王三秀 王昶

[摘要]在當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)背景下，政府與社會(huì)有機(jī)合作的達(dá)成具有特殊意義。從實(shí)踐來(lái)看，目前我國(guó)政府在與專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭、專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員等社會(huì)主體的合作中均存在著一定的欠缺。而政府扶貧管理方式與策略、扶貧資金的使用安排以及相關(guān)政策制度設(shè)計(jì)等方面的缺陷和不足，則是導(dǎo)致政府和社會(huì)合作欠缺的主要根源?；谝陨显?，應(yīng)在合作目標(biāo)上，在生存保障目標(biāo)基礎(chǔ)上納入身體、健康、照護(hù)及自主能力提升等服務(wù)目標(biāo)；合作內(nèi)容上，整合物質(zhì)性服務(wù)內(nèi)容與非物質(zhì)性服務(wù)內(nèi)容；合作責(zé)任關(guān)系上，細(xì)化與創(chuàng)新政府資金支持、購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)及信息共享責(zé)任；合作制度保障上，將正式立法與其他制度形式相結(jié)合，優(yōu)化相關(guān)權(quán)責(zé)與程序性制度，并注重以社會(huì)主體為對(duì)象的制度建設(shè)。

（關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧，政府，社會(huì)，合作目標(biāo)，合作內(nèi)容，合作責(zé)任關(guān)系，合作制度保障

[中圖分類(lèi)號(hào)]0630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175（2018）05-0074-06

在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的反貧困政策中，社會(huì)組織的參與一直受到重視。如《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》就明確提出了充分發(fā)揮中國(guó)扶貧基金會(huì)和其他種類(lèi)民間扶貧團(tuán)體的作用，還包括積極開(kāi)展同扶貧有關(guān)的國(guó)際組織、區(qū)域組織、政府和非政府組織的交流等。此后我國(guó)多個(gè)扶貧政策也都對(duì)政府與社會(huì)組織的合作問(wèn)題有所涉及。在當(dāng)前新的扶貧形勢(shì)下，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)：“要通過(guò)多種形式，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)，幫助貧困地區(qū)群眾解決生產(chǎn)生活困難?！盵1]盡管政策上給予了足夠的重視，但是實(shí)踐中政府與各社會(huì)主體的合作并不是那么密切，甚至在一定程度上還比較欠缺。探索政府與其他社會(huì)參與主體之間的扶貧合作關(guān)系是一項(xiàng)十分復(fù)雜的議題，本文試圖分析研究這一合作中存在的欠缺情況及其根源，并探討可行有效的應(yīng)對(duì)治理之策。

一、精準(zhǔn)脫貧中政府與社會(huì)臺(tái)作之欠缺的具體表現(xiàn)

在我國(guó)近年來(lái)的反貧困實(shí)踐中，政府與各種社會(huì)力量已經(jīng)形成了不同形式的合作治理關(guān)系。因扶貧對(duì)象、項(xiàng)目及內(nèi)容的不同，合作主體也存在差異，如貧困農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)扶貧以企業(yè)為主要社會(huì)參與主體，婦女兒童教育文化扶貧項(xiàng)目以公益組織為主要參與主體。在老年人、殘疾人及疾患人群的精準(zhǔn)脫貧中，政府之外的社會(huì)主體主要體現(xiàn)為專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭及專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人員。目前政府與社會(huì)的合作雖取得了一定成效，如非政府組織倡導(dǎo)和組織的各種專(zhuān)項(xiàng)扶貧項(xiàng)目得到有效開(kāi)展，產(chǎn)業(yè)扶貧效益得到有效提高等。但客觀來(lái)看也存在不足，主要體現(xiàn)在：

