于書倫 楊永波 段娟莉

摘 要：研究目的：剖析現(xiàn)行土地用途管制運行機(jī)制并對全域全類型用途管制機(jī)制的構(gòu)建思路進(jìn)行研究。研究方法：采用基于對政策制度、技術(shù)規(guī)程和規(guī)劃編制實際等的比較分析的方法。研究結(jié)果：（1）圖斑主體功能的空間唯一性是用途管制運行機(jī)制的根基。（2）現(xiàn)行土地用途管制機(jī)制是由“鎖定位置和面積”為特點的空間管制、“自上而下指標(biāo)約束”的規(guī)模管控和以“用途轉(zhuǎn)用”為核心的制度約束等三個方面有機(jī)組成。（3）提出了“核心區(qū)與緩沖區(qū)、土地用途分區(qū)與空間管制分區(qū)”的規(guī)劃空間雙層多級管制結(jié)構(gòu)構(gòu)建思路。（4）提出了圖斑的生態(tài)功能字段確定的原則、做法以及在保證規(guī)劃用途分類內(nèi)涵一致和規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)體系完善上的重要作用。研究結(jié)論：新一輪規(guī)劃應(yīng)在現(xiàn)行土地用途管制機(jī)制的基礎(chǔ)上著重明確規(guī)劃用途分類原則、主要控制性指標(biāo)的選取目的以及空間管制結(jié)構(gòu)等。

關(guān)鍵詞：用途管制；土地利用總體規(guī)劃；空間管制；規(guī)模管控

中圖分類號：F301.23；文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

The application and Innovation of the Land usage regulation in the next overall plan for land utilization under new situation

YUShu-lun，YANGYong-bo，DUANJuan-li

（Zhong-ceInformation Technology Limited Liability Company in Xian，Xian710065，China）

Abstract：The purpose of this study is to dissectthe operating mechanism of land usage regulation in China，and to get its ideas which can help in establishing the one in the whole space and all object classification instead of the above one for into shape.Methods of comparative analysis based on relevant policy，institutional system，technical regulations and practical case of the overall plan for land utilization were employed.The results indicate that（1）the operating mechanism of land usage regulation is based on the spatial uniqueness of the pattern spots main function；（2）its operating mechanism is composed of the spatial regulation，the dominating planning control index，the rules of land utilization control and change；（3）it is clear and definite about the thinking and methods for establishing the two-tier structure betweenthe land use zoning and the spatial control zoning，andclassifying the multilevel structureon the above basis；（4）the assessment principle and practical methods is applied to determine the field of the pattern spots ecological functionto assure the connotation consistency of the classification between the land-use status and the planning use，and optimize the planning control index.In conclusion，the next overall plan for land utilization should determine the principle of the planning use classification，the planning target for selecting the control index and the structure of spatial control etc.

Keywords：Land usage regulation；overall plan for land utilization；spatial regulation；control index

隨著我國“四化”建設(shè)進(jìn)程不斷深入，生態(tài)安全、糧食安全形勢日益嚴(yán)峻，迫切需要我們重新審視保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧共生。十九大以來，統(tǒng)一國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)成為國土研究的新熱點?？臻g規(guī)劃、“三線”劃定、自然生態(tài)空間管制、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等試點工作的陸續(xù)開展，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了全面實施階段[1]。2018年3月17日自然資源部的成立，標(biāo)志著“山水林田湖草”等全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理的體制初步確立。新形勢下，以生態(tài)保護(hù)促全域全類型用途管制[2]的空間規(guī)劃思路已十分明確；以“農(nóng)用地保護(hù)與建設(shè)用地控制”為核心的土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“規(guī)劃”）將迎來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。本文擬從現(xiàn)行土地用途管制運行機(jī)制分析入手，分析全域全類型用途管制的內(nèi)在邏輯與技術(shù)要求，并提出新一輪土地利用總體規(guī)劃編制的調(diào)整思路及建議。

