曹艷芳

摘要：建設工程招投標制度作為國際和國內(nèi)工程承包發(fā)包的主要形式被廣泛推廣實施，30多年來在全國各地已經(jīng)形成完整的招投標制度和交易模式。但由于建筑市場本身發(fā)育不完善，招投標管理依然存在諸多問題。本文通過對常德市城區(qū)招投標項目的調(diào)查，總結了當前招投標管理中存在的掛靠、低價搶標、串標圍標、招投標代理機構不規(guī)范、誠信機制和監(jiān)管法規(guī)體系不完善等問題，并結合實際從完善法規(guī)體系、規(guī)范招投標參與主體、嚴格執(zhí)法和發(fā)揮誠信機制作用等方面提出改善招投標管理的建議。

關鍵詞：招投標；建筑業(yè)；監(jiān)管；掛靠

建筑業(yè)是我國支柱產(chǎn)業(yè)之一，在促進我國國民經(jīng)濟發(fā)展、改善人民生活水平中起到了巨大推動作用。但建筑業(yè)各種亂象屢禁不止，尤其是招投標中種種不正當行為，擾亂公平競爭的市場秩序，導致招標的施工單位不盡人意，造成工程質(zhì)量差、項目工期拖延、國有資產(chǎn)流失、安全問題和群體事件等一系列問題。因此，加強招投標管理，是從源頭上保障建筑業(yè)規(guī)范有序發(fā)展、促進建筑業(yè)轉型升級的關鍵前提之一。

一、常德市招投標現(xiàn)狀

常德市是湖南省綜合實力靠前的地級市，建筑業(yè)相對發(fā)達，其中建筑市場招投標范圍已包括市政基礎設施、園林綠化、公路、房建、水利等，通過貫徹《招投標法》，招投標在規(guī)范建筑市場方面起到了積極作用。但在形式上不斷規(guī)范和完善的表象下，該市招投標依然存在諸多問題。本文通過對武陵區(qū)2018年50個房建、公路、市政項目的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)以下突出問題：

（一）違規(guī)掛靠招投標

違規(guī)掛靠是指資質(zhì)不夠或無資質(zhì)證書的單位或個人，通過租借資質(zhì)證書等方式，以資質(zhì)證書或高資質(zhì)等級單位的名義承接工程。這些掛靠的單位或個人本身實力不足，容易導致質(zhì)量安全和腐敗問題。在普通地級市，本地建筑企業(yè)往往規(guī)模不大、資質(zhì)較差，因此違規(guī)掛靠是招投標中普遍存在的問題，如下圖所示：

如圖所示，20個房建項目中的16個、20個公路項目中的12個、10個市政項目中的7個屬于掛靠。如此高比例的掛靠行為，直接導致整個招投標市場的混亂，招標人只能被動接受，監(jiān)管部門也習以為常。

（二）低價搶標

隨著建筑業(yè)轉向創(chuàng)新引領和技術拉動的轉型升級，市場競爭越來越激烈，小企業(yè)不得不實施低價搶標，在惡性競爭中勉強維持。在調(diào)查的工程項目中，普遍在惡性低價競爭情況。在房建項目中，政府出具的招標限價為預算價下浮10%，行業(yè)公認15%屬正常。但調(diào)查顯示，20個房建項目有11個投標項目下浮低于正常值，其中最低達到26.7%。在市政項目中，該市公認招投標下浮率20%以內(nèi)正常，但10個市政項目有9個投標項目下浮超過正常值，最低達到28.8%。房建項目中下浮最大的陽明湖新區(qū)某樓盤項目，屬于中標后掛靠投標，中標后又轉包分包的工程項目。在跟蹤調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：施工無組織，各自為戰(zhàn)，工期一拖再拖，延誤了8個月；質(zhì)量意識差，野蠻施工、違規(guī)操作，被四次責令整改或處罰；安全觀念淡薄，三次發(fā)生事故；拖欠民工工資和供應商材料費，多次造成糾紛。

（三）圍標串標

在20個房建項目中有11個投標項目下浮超過18%，經(jīng)調(diào)查存在明顯的圍標串標和陪標現(xiàn)象。根據(jù)有效投標報價分析如下：

根據(jù)圖2-3和表1統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以項目6為例，共有4家企業(yè)參加投標，投標下浮率為15.56%，項目預算價為675萬元，招標限價595萬元，4個有效報價小幅遞減，且有兩個報價相同。在一個超過500萬元的工程中，報價如此接近，基本都是緊貼招標限價報價，可以判斷是其中一家企業(yè)是用其他3家企業(yè)的資質(zhì)進行圍標。而其他項目也或多或少存在同類現(xiàn)象，由此可見圍標現(xiàn)象在該市比較常見。

（四）招標投標管理辦法不完善，缺乏有效信譽機制

2009年常德市根據(jù)省建筑協(xié)會印發(fā)的《湖南省建筑業(yè)企業(yè)信用評價試行辦法》，制定了本市商務標、技術標、信用標“三標合一”評標辦法，其中信用分占總標分的10%。但由于地方、行業(yè)保護主義以及幕后交易等原因，導致信用分評價很不合理，本地企業(yè)的信用分遠高于外地企業(yè)，如下圖所示：

