征收。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的起點(diǎn)是1978年開始的計劃經(jīng)濟(jì)體制改革，最開始提出的是建立社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制，到1992年中共十四大才明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。到2018年，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革走過了40年，市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立起來并處于完善階段。1988年憲法修改以后，我國可以通過市場交易的方式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)。但在改革開放的40年里，我國一直不能通過市場交易的方式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，而只能通過土地征收的方式轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)，而且僅限于農(nóng)民集體所有的土地單向度地轉(zhuǎn)為國有土地。通過運(yùn)用土地征收權(quán)將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾?，國家可以將國有土地的使用?quán)通過市場交易的方式出讓給用地單位，用地單位獲得國有土地使用權(quán)后，可以依法轉(zhuǎn)讓。從1978到2018年，我國的土地征收法隨著社會的發(fā)展而不斷變化。從整體上看，我國的土地征收法為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)提供了必要的土地，在我國國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。毋庸諱言，我國當(dāng)前的土地征收法仍存在著一些缺陷，與我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要存在著一定的沖突。為了進(jìn)一步推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有必要改革我國當(dāng)前的土地征收法。

一、改革開放以來土地征收法的歷史變遷

（一）形式變化：單行法變?yōu)橹T法合體

在1986年《土地管理法》頒布之前，我國的土地征收法在形式上采用的是單行法。這個階段我國的土地征收法在形式上是《國家建設(shè)征用土地辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》制定于社會主義改造完成之前的1953年，1958年社會主義改造完成之后進(jìn)行了修改，并一直沿用至1982年，該《辦法》的制定主體是國務(wù)院，因此在規(guī)范性文件的性質(zhì)上屬于行政法規(guī)。1978年改革開放后，為了適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)帶來的新形勢，國務(wù)院于1982年將《辦法》修訂為《國家建設(shè)征用土地條例》（以下簡稱《條例》），并上報給全國人大常委會審議，在審議通過后，由國務(wù)院頒布實(shí)施。雖然《條例》最后由國務(wù)院頒布，但由于經(jīng)過了全國人大常委會的審議批準(zhǔn)，因此，可以說《條例》的制定主體是全國人大常委會，《條例》在規(guī)范性文件的性質(zhì)上屬于法律。

改革開放后，商品經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來了。許多地方為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了損害社會主義公有制的買賣和租賃土地的現(xiàn)象以及亂占濫用耕地、浪費(fèi)和破壞土地資源的行為。然而這些現(xiàn)象不屬于《條例》的調(diào)整范圍。為了遏制這些損害社會主義公有制和土地資源的行為，加強(qiáng)對土地的管理，1979年十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出盡快制定和頒布“土地法”。但是在具體的落實(shí)過程中，考慮到我國當(dāng)時在國土規(guī)劃、整治和開發(fā)等問題方面欠缺經(jīng)驗，通過立法規(guī)范國土規(guī)劃、整治和開發(fā)等問題的條件尚不成熟，考慮到當(dāng)時急需解決的是土地管理問題，防止社會主義公有制被破壞，制止破壞土地資源的行為，所以后來沒有制定和頒布“土地法”，而是在1986年由全國人大常委會制定和頒布了《土地管理法》。《條例》中關(guān)于土地征收的規(guī)定被納入到《土地管理法》之中，成為《土地管理法》的一部分。隨著《土地管理法》的頒布實(shí)施，《條例》被廢除了。簡言之，《土地管理法》制定頒布后，單行的土地征收法不復(fù)存在，土地征收法的內(nèi)容和其他土地管理法的規(guī)定一起組成了《土地管理法》，成為包括土地征收法內(nèi)容在內(nèi)的諸法合體的法典。

（二）概念變化：“土地征收”取代了“土地征用”

在改革開放之前，我國《憲法》和1958年的《辦法》采用“土地征用”指代國家為了公共利益的需要通過強(qiáng)制方式獲得非國有土地所有權(quán)的行為。1982年《憲法》和《條例》以及1986年《土地管理法》使用的也是“土地征用”這個概念。1988年、1993年和1999年修訂后的《憲法》以及1988年和1998年修訂后的《土地管理法》依然使用的是“土地征用”這一概念。

2004年憲法修改后，“土地征用”概念就被“土地征收”概念所取代。用“土地征收”代替“土地征用”的理論依據(jù)是：“土地征收”是指國家為了公共利益的需要而通過強(qiáng)制方式獲得土地所有權(quán)的行為，而“土地征用”是指國家為了公共利益的需要而通過強(qiáng)制方式獲得土地使用權(quán)的行為，兩者之間存在根本區(qū)別。根據(jù)兩者的區(qū)別可知，以前的《憲法》與《辦法》《條例》和《土地管理法》所使用的“土地征用”概念實(shí)際上涵蓋了“土地征收”和“土地征用”。為了規(guī)范國家的“土地征收”行為，加強(qiáng)被征收人權(quán)利的保護(hù)，非常有必要在憲法上明確區(qū)別“土地征收”和“土地征用”。所以，2004年修改后的憲法第10條第3款明確規(guī)定，國家可以依法“對土地實(shí)行征收或者征用”以滿足公共利益的需要，同時需要給予被征收人補(bǔ)償。在《憲法》修改的背景下，《土地管理法》也在2004年進(jìn)行了修改，從而與憲法保持一致①。