（一）政府與專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作不充分。無(wú)論何種形式的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)都可以成為貧困者精準(zhǔn)脫貧的重要載體，尤其在生存空間、照護(hù)以及精神健康脫貧等方面能發(fā)揮特殊作用。如公立福利院主要承擔(dān)特困群體“五保老人”的兜底脫貧任務(wù)，私人老年機(jī)構(gòu)主要以市場(chǎng)化服務(wù)形式承擔(dān)老人的吃住、照護(hù)、身體或精神扶貧等任務(wù)。從目前情況看，政府與這些機(jī)構(gòu)的合作還存在一定不足之處。一是在合作內(nèi)容上，主要是政府提供資金支持，機(jī)構(gòu)提供基本生存服務(wù)和照護(hù)服務(wù)，政府對(duì)老年健康、康復(fù)、教育及其他滿(mǎn)足其精神需求的服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)資金支持投入較小。入住老年人的滿(mǎn)意度往往處于較低水平，面向殘疾人、兒童的服務(wù)也存在同樣情況。其他服務(wù)資源的整合與提供更是有限。二是在合作主體構(gòu)成上，私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重滯后。以江蘇省南通市為例，目前民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要是社會(huì)渠道，包括相關(guān)組織與個(gè)人的捐贈(zèng)，資金來(lái)源渠道非常有限；而民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來(lái)源主要是個(gè)人或組織自有資金。同時(shí)私人投資主要集中于城市，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展更加緩慢。三是在政府支持方式上，主要為發(fā)放補(bǔ)貼和場(chǎng)地支持，手段相對(duì)較為單一，而且床位補(bǔ)貼、優(yōu)惠補(bǔ)貼等部分資金不能及時(shí)落實(shí)到位。特別是對(duì)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)，政府支持力度較小。有些地方雖然出臺(tái)了對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行專(zhuān)門(mén)補(bǔ)貼的政策，但同時(shí)規(guī)定了較嚴(yán)格的獲取補(bǔ)貼的條件，限制了政府資金支持的力度和范圍。為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)高收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，貧困家庭也難以通過(guò)政府福利幫助得到機(jī)構(gòu)服務(wù)，這就造成了養(yǎng)老困境。

（二）政府與農(nóng)村社區(qū)的合作不充分。由于大部分貧困者希望在自己熟悉的社區(qū)或家庭生活，這使得社區(qū)及家庭能夠在精準(zhǔn)脫貧服務(wù)中發(fā)揮特殊作用。但目前政府與社區(qū)及家庭的合作仍存在不少欠缺，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不足。與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)存在人群居住分散、資源缺乏、人才不足、設(shè)施不足等多種問(wèn)題，迫切需要政府提供全面支持。二是對(duì)社區(qū)正常功能發(fā)揮的指導(dǎo)監(jiān)督不足。長(zhǎng)期以來(lái)在一些農(nóng)村地區(qū)的低保及扶貧對(duì)象評(píng)選中，民主評(píng)議受到親友關(guān)系、宗族關(guān)系、個(gè)人情感關(guān)系等因素影響，致使個(gè)別真正的貧困者不能及時(shí)納入低保或獲得扶貧貸款。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，關(guān)鍵原因在于基層政府缺乏有力監(jiān)督，對(duì)此類(lèi)偏差沒(méi)有加以有效預(yù)防和及時(shí)糾正。三是政府未能通過(guò)有效措施發(fā)展社區(qū)多樣化的脫貧服務(wù)形式。目前除物質(zhì)上的幫扶外，社區(qū)照護(hù)及精神陪護(hù)在農(nóng)村較少開(kāi)展。四是對(duì)家庭服務(wù)資源的整合運(yùn)用不足。目前我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)子女對(duì)老人未積極履行應(yīng)盡義務(wù)，較多學(xué)者將此現(xiàn)象歸因?yàn)閭鹘y(tǒng)孝道文化觀念的淡化，但筆者認(rèn)為更主要的原因在于缺乏政府與家庭有效合作的政策安排。國(guó)外政府較多運(yùn)用的對(duì)家庭激勵(lì)、補(bǔ)貼或必要強(qiáng)制措施的政策設(shè)計(jì)，我國(guó)對(duì)此尚缺乏具體規(guī)定。因?yàn)槲覈?guó)家庭政策起步較晚，缺乏對(duì)家庭政策足夠的重視，導(dǎo)致家庭視角下的照顧老年殘疾人等弱勢(shì)群體的社會(huì)政策較為欠缺[2]。

（三）政府與專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員合作不充分。在實(shí)現(xiàn)多維脫貧目標(biāo)中，專(zhuān)業(yè)化服務(wù)十分必要，尤其在心理和健康扶貧方面，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作或者其他專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員能夠以特有的方法、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題，進(jìn)而彌補(bǔ)政府此方面能力的不足[3]303。但從現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)政府與專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的合作還存在以下不足：一是政府基層民政及其他相關(guān)部門(mén)普遍缺乏專(zhuān)業(yè)化人才。2008年民政部辦公廳雖明確提出民政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置社會(huì)工作崗位，吸納社會(huì)工作人才，提供社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)，但由于人員編制及經(jīng)費(fèi)等多種因素的制約，以上政策實(shí)施在不少基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門(mén)還存在困難。二是政府對(duì)農(nóng)村自愿性專(zhuān)業(yè)服務(wù)缺乏有效的激勵(lì)措施，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者的介人缺乏可持續(xù)性。近年來(lái)，根據(jù)國(guó)家政策要求，一些地方政府部門(mén)形成了針對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才支持計(jì)劃，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村留守兒童、老人、婦女等開(kāi)展了為期一年的扶貧濟(jì)困專(zhuān)業(yè)服務(wù)。雖然這一做法取得了一定成效，但存在人員變動(dòng)大和可持續(xù)效果不足等問(wèn)題。三是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中比較缺乏政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的行為。盡管2014年國(guó)務(wù)院辦公廳已發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各種力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，但很少有基層民政部門(mén)通過(guò)具體措施在現(xiàn)實(shí)中加以落實(shí)。即便有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但內(nèi)容主要以發(fā)展技能為主，較少針對(duì)農(nóng)村貧困者的需要精準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)服務(wù)，也少見(jiàn)將此方面的績(jī)效評(píng)估納入扶貧成效考核范圍。