1 土地用途管制的內(nèi)涵

“用途”，從使用對象上看，體現(xiàn)了使用對象的功能；使用方式不同，功能各異，故使用對象一般具有多種功能。從可行性和效益上看，使用對象在某一時空條件下存在一個主體功能。土地是一切人類活動和生態(tài)系統(tǒng)的空間載體。對土地用途的確定，由于土地資源承載的功能的多樣性、土地利用自然、經(jīng)濟(jì)或綜合屬性的參照側(cè)重點不同、評價時點及目的差異等，導(dǎo)致同一地塊在不同目的下的主體功能、名稱、內(nèi)涵等的差異，比如我國有關(guān)土地及自然資源用途的分類有：土地利用現(xiàn)狀分類[3a]、土地規(guī)劃用途分類[4a]、城鄉(xiāng)用地分類[5]、林地分類[6]、濕地分類[7]等標(biāo)準(zhǔn)。從功能劃分上看，土地資源一般可分為生產(chǎn)功能（特指承載人類一切生產(chǎn)生活活動）和生態(tài)功能。工業(yè)、耕作、育林等生產(chǎn)功能在空間上一般不重疊，最多存在用途臨時變換；生態(tài)功能與人類活動的干擾程度強(qiáng)弱密切相關(guān)，在空間上與生產(chǎn)功能多有重疊，比如耕地的“生態(tài)與生產(chǎn)”雙重功能。從用途轉(zhuǎn)化方向上看，側(cè)重生產(chǎn)功能的土地向經(jīng)濟(jì)效益高的用途轉(zhuǎn)化，市場機(jī)制是其內(nèi)在驅(qū)動；而側(cè)重生態(tài)功能的土地向生態(tài)效益高的用途轉(zhuǎn)化，行政干預(yù)是其內(nèi)在驅(qū)動。從功能的強(qiáng)化上看，同用途內(nèi)生產(chǎn)功能的提升多通過“產(chǎn)能”提升來實現(xiàn)，比如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；不同用途間的則通過人工改造來實現(xiàn)，比如補(bǔ)充耕地。同用途內(nèi)生態(tài)功能的提升多通過生態(tài)修復(fù)來實現(xiàn)，比如濕地保護(hù)；不同用途間的則通過生態(tài)保護(hù)政策引導(dǎo)其轉(zhuǎn)化，比如生態(tài)退耕退建退濕。

管制是政府等為維護(hù)公共利益而對市場行為進(jìn)行干預(yù)的一種調(diào)控手段。管制的主體一般有：政府及行政主管部門、行業(yè)協(xié)會等。管制制度一般通過法律、地方法規(guī)或部門規(guī)章等加以落實，故具有法律性和強(qiáng)制性的特點。管制手段則因管制對象的差異而不同。我國實行土地用途管制制度[8a]。從管制主體上看，自然資源部及其下屬主管部門是現(xiàn)行土地用途管制的主體。從管制手段上看，現(xiàn)行土地用途管制機(jī)制是由“鎖定位置和面積”為特點的空間管制、“自上而下指標(biāo)約束”的規(guī)模管控和以“用途轉(zhuǎn)用”為核心的制度約束等三個方面有機(jī)組成。從管制目的上看，其是以協(xié)調(diào)農(nóng)用地保護(hù)與建設(shè)用地控制為目的，以調(diào)控全域土地利用結(jié)構(gòu)與空間布局為手段的用途管制制度。從制度構(gòu)成上看，土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃、耕地占補(bǔ)平衡制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地利用年度計劃、土地征收與補(bǔ)償制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度等都是現(xiàn)行土地用途管制制度的核心內(nèi)容。