（三）審批權(quán)變化：權(quán)力逐漸集中

在1998年修改《土地管理法》之前，中央人民政府、省級人民政府和市縣人民政府都擁有土地征收審批權(quán)，但是，可以審批的土地數(shù)額呈下降趨勢。1998年修改《土地管理法》之后，市縣人民政府的土地征收審批權(quán)被取消，省級人民政府可以審批的土地種類范圍縮小，土地的數(shù)額也進(jìn)一步下降。

省級人民政府的土地征收審批權(quán)發(fā)生了以下變化：一是從有權(quán)審批基本農(nóng)田的征收到無權(quán)審批基本農(nóng)田的征收。根據(jù)國務(wù)院1994年頒布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，在1998年《土地管理法》修訂以前，涉及500畝的一級基本農(nóng)田的土地征收申請需要經(jīng)過省級人民政府審批。1998年修改后的《土地管理法》則明確規(guī)定，涉及基本農(nóng)田的土地征收申請全部需要經(jīng)過中央人民政府審批，省級人民政府無權(quán)審批涉及基本農(nóng)田的土地征收申請。二是有權(quán)審批的耕地數(shù)額逐漸下降。1982年的《條例》、1986年和1988年的《土地管理法》規(guī)定的審批權(quán)限是1000畝以下，1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定的數(shù)額則為525畝（35公頃）以下。三是有權(quán)審批的非耕地數(shù)額逐漸下降。1982年《條例》規(guī)定的數(shù)額為10，000畝以下，1986和1988年的《土地管理法》規(guī)定的數(shù)額是2000畝以下。1998年《土地管理法》規(guī)定的數(shù)額是1050畝（70公頃）以下。

從改革開放到1998年《土地管理法》修訂以前，市縣級人民政府有權(quán)審批一定數(shù)額范圍內(nèi)的土地征收申請，只是數(shù)額呈下降趨勢。1958年修訂后的《辦法》規(guī)定的數(shù)額是，300畝以下和涉及30戶以下居民遷移的。1982年《條例》規(guī)定的數(shù)額是，耕地在3畝以下，林地或草地在10畝以下，其他土地20畝以下的?！稐l例》還規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，省級人民政府可以適當(dāng)放寬或縮小市縣級人民政府審批土地征收申請數(shù)額的范圍。1986和1988年的《土地管理法》對省、自治區(qū)和直轄市的縣級人民政府的土地征收審批權(quán)的數(shù)額進(jìn)行了區(qū)別規(guī)定。隸屬于省、自治區(qū)的縣級人民政府的審批數(shù)額是，耕地在3畝以下，其他類型的土地在10畝以下。隸屬于直轄市的區(qū)人民政府和縣級人民政府的審批數(shù)額由直轄市人大常委會規(guī)定。1998年修訂后的《土地管理法》則取消了市縣級人民政府的土地征收審批權(quán)。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化：不斷提高

無論是改革開放初期的《辦法》《條例》，還是后來的1986、1988、1998和2004年的《土地管理法》，這些法律法規(guī)采用的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不是被征收土地的市場價值，而是被征收土地的年產(chǎn)值（年產(chǎn)值按被征收土地前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算）的倍數(shù)。隨著國家經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，補(bǔ)償被征收土地的年產(chǎn)值倍數(shù)的數(shù)額得到了逐步提高。1958年《辦法》規(guī)定一般土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：被征收土地最近2年至4年的年產(chǎn)值總額。1982年《條例》規(guī)定的補(bǔ)償事項分為了被征收土地的價值以及被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)，分別規(guī)定了不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且限定了每畝土地的最高補(bǔ)償數(shù)額。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收時，土地的價值補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是該土地年產(chǎn)值的3至6倍。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收的，被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是該土地年產(chǎn)值的2至3倍，并限定每畝被征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)的最高限額為被征收土地在被征收前三年的平均年產(chǎn)值的10倍。而且特別規(guī)定，上述標(biāo)準(zhǔn)并不是固定的，在特殊情況下，如果按照上述標(biāo)準(zhǔn)不能保證被征地農(nóng)民維持原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)省級人民政府審批決定，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地價值補(bǔ)償費(fèi)和被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不能超過被征地年產(chǎn)值的20倍。1986和1988年的《土地管理法》與《條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同。1998和2004年的《土地管理法》則提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收時，土地的價值補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是該土地年產(chǎn)值的6至10倍。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收的，被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是該土地年產(chǎn)值的4至6倍，且限定了每公頃（15畝）被征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)的最高限額為被征收土地在被征收前三年的平均年產(chǎn)值的15倍。其中特別規(guī)定，上述標(biāo)準(zhǔn)并不是固定的，還可以調(diào)整。在特殊情況下，如果按照上述標(biāo)準(zhǔn)不能保證被征地農(nóng)民維持原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)省級人民政府審批決定，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地價值補(bǔ)償費(fèi)和被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不能超過被征地年產(chǎn)值的30倍。