二、政府與社會(huì)扶貧合作欠缺的根源分析

（一）政府扶貧管理方式和策略存在缺陷。主要體現(xiàn)為政府在扶貧管理上未能處理好整體扶貧與專(zhuān)門(mén)扶貧的關(guān)系。前者強(qiáng)調(diào)整體脫貧效果，后者更注重細(xì)化與個(gè)體扶貧的方案和效果?？傮w上看，我國(guó)對(duì)后者重視不足，如就業(yè)技能提升及健康扶貧等發(fā)展明顯滯后，從而造成對(duì)專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)扶貧參與需求不足；在具體的策略取向上，注重事后性特點(diǎn)的扶貧策略，而對(duì)貧困治理中源頭阻斷與發(fā)生預(yù)防策略尚不夠重視。例如，未能根據(jù)不同人群教育脫貧的實(shí)際需要，對(duì)農(nóng)村教育脫貧策略進(jìn)行系統(tǒng)分類(lèi)與扶持。而此方面，社會(huì)主體不僅存在很大的扶貧參與空間，同時(shí)也存在自身優(yōu)勢(shì)。但由于我國(guó)扶貧策略較多注重收入脫貧，相對(duì)忽視貧困者健康素養(yǎng)、教育文化、自立精神與技能等方面的貧困，社會(huì)主體參與重要性也未能得到充分體現(xiàn)。此外，即便有政策精神的指導(dǎo)與要求，執(zhí)行效果也難以得到保證，如貧困地區(qū)職業(yè)教育扶貧的缺乏直接限制了貧困者內(nèi)生力量的發(fā)揮，因衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)資源力量不足，導(dǎo)致持續(xù)有效的疾病預(yù)防性服務(wù)較少展開(kāi)等?？傊?，我國(guó)在扶貧工作中出現(xiàn)的應(yīng)急或注重短期效益貧困治理方式與策略，造成了對(duì)社會(huì)主體參與需求與資金支持的長(zhǎng)期不足，從而也就難以形成持續(xù)化的政府與社會(huì)扶貧合作機(jī)制。

（二）扶貧資金分配設(shè)計(jì)中對(duì)社會(huì)參與資金投入重視不足。扶貧資金主要以國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金形式通過(guò)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)用于扶貧目標(biāo)中。目前不少地方規(guī)定制定了地方性制度，以完善財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的分配方式。筆者以2018年廣西省欽州市財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金分配為例（參見(jiàn)表1）進(jìn)行分析。從表1可以看出，其中不乏政府與社會(huì)主體的合作性資金投人，如資產(chǎn)收益扶貧中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等?？傮w來(lái)看用于政府與社會(huì)主體合作扶貧方面的經(jīng)費(fèi)投人仍顯不足，主要體現(xiàn)在：一是缺乏專(zhuān)門(mén)動(dòng)員整合社會(huì)主體參與的資金支持項(xiàng)目安排，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)、補(bǔ)貼、社會(huì)參與激勵(lì)等資金投入重視不夠。主要是由于人們對(duì)貧困內(nèi)涵的理解基本局限于收入不足的層面，扶貧資金的分配也主要集中于以貧困者收入增長(zhǎng)為目的的扶貧項(xiàng)目上，而在教育、健康服務(wù)、就業(yè)幫扶及其他社會(huì)服務(wù)等方面較為不足。二是對(duì)貧困者脫貧能力具有重要意義的培訓(xùn)扶貧支出水平最低，合計(jì)只有130.20萬(wàn)元，難以通過(guò)充分運(yùn)用資金來(lái)吸納和激勵(lì)社會(huì)力量參與其中。三是扶貧小額信貸比例不高。資產(chǎn)收益扶貧主要是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶(hù)利益聯(lián)結(jié)，達(dá)到1800萬(wàn)元。從實(shí)地調(diào)查結(jié)果看，如果政府加大資金扶持力度，將能取得更好效果。因?yàn)橘Y金條件無(wú)疑會(huì)限制政府與企業(yè)合作形式的多樣化和針對(duì)性。