2 土地用途管制機(jī)制

現(xiàn)行土地用途管制機(jī)制是建立在全域任一“圖斑主體功能”（即圖斑的地類名稱）的空間唯一性之上的管制技術(shù)?！皥D斑主體功能”的空間唯一性是借助土地的空間排他性而產(chǎn)生，是以生產(chǎn)功能為主要劃分依據(jù)而對土地主體功能進(jìn)行調(diào)查與評價的結(jié)果。在此基礎(chǔ)上設(shè)定的規(guī)劃用途和現(xiàn)狀用途又從兩個層面上并行予以管制。規(guī)劃從技術(shù)上，是將某一地塊的用途從“基期現(xiàn)狀用途”轉(zhuǎn)化為“期間規(guī)劃用途”的過程，并表現(xiàn)為空間布局、規(guī)模結(jié)構(gòu)上的變化，特別是空間分層管制設(shè)計（即以圖斑的規(guī)劃用途為紐帶，分別歸并形成全域覆蓋但未全域管制的土地用途分區(qū)和劃定全域建設(shè)用地空間管制分區(qū)）；這一過程僅為規(guī)劃預(yù)設(shè)階段。在現(xiàn)狀層面上，土地利用年度變更、規(guī)劃局部修改等涉及土地用途轉(zhuǎn)用的制度設(shè)計則將規(guī)劃預(yù)設(shè)的土地用途逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。現(xiàn)行土地用途管制機(jī)制一般劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地，故用途管制機(jī)制可分為農(nóng)用地保護(hù)機(jī)制、建設(shè)用地管制機(jī)制和生態(tài)用地保護(hù)機(jī)制等。

農(nóng)用地保護(hù)機(jī)制一般可分為基本農(nóng)田保護(hù)與一般農(nóng)用地保護(hù)等兩層。其中，（1）永久基本農(nóng)田保護(hù)采取了最嚴(yán)格的“空間管制、規(guī)模與用途轉(zhuǎn)用管控”的用途管制；空間上，要求規(guī)劃優(yōu)先將行政區(qū)內(nèi)集中連片、質(zhì)量較高的耕地劃入永久基本農(nóng)田，劃區(qū)定界，保護(hù)責(zé)任落實到人；規(guī)模上，則采取自上而下指標(biāo)逐級分解的方式，保護(hù)面積占耕地面積達(dá)到80%以上，如全國永久基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)83%以上[9]。此外，永久基本農(nóng)田整備區(qū)的劃定則為規(guī)劃落實“面積不減少”目標(biāo)提供了保障。制度上，現(xiàn)狀用途轉(zhuǎn)用則須經(jīng)國務(wù)院審批，并在規(guī)模上從嚴(yán)控制。（2）一般農(nóng)用地保護(hù)則采取“規(guī)模和用途轉(zhuǎn)用”雙管制的方式，具體分為永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍外的耕地和除耕地外的所有農(nóng)用地兩類，多以前者為重。規(guī)模管控上，其是以規(guī)劃確定的新增建設(shè)用地占耕地規(guī)模為約束，并逐年分解到土地利用年度計劃中，以確保期末規(guī)劃各類主要控制性指標(biāo)的落實。從現(xiàn)狀用途轉(zhuǎn)用上，項目用地報批、規(guī)劃修改、耕地占補(bǔ)平衡等的審批權(quán)限都在省、自治區(qū)、直轄市人民政府，并在規(guī)模上適度控制。

建設(shè)用地管制則為解決其用地在空間上的精確落位和規(guī)模上的節(jié)約集約兩大核心問題而采用了“空間管制和規(guī)模管控”的雙重管制機(jī)制?？臻g上，規(guī)劃優(yōu)先劃定生態(tài)用地、耕地和永久基本農(nóng)田等非建設(shè)空間，即禁止建設(shè)區(qū)和部分限制建設(shè)區(qū)；在此基礎(chǔ)上劃定允許建設(shè)區(qū)，將規(guī)劃的規(guī)模管控指標(biāo)落到具體空間上，并預(yù)留了一定比例的發(fā)展彈性空間，即有條件建設(shè)區(qū)；從而在實現(xiàn)全域建設(shè)用地空間管制的同時，強(qiáng)化了土地用途分區(qū)管制機(jī)制，形成獨特的空間分層管制的疊加效果。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定則可被視為對空間分層管制機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化。規(guī)模上，則采取嚴(yán)格“總量與增量”的雙層規(guī)模管控?？偭恐笜?biāo)是通過建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等進(jìn)行約束；增量指標(biāo)則是通過新增建設(shè)占用耕地面積等來約束。減量規(guī)劃理念則讓流量指標(biāo)成為主角，個別地區(qū)甚至有取代增量指標(biāo)的趨勢。從現(xiàn)狀用途轉(zhuǎn)用上看，建設(shè)用地管制機(jī)制具有“重規(guī)模管控、輕空間管制”的特點。土地利用年度指標(biāo)控制、建設(shè)用地項目預(yù)審和土地利用年度變更等用地供給制度約束，則構(gòu)成了現(xiàn)狀與規(guī)劃間的聯(lián)動管制機(jī)制。