（五）被征收人訴訟權(quán)變化：省級人民政府土地征收決定的可訴性明確化

在2014年之前，由于《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定土地征收決定具有可訴性，導(dǎo)致部分學(xué)者認(rèn)為省級人民政府的土地征收決定不具有可訴性。他們認(rèn)為，行政相對人不服省級人民政府的征地決定時，只能依據(jù)行政復(fù)議法申請行政復(fù)議，此時的行政復(fù)議主體就是省級人民政府，其復(fù)議決定是最終裁決，不能被提起行政訴訟[1]。事實(shí)上，省級人民政府土地征收決定的可訴性在2014年《行政訴訟法》修訂之前就已經(jīng)存在，實(shí)踐中已經(jīng)有諸多案例。2014年《行政訴訟法》修訂后，省級人民政府土地征收決定的可訴性得到了明確規(guī)定。該法第12條第1款第5項明確規(guī)定：“對征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”，可以提起行政訴訟。該項規(guī)定明確規(guī)定土地征收決定具有可訴性，可以避免理論上的誤解，也有利于提高行政相對人的訴訟積極性，加強(qiáng)對自身合法權(quán)益的保護(hù)。

二、當(dāng)前的土地征收法有待完善

（一）土地征收法城鄉(xiāng)二元分置

我國當(dāng)前的土地征收法實(shí)際上形成了城鄉(xiāng)二元分置狀態(tài)。農(nóng)民集體所有土地的征收適用全國人大常委會制定的《土地管理法》，而城市國有土地使用權(quán)的征收適用國務(wù)院制定的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》認(rèn)為國家在城市國有土地上實(shí)施征收行為的對象是國有土地上的房屋，而不是房屋下面的國有土地使用權(quán)?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》如此規(guī)定的理論基礎(chǔ)是征收的對象只能是所有權(quán)，不包括使用權(quán)。根據(jù)該理論，城市土地的所有權(quán)屬于國家，因此雖然個人或者單位可以擁有修建在國有土地上房屋的所有權(quán)，但是只能擁有該房屋所占用土地的使用權(quán)。既然征收的對象只能是所有權(quán)而非使用權(quán)，那么城市人民政府在國有土地上實(shí)施的征收行為的對象就應(yīng)當(dāng)是被征收人擁有所有權(quán)的房屋，而不是被征收人僅擁有使用權(quán)的房屋占用的土地。

事實(shí)上，認(rèn)為征收的對象只能是所有權(quán)而不是使用權(quán)的觀點(diǎn)仍值得商榷?？疾靽馔恋卣魇盏膶ο罂梢园l(fā)現(xiàn)，土地征收的對象并不僅限于土地的所有權(quán)，還可以是土地的使用權(quán)。我國當(dāng)前的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)際征收對象就是國有土地的使用權(quán)而不是國有土地上的房屋的所有權(quán)。原因在于，土地征收的對象是土地征收申請人意圖獲得的東西，而不是其意圖損壞的東西。很顯然，國有土地上的房屋征收行為意圖獲得的東西是國有土地的使用權(quán)，而不是國有土地上的房屋，國有土地上的房屋是土地征收申請人最后要拆除的東西。

（二）土地征收的目的范圍不明確

1958年《辦法》和1982年《條例》皆沒有規(guī)定國家征收農(nóng)民集體所有土地的目的只能是“為了公共利益的需要”，僅僅規(guī)定國家可以征收農(nóng)民集體所有的土地從事經(jīng)濟(jì)、文化和國防建設(shè)或興辦社會公共事業(yè)。1982年《憲法》則明確規(guī)定土地征收的目的是“為了公共利益的需要”。在憲法明確規(guī)定土地征收目的的前提下，1986年的《土地管理法》為了與憲法保持一致，在其第2條第3款明確規(guī)定，國家征收農(nóng)民集體所有土地的目的只能是“為了公共利益的需要”。雖然《土地管理法》明確規(guī)定了國家征收農(nóng)民集體所有土地的目的，但是卻沒有明確規(guī)定公共利益的范圍。

（三）土地征收的審批機(jī)關(guān)的設(shè)置不夠科學(xué)

根據(jù)1998年修訂后的《土地管理法》的規(guī)定，我國目前的土地征收審批權(quán)集中于中央人民政府和省級人民政府，涉及基本農(nóng)田的土地征收申請由中央人民政府獨(dú)享審批權(quán)，省級以下人民政府的土地征收審批權(quán)被取消了。作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對具體的土地征收申請沒有審批權(quán)。國家從1998年后集中土地征收審批權(quán)的目的是為了保護(hù)耕地，防止縣級地方人民政府濫用土地征收審批權(quán)，將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，力爭到2020年，我國的耕地總面積能夠維持在18億畝以上。

遺憾的是，我國當(dāng)前的土地征收審批機(jī)關(guān)的設(shè)置并不科學(xué)，存在著比較嚴(yán)重的缺陷，容易誘發(fā)市縣級人民政府的違法行為，不利于法治政府的建設(shè)。我國當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，面臨著快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績也是考核地方政府及其官員的眾多指標(biāo)中最重要的一項指標(biāo)。為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要資金和土地兩大生產(chǎn)要素。在我國當(dāng)前的國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場的背景下，市縣級人民政府通過低價征收農(nóng)民集體所有的土地將其變?yōu)閲型恋兀缓笤俑邇r出讓國有土地的使用權(quán)，就可以一舉兩得：既獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要的土地資源，又可以獲得建設(shè)資金。既然征地有如此收益，市縣級地方人民政府自然希望能夠多征地、快征地?？墒菄覟榱吮Ｗo(hù)耕地，對征地的數(shù)額進(jìn)行了控制，按照年度實(shí)行額度控制，而且根據(jù)審批權(quán)的限額還需要上報給省級人民政府或者中央人民政府審批，程序復(fù)雜，費(fèi)時費(fèi)力。市縣級地方人民政府為了快速地和盡可能多地獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的土地資源和資金，就有可能鋌而走險，實(shí)施以租代征、先用后征、少報多征、報桃征李、化整為零等方式規(guī)避中央人民政府審批。市縣級人民政府本來是土地管理法的實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)是守法的楷模，結(jié)果受利益驅(qū)動，成為了“執(zhí)法犯法”的帶頭人，嚴(yán)重影響了《土地管理法》的實(shí)施，威脅耕地保護(hù)的戰(zhàn)略。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”基本原則相沖突