在其他形式扶貧服務(wù)方面，目前社會(huì)主體參與雖然起到了一定的彌補(bǔ)作用，但也存在不少缺陷。如在不少五保老人兜底扶貧中，一些機(jī)構(gòu)服務(wù)專(zhuān)業(yè)質(zhì)量不高，雖然入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但仍有精神心理服務(wù)不足，或者發(fā)生不情愿入住和對(duì)服務(wù)不滿(mǎn)意等問(wèn)題；農(nóng)村地區(qū)普遍存在著智能化扶貧救助、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展滯后等現(xiàn)象；一些農(nóng)村老年日間照料中心在村委會(huì)有限資金支持下艱難維持，很難獲得政府資金支持；政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)較少等。這些問(wèn)題都直接制約了農(nóng)村多維脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）相關(guān)制度形式及內(nèi)容缺少具體規(guī)定，難以形成健全的制度保障。健全的制度是避免政府扶貧管理過(guò)程中出現(xiàn)隨意性的主要手段，同時(shí)也能夠?yàn)檎鲐毿袆?dòng)提供有效指引。我國(guó)目前已形成了政府與社會(huì)合作的多種制度，但具體實(shí)踐效果難以保證。這主要是因?yàn)樵谛问郊皟?nèi)容等方面都缺少具體規(guī)定，也缺少可操作化的制度設(shè)計(jì)以保障實(shí)施效果。20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)實(shí)施的與扶貧有關(guān)的政府與社會(huì)合作政策，主要存在以下缺失：一是制度權(quán)威不足，影響制度執(zhí)行效果。通常來(lái)看，正式立法更具權(quán)威性，也更有利于保障執(zhí)行效果。我國(guó)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定多是中央或政府政策文件，正式立法較少，難以避免執(zhí)行中的任意性。二是專(zhuān)門(mén)性制度不足，影響制度內(nèi)容系統(tǒng)性。一般來(lái)看，專(zhuān)門(mén)性制度內(nèi)容更加詳細(xì)，也更易引起社會(huì)重視，如2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)性制度，就顯著推動(dòng)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的發(fā)展。但目前扶貧合作的相關(guān)制度多是包含在其他制度規(guī)定中，專(zhuān)門(mén)制度少，不利于達(dá)到預(yù)期制度目標(biāo)。三是制度規(guī)定內(nèi)容大多原則性較強(qiáng)，不利于實(shí)際操作。如2016年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定充分動(dòng)員社會(huì)力量，完善鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人參與健康扶貧工程的政策措施，貢獻(xiàn)突出的，在尊重其意愿前提下可給予項(xiàng)目冠名等激勵(lì)措施。但措施規(guī)定并不具體，如負(fù)責(zé)獎(jiǎng)勵(lì)的部門(mén)、獎(jiǎng)勵(lì)的額度及具體條件等都不明確。這些因素勢(shì)必會(huì)影響政策的實(shí)際執(zhí)行效果。我國(guó)《殘疾人保障法》規(guī)定各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)組織和指導(dǎo)城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)、醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)、殘疾人組織、殘疾人家庭和其他社會(huì)力量開(kāi)展社區(qū)康復(fù)工作。但因缺乏可執(zhí)行的具體措施，以上規(guī)定在不少貧困的農(nóng)村地區(qū)難以落實(shí)，農(nóng)村社區(qū)殘疾人康復(fù)與扶貧的作用十分有限。

三、精準(zhǔn)脫貧中政府與社會(huì)合作創(chuàng)新

為有效治理上述政府與社會(huì)合作方面的欠缺，筆者建議在多維精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐中，政府與社會(huì)進(jìn)行以下方面的合作創(chuàng)新：