生態(tài)用地保護(hù)機(jī)制采取了以空間管制為主的管制機(jī)制。為了解決現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀分類對圖斑的生態(tài)屬性界定不準(zhǔn)的問題，規(guī)劃編制中多參照自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景保護(hù)區(qū)等功能區(qū)劃或相關(guān)規(guī)劃確定的核心保護(hù)區(qū)范圍，并落到具體空間位置上?？臻g上，采取禁止建設(shè)區(qū)與限制建設(shè)區(qū)分類管制的手段。禁止建設(shè)區(qū)嚴(yán)格禁止一切與生態(tài)保護(hù)無關(guān)的土地開發(fā)活動；限制建設(shè)區(qū)則主要從建設(shè)占用方面予以限制。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定則有望將上述分散地生態(tài)保護(hù)范圍統(tǒng)一到一個“參照系”。規(guī)模上，生態(tài)用地并無明確對應(yīng)地類，因此規(guī)劃一般以期間禁止建設(shè)區(qū)面積不減少為約束。此外，大遺址保護(hù)面臨著與生態(tài)用地保護(hù)相同的窘境。

綜上，現(xiàn)行土地用途管制機(jī)制的設(shè)計考慮了剛性與彈性的動態(tài)平衡。空間上分層管制，規(guī)模上嚴(yán)守底線，現(xiàn)狀用途轉(zhuǎn)用上政策張弛有度，保證國家宏觀調(diào)控目標(biāo)落實的同時又兼顧了地方調(diào)配資源的自由度。既保證了永久基本農(nóng)田面積和耕地保有量面積不減少，又保障了地方發(fā)展的建設(shè)用地需求，充分體現(xiàn)了務(wù)實求真的空間治理理念。此外，對于自然生態(tài)資源中各類用地類型的用途界定方法不完備、管制機(jī)制不健全等問題則突顯了現(xiàn)行管制機(jī)制過分側(cè)重耕地保護(hù)和建設(shè)用地管制，而對全域空間和所有用途類型用地的統(tǒng)一管制關(guān)注力度不夠。

3 全域全類型用途管制對規(guī)劃的新要求

根據(jù)道格拉斯·諾斯的“路徑依賴”理論[10]推測，全域全類型用途管制必將是在現(xiàn)行土地用途管制機(jī)制基礎(chǔ)上的再完善。從字面上看，全域涉及“地表、地上、地下”豎向空間和“陸?！逼矫婵臻g；全類型則涉及國土空間范圍內(nèi)所有土地功能類型。因此，全域全類型用途管制可視為將國土空間內(nèi)所有土地功能類型都落到具體圖斑上，并使其在平面或立體空間上具有唯一性。從管制目的上看，對關(guān)系區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)安全和文化傳承等國土空間進(jìn)行統(tǒng)一管制則間接指明了必須要被納入的用途類型及其所在空間區(qū)域，進(jìn)而對新一輪規(guī)劃編制提出了若干新的要求。