土地征收雖然是國家通過強(qiáng)制的方式獲得被征收人的土地所有權(quán)或使用權(quán)等土地權(quán)益，并不是通過雙方協(xié)商的方式自愿達(dá)成協(xié)議，但是土地征收僅僅意味著國家可以強(qiáng)迫被征收人轉(zhuǎn)讓土地的所有權(quán)或者使用權(quán)，而不能剝奪被征收人的財產(chǎn)權(quán)益，必須按照被征收土地的市場價值給予補(bǔ)償。正因為如此，在西方實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，國家征收土地時，都是按照市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”的原則給予被征收人補(bǔ)償。雖然不同的國家在具體的補(bǔ)償事項和標(biāo)準(zhǔn)方面有一些細(xì)小的差別，但是在被征收土地的價值補(bǔ)償方面采用的標(biāo)準(zhǔn)一致，都是被征收土地的市場價值。不過是計算被征收土地的市場價值的時間節(jié)點(diǎn)有不同的規(guī)定而已。英美法系國家在計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點(diǎn)的規(guī)定方面采用的是復(fù)合式，即根據(jù)不同的情況可以有不同的時間節(jié)點(diǎn)；而大陸法系國家采用的是單一式，即只規(guī)定了一個時間節(jié)點(diǎn)。例如，英國根據(jù)被征收土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是通過協(xié)商方式或公告方式完成的，規(guī)定了不同的計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點(diǎn)。如果被征收土地的所有權(quán)是通過協(xié)商方式完成轉(zhuǎn)移的，計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點(diǎn)是以下兩個時間中的較早的一個：（1）土地征收人進(jìn)入和占有被征收土地的時間①；（2）土地征收人對被征收土地市場價值作出評估的時間②。如果被征收土地的所有權(quán)是通過財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移公告的方式完成轉(zhuǎn)移的，計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點(diǎn)是以下兩個時間中的較早的一個：（1）被征收土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給征收人的財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移日；（2）土地征收人對被征收土地市場價值作出評估的時間③。日本是以國土交通省或者都道府縣知事這兩個公益事業(yè)認(rèn)定機(jī)關(guān)公告事業(yè)認(rèn)定時的價格為基礎(chǔ)，乘以公告之日和土地征收委員會作出獲得權(quán)利的裁決之間的物價變化計算出的校正系數(shù)，得出被征收土地的市場價值[2]。德國規(guī)定的時間節(jié)點(diǎn)是土地征收審批決定作出之日[3]。法國規(guī)定的時間節(jié)點(diǎn)是第一審法院對補(bǔ)償金額做出判決之日[4]。

1992年中共十四大提出，我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。自此以后，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制成為了我國的奮斗目標(biāo)。中共十九大還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要讓“市場在資源配置中起決定性作用”。既然要建立和完善的經(jīng)濟(jì)體制是市場經(jīng)濟(jì)體制，我們就應(yīng)該在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上采用市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”基本原則，即按照被征收土地的市場價值給予補(bǔ)償。而且，房地產(chǎn)市場上的交易主體都是按照土地資源的市場價值來買賣的。國家在出讓國有土地的使用權(quán)時是按照市場價值進(jìn)行的，房地產(chǎn)開發(fā)商在出售商品房時是按照市場價值進(jìn)行的。

既然國家和房地產(chǎn)開發(fā)公司都能夠根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的“等價交換”基本原則從事土地交易，集體土地的所有者應(yīng)當(dāng)也可以按照市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”基本原則獲得征地補(bǔ)償，否則就是對集體土地所有者的歧視，被征地農(nóng)民遭受了不公正待遇。

（五）被征收人的救濟(jì)權(quán)不能得到有效保障

在土地征收過程中，被征收人為了保護(hù)自己的合法權(quán)益，可以就以下問題提出異議：（1）土地征收申請人提出征收申請和土地征收審批機(jī)關(guān)作出審批決定的法律是否符合憲法的規(guī)定；（2）土地征收申請人是否有權(quán)提出土地征收申請；（3）土地征收審批機(jī)關(guān)的決定是否符合法律規(guī)定；（4）被征收人獲得的補(bǔ)償款是否公正。為了解決被征收人提出的異議引發(fā)的爭議，需要授予被征收人相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)：（1）被征收人提起憲法訴訟的權(quán)利，以解決土地征收法律是否合憲的問題；（2）被征收人行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)，以解決土地征收申請人的申請行為和土地征收審批機(jī)關(guān)的審批決定是否合法的問題；（3）被征收人提起民事訴訟的權(quán)利，以解決被征收人獲得的補(bǔ)償款是否公正的問題。