（一）合作理念及目標(biāo)的創(chuàng)新。合作理念及目標(biāo)不僅包括貧困者生存保障目標(biāo)，還應(yīng)將身體和心理健康服務(wù)、基本照護(hù)服務(wù)以及必要的自主能力提升等服務(wù)目標(biāo)納入扶貧合作中。印度著名學(xué)者阿馬蒂亞·森認(rèn)為，形成貧困的根本原因是能力的剝奪，主要表現(xiàn)為過(guò)早死亡、嚴(yán)重營(yíng)養(yǎng)不良、慢性流行病、文盲以及其他方面的失敗[4]98。英國(guó)學(xué)者錢(qián)伯斯提出，貧困人口所感知的貧困都是來(lái)自于日常生活的感受，我們可以對(duì)這些感知進(jìn)行分類(lèi)和抽象，但是這種分類(lèi)經(jīng)常將豐富的內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)化。當(dāng)我們?cè)噲D通過(guò)幾個(gè)簡(jiǎn)單的指標(biāo)來(lái)分析貧困時(shí)，這些指標(biāo)往往不能反映貧困的核心內(nèi)容[5]。目前我國(guó)不少農(nóng)村貧困者面臨多種貧困，他們不僅收入水平低，且存在其他多種貧困問(wèn)題。以絕對(duì)貧困為例，河南和陜西兩省216個(gè)村莊的大樣本農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有32.12%的農(nóng)村老年人至少在一個(gè)維度上發(fā)生了物質(zhì)剝奪。在五個(gè)測(cè)量維度中，其中住房剝奪14.08%、醫(yī)療剝奪12.58%、食品剝奪10.05%、燃料剝奪6.33%、支付剝奪1.71%[6]。不少農(nóng)村居民患有慢性疾病和心理精神疾病卻難以及時(shí)治療，形成了較普遍的健康貧困。某些地區(qū)的老年精神貧困問(wèn)題更為突出，包括抑郁、恐懼、焦慮、自卑等。政府與社會(huì)主體合作的基本目標(biāo)就是通過(guò)滿(mǎn)足貧困者多種脫貧需要，使他們擺脫多種貧困狀態(tài)，過(guò)上一種有質(zhì)量的生活。這種目標(biāo)也更加符合聯(lián)合國(guó)政策精神，如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》將生存權(quán)規(guī)定為人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康標(biāo)準(zhǔn)，所以生存服務(wù)目標(biāo)不僅要保障一定的消費(fèi)水平，還要整合實(shí)現(xiàn)身心健康、文化教育及情感等更具體的需求目標(biāo)，特別是對(duì)自我健康維護(hù)及生活適應(yīng)能力等目標(biāo)應(yīng)予重視。為有效實(shí)現(xiàn)以上理念目標(biāo)，建議我國(guó)在完善相關(guān)扶貧救助法律制度時(shí)，尤其是在構(gòu)建政府與社會(huì)主體合作扶貧專(zhuān)門(mén)制度中，將多維貧困應(yīng)對(duì)和消除作為扶貧目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)在多維化、個(gè)性化、精細(xì)化與整合化等層面的反貧困有機(jī)合作，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行更具體的合作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，從而促進(jìn)黨的十九大報(bào)告提出的“保障群眾基本生活，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

（二）合作內(nèi)容的創(chuàng)新。合作服務(wù)功能目標(biāo)的整合與創(chuàng)新必然要求與之相適應(yīng)的合作內(nèi)容的創(chuàng)新。為此，扶貧合作內(nèi)容的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)物質(zhì)性服務(wù)內(nèi)容與非物質(zhì)性服務(wù)內(nèi)容、生存保障服務(wù)內(nèi)容、發(fā)展促進(jìn)服務(wù)內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合。針對(duì)貧困者的不同扶貧需求，除提供款物救助外，還應(yīng)通過(guò)合理的扶貧合作項(xiàng)目設(shè)計(jì)消除貧困者在合法權(quán)益維護(hù)、生活照護(hù)、心理調(diào)適、健康知識(shí)培訓(xùn)、精神文化生活、心理疏導(dǎo)和咨詢(xún)等方面存在的缺失。針對(duì)身體條件尚可的勞動(dòng)者，還應(yīng)重視對(duì)促進(jìn)貧困者潛力發(fā)揮的服務(wù)內(nèi)容的整合，如勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)信息提供等。同時(shí)，根據(jù)貧困者的具體情況，每一種特定服務(wù)還可以更為精細(xì)化。如教育服務(wù)包含社會(huì)參與知識(shí)技能、身心健康知識(shí)、積極生活觀念教育及政策法律知識(shí)教育等。就目前我國(guó)老年教育服務(wù)內(nèi)容看，多以休閑為主，提升老人自身發(fā)展和社會(huì)參與能力的教育服務(wù)內(nèi)容缺乏，需要加以充實(shí)和調(diào)整，以適應(yīng)農(nóng)村老年人知識(shí)貧困的脫貧需求。在教育扶貧中，職業(yè)教育合作發(fā)展還十分不足，政府支持十分有限，應(yīng)盡快增加政府投入。

從具體實(shí)踐來(lái)看，除目前已廣泛采用的“精準(zhǔn)扶貧+公司+農(nóng)戶(hù)”的合作模式外，還可以根據(jù)老年人、殘疾人、兒童的綜合脫貧需求，探索實(shí)行“精準(zhǔn)扶貧+自愿組織”“精準(zhǔn)扶貧+專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”及“精準(zhǔn)扶貧+社區(qū)照護(hù)”等扶貧合作模式。例如湖北省陽(yáng)新縣政府通過(guò)了《陽(yáng)新縣農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)施方案》，撥付專(zhuān)門(mén)資金支持農(nóng)村老年人互助照料中心發(fā)展。這種做法創(chuàng)新和豐富了扶貧服務(wù)內(nèi)容，值得肯定，同時(shí)還需要探索內(nèi)容更加多樣的扶貧合作內(nèi)容。