3.1 規(guī)劃思路的轉(zhuǎn)變

對全域、全類型進(jìn)行用途管制的新要求將規(guī)劃從“耕地保護(hù)與發(fā)展用地供給”的生產(chǎn)功能維度中解放出來，并促進(jìn)“未利用地-農(nóng)用地-建設(shè)用地”的單流向土地利用方式向“生態(tài)用地-生產(chǎn)用地”雙流向轉(zhuǎn)變，最終將形成“生態(tài)空間-生產(chǎn)空間-生活空間[11]”等內(nèi)用地的用途管制“閉合鏈”。全新的規(guī)劃尺度帶來的空間張力遠(yuǎn)非“多規(guī)”的簡單相加可比。對空間作用的反思將使規(guī)劃的著眼點從空間布局升格為空間格局，其變化的關(guān)鍵在于從被動供給到主動調(diào)整的變化，如土地供給側(cè)改革的提出。進(jìn)而“以空間格局定規(guī)?！钡囊?guī)劃思路逐漸清晰，如：“三線劃定[12-14]”。規(guī)劃的重點將轉(zhuǎn)向?qū)Α爸攸c生態(tài)用地、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)建設(shè)用地”等關(guān)系到區(qū)域空間格局穩(wěn)定的土地的管制制度完善上。同一圖斑的“生態(tài)與生產(chǎn)功能”在技術(shù)上的有機(jī)統(tǒng)一將成為全域全類型用途管制的根基。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定則有望通過范圍的劃定間接地將生態(tài)屬性字段加到圖斑屬性中，以支撐生態(tài)保護(hù)范疇內(nèi)同一現(xiàn)狀地類的分級管控機(jī)制，并促進(jìn)在空間管制基礎(chǔ)上的規(guī)模管控機(jī)制的建立。圖斑的地類名稱圖斑的生態(tài)功能字段的確定（即其主體功能）宜采取“應(yīng)保盡保”原則，簡化流程或前置評價環(huán)節(jié)至現(xiàn)狀調(diào)查階段，確保規(guī)劃用途分類內(nèi)涵一致且易于實施。規(guī)劃在保留土地用途分區(qū)與空間管制分區(qū)雙層空間管制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，細(xì)化用途分區(qū)與調(diào)整空間管制分區(qū)名稱、內(nèi)涵及規(guī)則，比如：將以建設(shè)用地為核心的空間管制分區(qū)調(diào)整為以自然生態(tài)空間用途管制為中心。

3.2 管制對象的細(xì)化

用途管制的對象擴(kuò)大到所有生態(tài)空間，必將對自然生態(tài)資源與耕地、全域尺度上的保護(hù)與發(fā)展提出了更高要求，如：“山水林田湖草”整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理?？臻g數(shù)據(jù)疊加等分析手段在大數(shù)據(jù)平臺支持下將使圖斑尺度上的用途轉(zhuǎn)用管制成為可能，規(guī)劃將在多個空間尺度上落實規(guī)劃的調(diào)控方向和規(guī)模。顯然，僅“鎖定”生態(tài)用地的空間位置和對接城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類是無法達(dá)到全域全類型用途管制的要求。生態(tài)空間方面，需要明確期初期末生態(tài)用地保育區(qū)的范圍、規(guī)模和質(zhì)量。生產(chǎn)和生活空間方面，則需要對建成區(qū)中的各類用地規(guī)模與布局進(jìn)行優(yōu)化。為此，管制對象的用途分區(qū)將進(jìn)一步細(xì)分，甚至形成用途子區(qū)。管制對象的規(guī)模指標(biāo)管控則有從規(guī)劃用途二級類向三級類直接設(shè)定控制性指標(biāo)和在現(xiàn)狀用途基礎(chǔ)上按生態(tài)、生活、生產(chǎn)等不同功能進(jìn)行多重歸類等趨勢。從“底數(shù)、底盤、底線”的定位上看，規(guī)劃必將綜合考慮城鄉(xiāng)控制性規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的需求，因此對接并細(xì)化管制對象十分必要，比如：第三次全國土地調(diào)查[15]的新要求和《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）[3b]的新變化。