遺憾的是，根據(jù)我國當(dāng)前的規(guī)定，被征收人難以獲得充分有效的救濟(jì)保障。主要表現(xiàn)在：一是我國當(dāng)前雖然建立了備案審查制度，但是尚未建立憲法訴訟制度，被征收人無權(quán)就土地征收法律的合憲性問題提起違憲訴訟。二是被征收人不能對國務(wù)院的土地征收決定申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。雖然2017年修訂后的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定不能對國務(wù)院的土地征收決定申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，可是通過分析《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)法律條文的規(guī)定可以推知，國務(wù)院的土地征收決定不能被申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。2017年修訂后的《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！备鶕?jù)這條規(guī)定可以推知，行政相對人最多只能對國務(wù)院部門或者省級人民政府的具體行政行為申請行政復(fù)議，而且是向國務(wù)院部門或者省級人民政府提出復(fù)議申請，如果對國務(wù)院部門或者省級人民政府的復(fù)議決定不服的，要么向國務(wù)院提出復(fù)議申請，國務(wù)院的復(fù)議決定將是最終裁決。也即是說，行政相對人如果對國務(wù)院的土地征收決定這樣的具體行政行為不服，便無法向國務(wù)院提出復(fù)議申請。雖然根據(jù)2014年修訂后的《行政訴訟法》第12條第1款第5項規(guī)定，行政相對人對土地征收決定不服時，可以提起行政訴訟，遺憾的是，如果考慮到《行政復(fù)議法》第14條關(guān)于國務(wù)院行政復(fù)議決定的最終裁決效力的規(guī)定，再結(jié)合《行政訴訟法》第13條關(guān)于“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”的規(guī)定可以推知，行政相對人對國務(wù)院的土地征收決定不服時，不能提起行政訴訟[5]。三是被征收人無權(quán)就補(bǔ)償數(shù)額爭議提起民事訴訟。在西方市場經(jīng)濟(jì)國家，一般都允許甚至要求土地征收申請人事先與被征收人協(xié)商確定補(bǔ)償數(shù)額，只有在不能協(xié)商確定補(bǔ)償數(shù)額的情形下，土地征收申請人或者被征收人可以要求審批機(jī)關(guān)決定補(bǔ)償數(shù)額，如果被征收人對補(bǔ)償數(shù)額不服的，能夠以土地征收申請人為被告，而不是以土地征收審批機(jī)關(guān)為被告提起民事訴訟。很顯然，我國當(dāng)前的規(guī)定與西方國家不同。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收人如果對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，首先只能向市縣級人民政府申請協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成時，由土地征收審批機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。當(dāng)土地征收審批機(jī)關(guān)是國務(wù)院時，一旦國務(wù)院作出裁決，被征收人無法尋求救濟(jì)，不能申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，更不用說提出民事訴訟了。當(dāng)土地征收審批機(jī)關(guān)是省級人民政府時，雖然可以申請行政復(fù)議，對省級人民政府的復(fù)議決定不服時，能夠以省級人民政府為被告提起行政訴訟，但是不能以土地征收申請人為被告提起民事訴訟。

三、土地征收法的未來發(fā)展方向

（一）制定統(tǒng)一的土地征收法

2012年中共十八大以來，中共中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了市場在資源配置中的作用。先是在中共十八大報告中提出要讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，后在中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。2017年中共十九大報告也提出要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，這種市場地位提法的變化，表明了中共中央堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的決心。中共十八大報告提出要“健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。推進(jìn)資本市場的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展。發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動力和技術(shù)等市場”。中共十八屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入城市建設(shè)用地市場，與國有土地享有“同等入市、同權(quán)同價”的地位。很顯然，為了讓市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，應(yīng)該廢除城鄉(xiāng)分置的土地征收法，遵循市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，統(tǒng)一全國土地市場，制定統(tǒng)一的土地征收法。

在是否需要制定統(tǒng)一的土地征收法上尚存有爭議。有學(xué)者通過分析，認(rèn)為日本有統(tǒng)一的土地征收法，我國可以作為借鑒，也在我國制定統(tǒng)一的土地征收法[6]。另有學(xué)者指出日本不僅存在著統(tǒng)一的土地征收法，還存在適用于城市土地征收的《城市規(guī)劃法》，日本實(shí)際上存在兩套土地征收程序，一套適用于農(nóng)村土地征收，另一套適用于城市土地征收?？紤]到日本作為一個實(shí)行土地私有制的國家都需要兩套土地征收程序分別適用于農(nóng)村和城市土地，而我國存在城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有的二元分割的現(xiàn)實(shí)，因此更應(yīng)當(dāng)制定兩部土地征收法，分別適用于農(nóng)民集體所有土地的征收和城市國有土地使用權(quán)的征收[7]。

筆者認(rèn)為，制定統(tǒng)一的土地征收法更合理。一是符合我國未來的發(fā)展需要。我國未來的發(fā)展目標(biāo)是建立更加完善的市場經(jīng)濟(jì)體制。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，需要發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，建立完善的土地市場。而完善的土地市場意味著全國的土地市場是一個統(tǒng)一的整體，而不是處于分割狀態(tài)。為此，我們應(yīng)該有統(tǒng)一適用的土地管理法。二是我國的土地國有制和集體所有制不是制定統(tǒng)一的土地征收法的障礙。當(dāng)前發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的土地所有制就有兩種：公有制和私有制。不同土地所有制的存在并沒有妨礙發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家制定統(tǒng)一的土地征收法。譬如日本的土地征收法是適用于農(nóng)村和城市土地的統(tǒng)一的征收法。正如反對制定統(tǒng)一的土地征收法的學(xué)者所承認(rèn)的，日本的土地征收法與適用于城市土地征收的《城市規(guī)劃法》之間是一般法和特別法的關(guān)系[7]。也就是說，日本有統(tǒng)一的土地征收法。三是符合我國社會主義國家的性質(zhì)。我國作為一個追求城鄉(xiāng)共同發(fā)展和共同富裕的社會主義國家，在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，我們非常有必要制定統(tǒng)一適用于農(nóng)村和城市的土地征收法，按照市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”的基本原則補(bǔ)償被征收人。