（三）合作責(zé)任的創(chuàng)新。服務(wù)目標(biāo)及內(nèi)容創(chuàng)新政策的落實(shí)很大程度上依賴(lài)于服務(wù)供給主體的責(zé)任承擔(dān)情況，具體包括了政府、社會(huì)及家庭的責(zé)任整合及責(zé)任方式的創(chuàng)新。整體來(lái)看，政府、社會(huì)、家庭及其他參與主體都需承擔(dān)各自應(yīng)有的責(zé)任，其中政府的責(zé)任創(chuàng)新是關(guān)鍵所在。筆者建議：

1.細(xì)化與創(chuàng)新政府資金支持責(zé)任。政府責(zé)任形式不應(yīng)再局限于傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，應(yīng)不斷創(chuàng)新和細(xì)化其責(zé)任形式，使政府更多地承擔(dān)激勵(lì)、扶助、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、引導(dǎo)、教育、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)支出及協(xié)議支出等資源整合責(zé)任。從一些西方國(guó)家的具體實(shí)踐看，美國(guó)政府對(duì)志愿機(jī)構(gòu)的支持具有多種形式，如針對(duì)慈善捐款的稅收減免、政府補(bǔ)貼，購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)門(mén)的服務(wù)，再如領(lǐng)養(yǎng)照顧、工作培訓(xùn)或者暫居服務(wù)等。在某些情況下，政府機(jī)構(gòu)甚至可通過(guò)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)簽訂合同以讓其實(shí)施一些間接活動(dòng)，如計(jì)劃發(fā)展、社會(huì)規(guī)劃、資格判定和服務(wù)評(píng)估等[7]280。目前我國(guó)一些地方已制定了相關(guān)制度，但運(yùn)行效果不夠理想，對(duì)此可參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，形成明確的制度形式。政府應(yīng)特別注重專(zhuān)門(mén)的資金支持，并將這種資金支持與特定扶貧服務(wù)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合。例如可借鑒國(guó)外做法，將某些專(zhuān)項(xiàng)稅費(fèi)用于支持特殊人群或貧困人群，對(duì)農(nóng)村健康扶貧等項(xiàng)目予以專(zhuān)門(mén)支持。這種思路不僅可使政府稅費(fèi)預(yù)算更加明確，也可使服務(wù)資金來(lái)源更有保證。

2.加大激勵(lì)社會(huì)扶貧主體的政府財(cái)政投入力度。建議依據(jù)實(shí)際合作需求測(cè)算資金投入的合理規(guī)模，列人政府財(cái)政預(yù)算，以解決政府責(zé)任缺失或不明確的問(wèn)題。這種資金使用應(yīng)以補(bǔ)貼或補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)支持為主要形式，通過(guò)加大政府的補(bǔ)貼性支持力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)竟?fàn)幹械牧觿?shì)地位，或甚至處于虧損的現(xiàn)狀。另外，可探索將政府“補(bǔ)救型”社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入轉(zhuǎn)化為個(gè)體籌資費(fèi)用補(bǔ)償?shù)拇胧?，以充?shí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資金[8]189。在整合家庭服務(wù)資源時(shí)，對(duì)需要照料的老年人、殘疾人、慢性殘疾患者等困難家庭成員支付報(bào)酬、提供就業(yè)優(yōu)惠和救助福利等，從而幫助他們獲得更良好的家庭照料服務(wù)。目前南京市民政局對(duì)護(hù)理困難的老人家屬發(fā)補(bǔ)貼就值得肯定?！丁笆濉奔涌鞖埣踩诵】颠M(jìn)程規(guī)劃綱要》也規(guī)定，“對(duì)收養(yǎng)殘疾兒童的家庭給予更多政策優(yōu)惠支持，使更多的殘疾兒童回歸家庭生活”。這種政策支持需要具體多樣化的形式，國(guó)外政府實(shí)踐取得的較好效果值得借鑒。

3.細(xì)化政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)的責(zé)任。目前我國(guó)已出臺(tái)了政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)的相關(guān)制度規(guī)定，如2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了一些原則性政策，還應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步的制度建設(shè)完善使其更加具體化和操作化。2013年9月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》也提出，要根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)。目前應(yīng)通過(guò)具體的制度規(guī)定，明確政府在其中的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)責(zé)任，形成可操作的責(zé)任制度以及將獎(jiǎng)勵(lì)與處罰相結(jié)合的相關(guān)政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度?？?jī)效評(píng)估可運(yùn)用第三方參與形式，借鑒英國(guó)做法，由政府出資建立半獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督檢查與評(píng)估，并由政府制定相應(yīng)規(guī)則，增強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)的實(shí)際效果。