3.3 管制機(jī)制的完善

從構(gòu)成上看，現(xiàn)行土地用途管制一般可分為“空間管制、規(guī)模管控和制度約束”三個方面，彼此間借助土地用途得以“串聯(lián)”?？臻g管制的基本要義是同一類型用途的管制規(guī)則必須單一又明確，且與其規(guī)模為大于或等于的關(guān)系。既為便于監(jiān)管，規(guī)劃先明確了生態(tài)保護(hù)的底線，相應(yīng)就明確了生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)用地的規(guī)模與管制規(guī)則。這將導(dǎo)致用途管制被限定在空間管制范疇內(nèi)，且余地很小，也不利于規(guī)模調(diào)控和制度約束等管制手段的全面展開。因此，空間管制上，構(gòu)建“核心區(qū)與緩沖區(qū)”的規(guī)劃空間分級管制結(jié)構(gòu)顯得十分必要?，F(xiàn)狀上，緩沖區(qū)將成為用途轉(zhuǎn)用許可制度完善的重點“試驗場”；規(guī)劃上，以緩沖區(qū)范圍內(nèi)用地規(guī)模為依據(jù)增設(shè)生態(tài)保護(hù)增量約束指標(biāo)，從而形成“現(xiàn)狀與規(guī)劃”雙層用途管制機(jī)制。同時，其將為土地用途在“建設(shè)用地-農(nóng)用地-生態(tài)用地”等核心用途上的多方向轉(zhuǎn)用評價、不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度完備后的市場機(jī)制引入、政府和行業(yè)協(xié)會聯(lián)動管制機(jī)制的形成等創(chuàng)造“適宜地土壤”。綜合來看，空間雙層多級的管制機(jī)制是實施自然生態(tài)大系統(tǒng)整體保護(hù)的內(nèi)在要求，也將極大改變規(guī)模調(diào)控指標(biāo)體系，并將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度擴(kuò)大到全類型用途轉(zhuǎn)用許可制度，全類型自然生態(tài)資源占補(bǔ)平衡機(jī)制必將得到落實。

3.4 整治目標(biāo)的系統(tǒng)化

國土空間綜合整治是規(guī)劃梳理“保護(hù)與發(fā)展”之間關(guān)系的重點內(nèi)容之一。在國土空間全域全類型用途管制的背景下，規(guī)劃中的土地整治目標(biāo)將從“耕地保護(hù)與流量指標(biāo)”演化為“生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)和流量指標(biāo)”三位一體的目標(biāo)，以生態(tài)退耕退建退濕為核心的新要求將在規(guī)劃中得以更多體現(xiàn)，比如：耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體保護(hù)。自然資源與環(huán)境的保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，同一圖斑的生產(chǎn)功能提升，必要對該地塊的生態(tài)功能產(chǎn)生影響，比如：農(nóng)田滴灌技術(shù)對區(qū)域水資源的節(jié)約。今后的土地整治工程將更加注重對工程生態(tài)效益的量化評價，以促進(jìn)規(guī)劃有關(guān)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的量化管控。同時，基于圖斑的生態(tài)屬性或建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度評價的國土空間綜合整治在落實“地表”土地用途管制的同時，將逐步向地上地下空間擴(kuò)展。水資源、林草資源等各類自然生態(tài)資源與耕地、建設(shè)用地等用途間的關(guān)聯(lián)程度將大大加強(qiáng)，地下水資源、空氣資源等將成為衡量國土空間綜合整治成效的重要“標(biāo)尺”之一。

4 規(guī)劃對全域全類型用途管制的思考

規(guī)劃是以落實國土空間用途管制為核心內(nèi)容的。用途管制的擴(kuò)大必引起從規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)體系、分區(qū)管制等一系列規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整。新一輪規(guī)劃在戰(zhàn)略上，將借鑒“藍(lán)綠空間”和國土開發(fā)強(qiáng)度等方法，確定全域空間格局，進(jìn)而在規(guī)模和空間上進(jìn)行規(guī)劃安排。