（二）明確規(guī)定征收土地的公共利益范圍

明確國家征收土地的公共利益范圍的目的在于劃定政府和市場在土地資源配置中的范圍。為了建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我們需要遵循中共十九大報告提出的讓“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的精神，讓市場在土地資源的配置中發(fā)揮決定性作用。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，我們在劃定公共利益的范圍時，要盡可能地縮小公共利益的范圍，從而縮小土地征收的范圍，擴(kuò)大市場配置土地資源的范圍。

如何規(guī)定公共利益的范圍是一個非常難的問題，原因在于公共利益是一個內(nèi)涵和外延都非常不確定的概念，而且在實(shí)踐中，公共利益與私人利益經(jīng)?；旌显谝黄?，在許多情形下很難將公共利益與私人利益截然區(qū)分開。例如以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收，直接受益人是獲得土地的公司、企業(yè)，間接受益人是當(dāng)?shù)氐纳鐣驼?，是公共利益和私人利益混合型的征收?/p>

不同國家和聯(lián)邦國家的組成部分規(guī)定公共利益范圍的模式并不相同，都是根據(jù)各自國家（聯(lián)邦國家的組成部分）的歷史、文化和法律傳統(tǒng)，采用了不同的模式。一是詳細(xì)列舉式。這種模式是在土地征收法中將屬于公共利益范圍的事業(yè)詳細(xì)列舉出來，公共利益的范圍呈封閉狀態(tài)。日本采用的就是這種模式。二是概括列舉式。該模式?jīng)]有在土地征收法中將屬于公共利益范圍的事業(yè)詳細(xì)列舉出來，而是按照類別詳細(xì)地列舉了屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，這種模式劃定的范圍呈開放狀態(tài)，比詳細(xì)列舉式劃定的范圍要模糊一些。加拿大紐芬蘭省和美國伊利諾伊州采用的就是這種模式。三是具體概括式。與概括列舉式相比較，該模式規(guī)定的公共利益范圍要更模糊一些，原因在于，該模式在土地征收法中并不是按照類別詳細(xì)地列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，而是按照類別抽象地列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，這種模式劃定的范圍也是呈開放狀態(tài)。韓國和德國巴伐利亞州采用的是這種模式。四是抽象概括式。與具體概括式相比較，該模式規(guī)定的公共利益范圍要更模糊一些，原因在于，該模式在土地征收法中并不是按照類別抽象地列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，而是更加抽象地規(guī)定了屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，這種模式劃定的范圍也是呈開放狀態(tài)。加拿大羅娃斯科蒂埡省采用的是這種模式。五是分散式。這種模式的特點(diǎn)是土地征收法沒有規(guī)定屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，而是由授予土地征收權(quán)的特別法加以規(guī)定。英美法系國家的多數(shù)采用這種模式。例如，美國德克薩斯州、加拿大聯(lián)邦、加拿大魁北克省和不列顛哥倫比亞省等[8]。

根據(jù)我國國情，筆者認(rèn)為，我國不適合采用詳細(xì)列舉式、具體概括式、抽象概括式和分散式。首先，我國長期采用的是“宜粗不宜細(xì)”的立法模式，這種傳統(tǒng)決定了我國不適合在土地征收法中詳細(xì)列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)。其次，我國法治國家建設(shè)尚未完成，保護(hù)耕地的任務(wù)非常嚴(yán)峻，需要嚴(yán)格地限制土地征收權(quán)的運(yùn)用范圍，為此，不能過于寬泛地規(guī)定公共利益的范圍，因此采用具體概括式和抽象概括式不適合我國當(dāng)前的需要。最后，我國當(dāng)前涉及土地征收的特別法沒有就土地征收事務(wù)作出規(guī)定，如果采用分散式，需要大量地修改《鐵路法》《郵政法》等特別法，費(fèi)時費(fèi)力，不符合經(jīng)濟(jì)效益原則?；诖?，我國當(dāng)前也不適合采用分散式。因此，我國應(yīng)當(dāng)采用概括列舉式，同時要對其進(jìn)行中國化改造，輔之以排除性規(guī)定。首先將大家都接受的屬于公共利益范圍的事業(yè)列舉出來；然后將大家都認(rèn)可的不屬于公共利益范圍的事業(yè)列舉出來；最后授權(quán)特別法根據(jù)需要規(guī)定屬于公共利益范圍的事業(yè)。這種模式既能比較清晰地劃定土地征收權(quán)運(yùn)用的范圍，又為土地征收權(quán)的靈活運(yùn)用留足了空間[8]。

（三）科學(xué)設(shè)置土地征收審批機(jī)關(guān)