4.細(xì)化政府信息共享責(zé)任。在政府治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府貧困治理相關(guān)的信息公開(kāi)與共享對(duì)于促進(jìn)政府與社會(huì)主體合作能夠發(fā)揮重要作用。尤其是信息技術(shù)有助于破除政府與社會(huì)組織間的壁壘，使其合作互動(dòng)更加有效及時(shí)。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中也明確提出了“提高治理社會(huì)化、法治化、智能化和專(zhuān)業(yè)化水平”，這對(duì)提升貧困治理中政府與社會(huì)合作具有基礎(chǔ)性的指導(dǎo)意義。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，英國(guó)2012年頒布了《政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略》，目前又出臺(tái)了《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017-2020）》。英國(guó)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略沒(méi)有局限于工具層面的信息化、數(shù)字化，而更多體現(xiàn)為理念層面、行為層面、制度層面的轉(zhuǎn)型與發(fā)展[9]。美國(guó)等也形成了類(lèi)似政策制度規(guī)劃，其中囊括了規(guī)定細(xì)化政府信息公開(kāi)與共享責(zé)任的內(nèi)容。以上做法均值得我國(guó)借鑒。此外，還應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)貧困治理的信息化和數(shù)字化進(jìn)程，并基于促進(jìn)政府與社會(huì)組織之間緊密扶貧合作的需要，形成相應(yīng)的具體責(zé)任制度規(guī)范機(jī)制。

（四）合作保障制度的創(chuàng)新。在各種創(chuàng)新措施的落實(shí)中，保障性制度建設(shè)具有根本性意義。為此，筆者建議：

1.形成正式立法制度與其他靈活制度形式有機(jī)結(jié)合的制度體系。在此方面，既需要正式立法制度保證穩(wěn)定性和權(quán)威性，也需要其他政策制度形式保證靈活性與適應(yīng)性。一方面，我國(guó)應(yīng)盡快將關(guān)于政府與社會(huì)主體扶貧合作政策的規(guī)定具體化。目前我國(guó)相關(guān)制度主要以規(guī)劃、通知、意見(jiàn)、建議、辦法、規(guī)定等形式出現(xiàn)，不利于起到具體實(shí)施效果。相關(guān)扶貧合作性立法制度建設(shè)應(yīng)包括三種基本類(lèi)型：一是將合作內(nèi)容納入基本扶貧與社會(huì)救助的基本立法；二是制定專(zhuān)門(mén)的合作內(nèi)容立法制度，如以《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》為基礎(chǔ)，制定地方性或者全國(guó)性立法或者行政法規(guī)；三是納入其他專(zhuān)項(xiàng)立法?？尚Х氯毡镜摹独先吮＝》ā贰陡啐g者醫(yī)療確保法》，瑞典、冰島、挪威等國(guó)家的“社會(huì)服務(wù)法”，法國(guó)1976年《特殊家庭津貼》等法律包含的類(lèi)似做法，將合作內(nèi)容規(guī)定引人合作性立法制度中。如法國(guó)《特殊家庭津貼》就包含了政府對(duì)殘疾兒童父母特別津貼、患兒父母津貼等內(nèi)容。另一方面，各地應(yīng)采取靈活的政策設(shè)計(jì)促進(jìn)政府與社會(huì)主體的合作，村民自治組織也可以通過(guò)民間非正式制度促進(jìn)農(nóng)民積極參與多維精準(zhǔn)脫貧，尤其是發(fā)揮其在照護(hù)精神脫貧中的特殊作用。

2.將相關(guān)權(quán)責(zé)制度與程序性制度構(gòu)建有機(jī)結(jié)合起來(lái)。權(quán)責(zé)尤其是政府部門(mén)相關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定的精細(xì)化才能保證合作資源具有可靠基礎(chǔ)。那么，如何保障服務(wù)權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)的方式、時(shí)間、空間及順序具備程序性規(guī)定，從而使政策規(guī)定落實(shí)更加具體精準(zhǔn)呢？國(guó)外相關(guān)程序性規(guī)定的核心內(nèi)容是保證老年人在服務(wù)需求及提供過(guò)程中實(shí)現(xiàn)充分參與、表達(dá)意見(jiàn)和監(jiān)督權(quán)利。對(duì)此，我國(guó)可制定更全面的包括政府與社會(huì)主體有機(jī)合作的具體程序制度，特別是信息全面公開(kāi)制度、合作績(jī)效評(píng)價(jià)制度以及相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度等。