4.1 規(guī)劃用途分類的調(diào)整

現(xiàn)行規(guī)劃用途分類是基于“生產(chǎn)功能”而劃定的。在同一空間尺度上，將生態(tài)功能進(jìn)行量化處理，一般有兩種思路：（1）“直接并入法”。將農(nóng)用地中具有較高生態(tài)功能的現(xiàn)狀二級類圖斑，從生產(chǎn)功能調(diào)整為生態(tài)功能，將其并入現(xiàn)行規(guī)劃用途分類中的“其他土地”，并將其更名為“生態(tài)用地”。具體做法上，可以生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)主要現(xiàn)狀地類為參照標(biāo)準(zhǔn)，運用比較分析法，將規(guī)劃范圍內(nèi)同地類或同等級的地塊全部歸并到規(guī)劃用途的生態(tài)用地中。也可引入圖斑生態(tài)功能評價體系，以確定圖斑中的生態(tài)屬性字段值，比如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法[16]。不論怎樣，必須保證某一時空條件下同一圖斑主體功能的唯一性。（2）“生態(tài)并行法”。沿用現(xiàn)行規(guī)劃用途分類，并在此之上，對特定生態(tài)功能進(jìn)行重新歸并，并嚴(yán)格用途管控，比如：濕地保護(hù)。這一做法在保證規(guī)劃用途分類標(biāo)準(zhǔn)一致性的同時，建立生態(tài)保護(hù)用地獨立評價體系，并與現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀分類的二級類進(jìn)行掛接（即以現(xiàn)狀二級類為評價對象），在研究制定某類用地的生態(tài)功能評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，篩選出某類現(xiàn)狀用途二級類中符合生態(tài)功能評價標(biāo)準(zhǔn)的用地，確定生態(tài)用地基期現(xiàn)狀規(guī)模，進(jìn)而將該類現(xiàn)狀用途二級類全部圖斑或部分確定為規(guī)劃用途，并對其進(jìn)行規(guī)模管控。

4.2 主要控制性指標(biāo)的完善

基于上述分析，規(guī)劃主要控制性指標(biāo)的完善也將出現(xiàn)截然不同的兩種做法。（1）濕地法。相比GB/T21010-2007，《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）的分類思路與上文“生態(tài)并行法”基本一致，即沿用了《土地管理法》[8b]中的三大類規(guī)劃用途分類方法，并從現(xiàn)狀二級類中獨立歸并出濕地。在此思路指引下，規(guī)劃可以根據(jù)各地實際，自行增設(shè)生態(tài)用地指標(biāo)，并在細(xì)化后的土地利用現(xiàn)狀分類基礎(chǔ)上，確定規(guī)劃生態(tài)用途分類，并構(gòu)建生態(tài)用地總量和增量指標(biāo)進(jìn)行雙重約束。比如：牧區(qū)中的天然牧草地和沼澤草地、林區(qū)中喬木林地和森林沼澤等。在規(guī)程中，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃等，確定各類縣級區(qū)域生態(tài)保護(hù)主要控制性指標(biāo)的類型，按指標(biāo)內(nèi)涵一致性原則，歸并形成全國生態(tài)保護(hù)指標(biāo)體系。（2）生態(tài)保護(hù)紅線法。按經(jīng)批準(zhǔn)確定的生態(tài)紅線范圍[12b]內(nèi)用地確定基期生態(tài)用地規(guī)模；同時采用與保護(hù)紅線范圍內(nèi)用地同用途則直接判為生態(tài)保育用地的方法，按一定比例要求設(shè)定期末生態(tài)用地規(guī)模，并要求生態(tài)保育區(qū)與生態(tài)斑塊、廊道和功能區(qū)在空間布局上的協(xié)調(diào)一致。這一思路與上文“直接并入法”相同，所有以生態(tài)功能為主體功能的”圖斑”都在其名稱和內(nèi)涵上與原有地類進(jìn)行區(qū)分。

建設(shè)用地方面，建設(shè)用地現(xiàn)狀二級類的功能細(xì)化將為建成區(qū)用途空間布局優(yōu)化與評價提供了基礎(chǔ)。規(guī)劃增量指標(biāo)的確定方法，將在預(yù)測區(qū)域流量指標(biāo)規(guī)模、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)或功能復(fù)合潛力評價等的基礎(chǔ)上綜合確定。主要控制性指標(biāo)上，可增設(shè)建設(shè)用地占用生態(tài)用地（濕地等）規(guī)模之類的約束性指標(biāo)。

4.3 空間分級管制的優(yōu)化

現(xiàn)行規(guī)劃采取的雙層空間管制結(jié)構(gòu)中，土地用途分區(qū)重在用途的空間布局，是用途管制的基礎(chǔ)；建設(shè)用地空間管制分區(qū)則側(cè)重發(fā)展的空間分級管制。筆者認(rèn)為全域全類型用途管制機(jī)制應(yīng)在上述雙層結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分級細(xì)化。