縱覽世界各國和聯(lián)邦國家的組成部分關(guān)于土地征收審批機(jī)關(guān)的規(guī)定，我們可以得出一個結(jié)論：不同的國家可以根據(jù)本國國情設(shè)置不同的土地征收審批機(jī)關(guān)。考察世界各國和聯(lián)邦國家的組成部分關(guān)于土地征收審批機(jī)關(guān)的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都可以成為土地征收審批機(jī)關(guān)。在大多數(shù)情形下，大多數(shù)國家和聯(lián)邦國家的組成部分的土地征收審批機(jī)關(guān)是由行政機(jī)關(guān)擔(dān)任的。在少數(shù)情形下，土地征收的審批機(jī)關(guān)由立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)擔(dān)任。在英國，立法機(jī)關(guān)可以擔(dān)任土地征收的審批機(jī)關(guān)。大多數(shù)情形下，英國的土地征收審批機(jī)關(guān)是主管大臣。但是，在少數(shù)情形下，土地征收的審批機(jī)關(guān)是立法機(jī)關(guān)。例如，地方政府所有的土地被征收時，土地征收命令需要經(jīng)過議會同意以后才能生效[9]；在美國，許多州規(guī)定的土地征收審批機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)。在這些國家，法律授予土地征收權(quán)的土地征收人可以直接與被征收人協(xié)商解決征收補(bǔ)償問題，如果土地征收人不能與被征收人協(xié)商解決該問題，土地征收人只能向土地征收法規(guī)定的當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，通過法院來決定土地征收補(bǔ)償數(shù)額、支付的時間和方式，以及被征收土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給土地征收人的時間、土地征收人進(jìn)入被征收土地的時間等問題。例如德克薩斯州[10]；在法國，從1958年開始，負(fù)責(zé)審理民事案件的普通法院內(nèi)設(shè)立的公用征收法庭負(fù)責(zé)土地征收審批過程中的所有權(quán)轉(zhuǎn)移審批[4]。

考慮到我國的立法機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)，是廣大人民群眾的利益代表，在將土地征收審批權(quán)全部授予政府，而不能有效地保護(hù)耕地的情形下，有必要借鑒英國的規(guī)定，將一些特殊情形下的土地征收事項的審批權(quán)授予立法機(jī)關(guān)[11][12]。例如，涉及基本農(nóng)田的土地征收事項。根據(jù)我國當(dāng)前的規(guī)定，凡是涉及基本農(nóng)田的土地征收事項，全部要上報中央人民政府審批。這種一刀切的做法，從保護(hù)基本農(nóng)田的角度來看，體現(xiàn)了國家對保護(hù)基本農(nóng)田的重視。事實(shí)上，這種規(guī)定不符合市場經(jīng)濟(jì)的效率要求。原因在于，在具體的土地征收過程中，市縣級地方人民政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益，有可能在涉及較少的基本農(nóng)田的土地征收事項上做假，繞開中央人民政府的審批，既起不到保護(hù)基本農(nóng)田的作用，又易使市縣級地方人民政府實(shí)施違法行為，影響政府形象，敗壞社會風(fēng)氣，動搖執(zhí)政根基。鑒于此，最好采取實(shí)事求是的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)只有在非常有必要的情形下才能征收基本農(nóng)田用于建設(shè)。而且根據(jù)需要被征收的基本農(nóng)田的數(shù)額的多少，分別授權(quán)市縣級以上人大常委會決定。可以考慮30畝以下的，由省級人大常委會審批決定；超過30畝的，由全國人大常委會審批。

考慮到土地征收審批權(quán)集中于省級人民政府和中央人民政府，審批效率低下，不符合市場經(jīng)濟(jì)要求，引發(fā)地方人民政府眾多違法行為的事實(shí)，建議在確保基本農(nóng)田安全的情形下，適當(dāng)?shù)叵路磐恋卣魇諏徟鷻?quán)給市縣級人民政府[13]。

（四）按照被征收土地的市場價值給予被征收人公正補(bǔ)償

國家對征收農(nóng)民集體所有的土地給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)存在的缺陷早就有了認(rèn)識，并且已經(jīng)采取了措施，朝著按照被征收土地市場價值給予被征收人公正補(bǔ)償?shù)姆较蜻~出了一小步。國務(wù)院2004年頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求省級人民政府制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，在征地補(bǔ)償方面做到同地同價。根據(jù)該規(guī)定，“區(qū)片綜合地價”是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選項之一，“區(qū)片綜合地價”是初步承認(rèn)被征收土地存在市場價值的結(jié)果。不過，“區(qū)片綜合地價”并不是被征收土地的市場價值，兩者之間存在著巨大差異?！皡^(qū)片綜合地價”并不是特定地塊的市場價值，而是一定區(qū)域范圍內(nèi)土地的平均價值，對同一地區(qū)范圍內(nèi)不同地塊的市場價值之間的差異不予考慮。因此可以說，在遵循“等價交換”的市場經(jīng)濟(jì)基本原則方面，雖然“區(qū)片綜合地價”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與“年產(chǎn)值”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比較是一個進(jìn)步，但還不是市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為了遵循市場經(jīng)濟(jì)的“等價交換”的基本原則，我們需要修改《土地管理法》的補(bǔ)償規(guī)則，取消“年產(chǎn)值”倍數(shù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而采用被征收土地的市場價值標(biāo)準(zhǔn)，給予被征收人公正補(bǔ)償。