3.注重以社會(huì)參與主體為對(duì)象的立法制度建設(shè)。國(guó)外對(duì)以社會(huì)主體為對(duì)象的立法向來(lái)十分重視，政府以此作為調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的重要依據(jù)，規(guī)范和完善相關(guān)激勵(lì)和支持辦法。目前國(guó)外已有不少專(zhuān)門(mén)針對(duì)社區(qū)、家庭、專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、照護(hù)人員的立法，僅家庭照護(hù)就有美國(guó)1993年的《家庭與醫(yī)療休假法》、英國(guó)1995年的《照護(hù)者法》和德國(guó)2008年的《照護(hù)休假法案》。此方面的立法在我國(guó)無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面都較為缺乏。因此，我國(guó)以社會(huì)作為主體的立法制度建設(shè)至少應(yīng)明確以下四方面內(nèi)容：一是細(xì)化激勵(lì)社會(huì)主體參與的多維扶貧的規(guī)定，二是細(xì)化為社會(huì)主體參與提供便利條件的規(guī)定，三是細(xì)化政府責(zé)任的規(guī)定，四是細(xì)化科學(xué)評(píng)定政府與社會(huì)主體合作的績(jī)效規(guī)定。同時(shí)，還要緊密結(jié)合我國(guó)精準(zhǔn)扶貧脫貧實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，在實(shí)踐中不斷探索和完善更加積極有效的制度保障形式。

隨著我國(guó)農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)的加快推進(jìn)，扶貧對(duì)象及內(nèi)容的精細(xì)精準(zhǔn)化成為必然趨勢(shì)。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“必須堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，采取更加有力的舉措，更加集中的支持、更加精細(xì)的工作，堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧這場(chǎng)對(duì)全面建成小康社會(huì)具有決定意義的攻堅(jiān)戰(zhàn)?！北M管我國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧已取得巨大成就，但扶貧管理中的科學(xué)、精細(xì)、精準(zhǔn)任務(wù)仍十分嚴(yán)峻，因?yàn)檗r(nóng)村貧困群體不僅人數(shù)多，且多維貧困問(wèn)題突出，他們的收入、照護(hù)、醫(yī)療保健及教育等各種服務(wù)供給與發(fā)展都遠(yuǎn)落后于城市，導(dǎo)致貧困的各個(gè)維度相互影響。例如，貧困者健康狀況不能得到及時(shí)改善，慢性疾病長(zhǎng)期存在不僅增加家庭開(kāi)支，而且會(huì)直接影響家庭勞動(dòng)收入，由此導(dǎo)致的“因病致貧”“因病返貧”痼疾也就無(wú)法消除，最終也就難以實(shí)現(xiàn)真正的、徹底的脫貧[10]。在對(duì)象與內(nèi)容精準(zhǔn)精細(xì)化的扶貧行動(dòng)中，除政府各部門(mén)之間的有機(jī)合作外，與社會(huì)主體合作整合社會(huì)主體資源也十分重要。若缺乏政府與其他社會(huì)主體的有機(jī)合作，多維化、精準(zhǔn)化的脫貧目標(biāo)就很難完成，甚至還可能步入誤區(qū)。目前有的地方政府仍著力于將扶貧資金主要投人于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，對(duì)扶貧合作資金投人重視不足，相關(guān)制度建設(shè)也比較滯后，未能形成與其他社會(huì)主體的有機(jī)合作制度機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧資源的缺乏及政府在健康、照護(hù)、教育及自我脫貧能力提升中難以精準(zhǔn)到位。在政府與社會(huì)扶貧主體合作缺失亟待治理的現(xiàn)實(shí)背景下，對(duì)這一議題的深入研究無(wú)疑具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話(huà)[J].黨建，2017（9）：4-8.

[2]許琳，劉亞文.老年殘疾人家庭支持政策研究述評(píng)[J].社會(huì)保障研究，2017（1）：95-101.

[3]安東尼·哈爾，詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會(huì)政策[M].羅敏，等譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[4]阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].任賾，于真，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012.

[5]Robert Chambers.What is poverty？Who asks？ Who an-swers？[J].In International Poverty Centre：Poverty in Focus，2006（12）：3-4.

[6]韓華為，高琴，徐月賓.農(nóng)村老年人口絕對(duì)貧困及其影響因素——物質(zhì)剝奪視角下的實(shí)證研究[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2017（5）：70-83.

[7]Neil Gilbert，Paul Terrell.社會(huì)福利政策導(dǎo)論[M].黃晨熹，周燁，譯上海：華東理工大學(xué)出版社，2003.

[8]楊貞貞.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合：中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)籌資模式構(gòu)建與實(shí)證研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016.

[9]張曉，鮑靜.數(shù)字政府即平臺(tái)：英國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及啟示[J].中國(guó)行政管理，2018（3）：27-32.

[10]陳浩天.精準(zhǔn)扶貧政策清單治理的價(jià)值之維與執(zhí)行邏輯[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（2）：26-32.