4.3.1土地用途分區(qū)。以分區(qū)內(nèi)涵清晰、用途分級轉(zhuǎn)化為原則，將用地按用途類型歸并，覆蓋全域空間。在用途分區(qū)上設(shè)置子區(qū)，以落實生態(tài)保護(hù)和存量建設(shè)用地精細(xì)化管制的目標(biāo)。其中，在建設(shè)用地方面，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)建成區(qū)按一定功能進(jìn)行分級細(xì)化，重點劃分出產(chǎn)業(yè)用地子區(qū)和生活及公共服務(wù)設(shè)施用地子區(qū)；對于其范圍外重點劃分出交通運輸用地子區(qū)；在生態(tài)用地方面，將生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)用地按用途分別歸入生態(tài)安全控制區(qū)、林業(yè)用地區(qū)[4b]等，并在用途區(qū)內(nèi)設(shè)立子區(qū)；將生態(tài)保護(hù)紅線范圍外的生態(tài)保育用地也做同樣操作，最終形成生態(tài)用途分級管制，比如：林業(yè)用地區(qū)將形成核心區(qū)、緩沖區(qū)及一般用途區(qū)三級。

4.3.2國土空間管制分區(qū)。在“三線”劃定成果基礎(chǔ)上，形成“三線三區(qū)”的空間管制結(jié)構(gòu)。其中，“三線”中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)大于等于允許建設(shè)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線則分別等于禁止建設(shè)區(qū)和現(xiàn)行規(guī)劃土地用途分區(qū)中永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)（用途區(qū)中則歸并新設(shè)農(nóng)業(yè)用地區(qū)）；“三區(qū)”則為建設(shè)用地規(guī)劃留白區(qū)、基本農(nóng)田整備區(qū)和生態(tài)用地保育區(qū)。其中，規(guī)劃留白區(qū)范圍劃定，采取資源環(huán)境承載力和國土適宜性評價成果確定的城鎮(zhèn)適宜建設(shè)范圍中扣除城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積后的范圍，按一定比例劃定。同時，在管制規(guī)則上，必須明確區(qū)域發(fā)展方向、用地規(guī)模及時序等，對已批準(zhǔn)項目可落實用地指標(biāo)。生態(tài)用地保育區(qū)范圍劃定可采用上文“生態(tài)保護(hù)紅線法”或“濕地法”確定的用地類型，并扣除生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)面積后確定。并根據(jù)其對應(yīng)的核心區(qū)的功能類型（如重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等生態(tài)功能，或水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)）劃分子區(qū)，并設(shè)定相應(yīng)管制規(guī)則。同理，禁止建設(shè)區(qū)也可將重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)分別設(shè)立子區(qū)。

5 結(jié)語

全域全類型用途管制對規(guī)劃的影響是全方位的。但現(xiàn)行規(guī)劃用途分類及土地用途管制機(jī)制中蘊(yùn)含了很多控制性規(guī)劃的基本思路和技術(shù)手段，應(yīng)辯證地予以保留或完善，如用途分類標(biāo)準(zhǔn)一致性和地塊用途的空間唯一性。規(guī)劃之于用途管制主要體現(xiàn)在空間管制和指標(biāo)規(guī)模管控上。新一輪規(guī)劃則著力強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)用地規(guī)模管控機(jī)制的建立、建設(shè)用地用途空間管制的細(xì)化等方面，并在主要控制性指標(biāo)和規(guī)劃用途分類上予以調(diào)整或創(chuàng)新。規(guī)劃只是全域全類型用途管制機(jī)制建立的一方面，在現(xiàn)狀和規(guī)劃雙層管制的土地用途管制制度中，土地利用的生態(tài)功能評價和全域全用途轉(zhuǎn)用許可制度等的完善上，用途管制還有很多問題尚待研究。單就規(guī)劃方面，主要控制性指標(biāo)的有效性評價、空間分級管制協(xié)同機(jī)制與全類型用途轉(zhuǎn)用許可制度完善、國土空間綜合整治技術(shù)的融合等方面都是近期值得深究的內(nèi)容。

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作者簡介：

于書倫（1967-），男，陜西扈邑人，高級工程師。主要研究方向為土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、地理信息系統(tǒng)。