按照被征收土地的市場價值給予補(bǔ)償也是落實(shí)憲法“平等原則”的需要?！吨腥A人民共和國憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！眹鴦?wù)院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)采用了被征收財產(chǎn)的市場價值標(biāo)準(zhǔn)。該條例第19條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格?！备鶕?jù)“平等原則”，農(nóng)民集體所有的土地被征收時，應(yīng)該與城市國有土地上的房屋被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一樣，按照被征收土地的市場價值給予補(bǔ)償，否則，就意味著被征地農(nóng)民遭受了歧視，受到了不公正對待。

（五）有效保障被征收人的救濟(jì)權(quán)

為了有效保障被征收人的救濟(jì)權(quán)，建議通過制定法律或者修改憲法和相關(guān)法律，作出如下規(guī)定：

1. 授予被征收人憲法訴訟權(quán)。根據(jù)我國當(dāng)前的基本政治制度，全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，任何單位和個人都不可能對其通過的法律提出違憲訴訟，任何單位和個人無權(quán)審理針對全國人民代表大會通過的法律提出的違憲訴訟案件。因此在我國當(dāng)前，針對全國人民代表大會通過的法律提起違憲訴訟存在著障礙。雖然如此，針對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例提起違憲訴訟卻沒有障礙。因此，我們可以在借鑒國外憲法訴訟制度的基礎(chǔ)上，建立適合中國國情的憲法訴訟制度。

2. 完善被征收人的行政救濟(jì)權(quán)。在短期內(nèi)難以將國務(wù)院的具體行政行為納入行政復(fù)議或者行政訴訟范圍內(nèi)的背景下，可以考慮將國務(wù)院的土地征收決定權(quán)下放給自然資源部（國務(wù)院負(fù)責(zé)國土資源管理的主管部門），由自然資源部行使國務(wù)院目前行使的土地征收決定權(quán)[5]。這樣改革的障礙并不大。因為在實(shí)踐中，國務(wù)院負(fù)責(zé)國土資源管理的主管部門（2018年機(jī)構(gòu)改革之前是國土資源部）很早就承擔(dān)了土地征收申請的初審職責(zé)和以自己的名義發(fā)布土地征收決定批復(fù)的職責(zé)。本來根據(jù)《土地管理法》第45條的規(guī)定，擁有土地征收審批權(quán)的是國務(wù)院，據(jù)此，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)以自己的名義發(fā)文來作出同意或者否決征收申請的決定?？墒牵鶕?jù)1999年10月22日發(fā)布實(shí)施的經(jīng)國務(wù)院同意的《報國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查辦法》規(guī)定，省級人民政府報送的土地征收申請首先由國土資源部初審，“并提出建議批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的意見。對建議批準(zhǔn)的，形成審查報告，呈報國務(wù)院審批；對不予批準(zhǔn)的，由國土資源部行文將建設(shè)用地請示退回報文的省級人民政府，并報國務(wù)院備案”“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，由國土資源部負(fù)責(zé)辦理建設(shè)用地批復(fù)文件，批復(fù)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，并抄送國務(wù)院各有關(guān)部門，批復(fù)文件中注明‘經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)字樣”。這樣操作的結(jié)果是，國務(wù)院負(fù)責(zé)國土資源管理的主管部門（2018年機(jī)構(gòu)改革之前是國土資源部）成為了土地征收決定發(fā)文機(jī)關(guān)，成為名義上的土地征收決定審批機(jī)關(guān)，雖然被征收人可以對國務(wù)院負(fù)責(zé)國土資源管理的主管部門（2018年機(jī)構(gòu)改革之前是國土資源部）的土地征收決定批復(fù)申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，但是由于該決定實(shí)際上是由國務(wù)院作出的，而國務(wù)院的決定在目前不能被申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，所以在實(shí)踐中，被征收人對國務(wù)院負(fù)責(zé)國土資源管理的主管部門（2018年機(jī)構(gòu)改革之前是國土資源部）的土地征收決定批復(fù)申請行政復(fù)議和提起行政訴訟往往僅能獲得程序上的結(jié)果，而無法得到實(shí)體上的結(jié)果。如果將國務(wù)院的土地征收決定權(quán)下放給自然資源部（國務(wù)院負(fù)責(zé)國土資源管理的主管部門），由自然資源部行使國務(wù)院目前行使的土地征收決定權(quán)，自然資源部的土地征收決定將可以被申請行政復(fù)議和被提起行政訴訟，保護(hù)被征收人行政救濟(jì)權(quán)的制度可以得到完善。

3. 授予被征收人就補(bǔ)償數(shù)額爭議提起民事訴訟的權(quán)利。修改后的《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，當(dāng)被征收人與土地征收人就補(bǔ)償數(shù)額發(fā)生爭議、對土地征收審批機(jī)關(guān)的裁決不服時，有權(quán)以土地征收人為被告，向法院提起民事訴訟，而土地征收審批機(jī)關(guān)作出的裁決只是供審理案件的法院參考的一個證據(jù)。

綜上可知，改革開放以來，我國的土地征收法發(fā)生了許多變化，有些變化值得肯定，還需要加強(qiáng)；有些變化則是特定環(huán)境下的產(chǎn)物，隨著社會的發(fā)展變化，這些變化已經(jīng)不符合社會的需要了。簡言之，土地征收法應(yīng)當(dāng)隨著社會的發(fā)展而不斷修改完善。

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[9]Acquisition of Land Act 1981 of England（modified in 2006），第21條.

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