如圖所示，信譽評分明顯傾向于本地企業(yè)，其中高分企業(yè)中外地企業(yè)無一家，而信譽合格企業(yè)中本地企業(yè)占絕大多數(shù)，甚至出現(xiàn)了外地特級資質(zhì)企業(yè)評分未超過70分的現(xiàn)象。這種不透明、不公正和存在幕后交易的信譽評分，已經(jīng)起不到規(guī)范市場的作用，無法支持建筑市場誠信體系建設。

（五）招標代理不規(guī)范

自2004年以來常德市施行招標代理制度，目前招投標代理公司有27家，其中各等級分布如下圖所示：

從實際經(jīng)營來看，大部分招投標公司規(guī)模小、專業(yè)人才不足，甚至有部分公司無固定辦公場所，有些代理公司常年沒有開展業(yè)務。這說明該市招投標代理公司的準入門檻低，招標代理業(yè)務能力和從業(yè)人員素質(zhì)都不高。

（六）招投標監(jiān)管機制不全

2011年常德市組建公共資源交易中心，其目的是規(guī)范常德市公共資源交易活動，加快建立和完善與市場經(jīng)濟相適應的交易機制，但實際效果較差，主要原因在于交易中心未確定監(jiān)管職能，不能行使監(jiān)督和處罰職權。2017年全年共受理投訴118件，其中工程建設88件；2018年上半年共受理投訴92件，其中工程建設58件。受理的投訴交易中心無權處理，全部轉交給政府相關部門，再由相關部門責成被投訴單位或個人作出說明，最后由交易中心回復投訴人。交易中心缺乏約束和監(jiān)管能力，絕大多數(shù)的投訴不了了之。由于違法成本低，導致圍標串標行為屢禁不止。

二、改善常德市招投標管理的建議

招投標是為了通過公平、公正、公開的競爭，為招標人選擇優(yōu)秀的工程承包商和供貨商，促進市場機制發(fā)揮作用，從而提高工程建設的效果和質(zhì)量。要做好招投標管理，首先要完善法規(guī)體系，規(guī)范招投標主體，通過不法行為予以嚴懲，逐步建立誠信體系。

（一）夯實基礎，完善招投標法規(guī)體系

有法可依是提升招投標監(jiān)管力度的基礎，完善的法規(guī)制度是實現(xiàn)招投標在公平公正公開的環(huán)境下能優(yōu)選承包單位和供貨商的保障。西方發(fā)達國家規(guī)范的招投標市場和公正的誠信體系，是建立在經(jīng)過200年完善的法規(guī)建設基礎之上。作為地方政府，一是要針對國家制定的相關法規(guī)和出臺的政策文件，結合本地實際出臺詳細的執(zhí)行措施。一方面要理清《招標投標法》、《政府釆購法》等法規(guī)與其他相關法規(guī)、政策文件的相互關系，避免法規(guī)沖突，統(tǒng)一執(zhí)行依據(jù)、確定執(zhí)行主體，做到有法可依。另一方面要研究制定規(guī)范招投標行為的實施細則，增強相關法律的可執(zhí)行度和可操作性。二是要從本市實際出發(fā)執(zhí)行法規(guī)，提高法規(guī)的可執(zhí)行性。在制定本地法規(guī)之前，要廣泛征求意見并充分論證，防止脫離實際造成法規(guī)執(zhí)行困難。三是加強部門交流，統(tǒng)一各部門認識?！墩袠送稑朔ā放c《政府采購法》兩部法規(guī)由不同部門制定，導致兩部法規(guī)在招標范圍界定、招標主體確定、管理部門等方面存在沖突。所以法規(guī)的制定不能局限在某個部門，要圍繞招投標將所有涉及的部門統(tǒng)一起來，形成一部當?shù)亟y(tǒng)一的法規(guī)執(zhí)行條例。

（二）規(guī)范主體，強化對招投標參與主體的監(jiān)管

1、重點加強對招投標主體單位的監(jiān)管

招投標行為都是具體單位和人員的行為，他們的行為直接影響著招投標行為從而決定著招標質(zhì)量。因此，要做好招投標的監(jiān)管，首先要抓住招標人和投標人這個行為主體。一是要加強對招標人的監(jiān)管。防止招標人在組織投標時出現(xiàn)暗箱操作、故意規(guī)避，尤其要監(jiān)管招標人與投標人、代理機構、評委等串通投標。二是強化對投標人的監(jiān)管。目前的法規(guī)主要是針對招標人，對投標人比較寬松，這就給投標人留下了掛靠、串標、圍標、陪標，以及中標后非法轉包、分包等操作空間。很多時候招標人確實按照正規(guī)程序組織，也希望招到優(yōu)秀的企業(yè)，但實際上被投標人惡意操作，導致工程延期、質(zhì)量低劣、民工和供應商糾紛等?？紤]到國家法律缺失，對投標人的監(jiān)管主要依靠誠信機制來約束。

2、規(guī)范代理機構

調(diào)查顯示常德市招投標代理機構良莠不齊，真正優(yōu)秀的代理公司少。專招投標代理機構通過專業(yè)的代理服務，既可以完成對招投標的具體操作，也可以促進招投標市場的公平競爭，集中的招投標代理同樣更方便監(jiān)管。因此，市政府要盡快出臺相關法規(guī)，能夠篩選合格的招標代理機構，規(guī)范招標代理行為。首先要完善招標代理機構的執(zhí)業(yè)資格制度，提高準入門檻和經(jīng)營標準，提高代理的專業(yè)性和規(guī)范性，對無固定場所和長期無業(yè)務的代理機構及時清理。其次要加強對招投標過程的監(jiān)管，防止代理機構與多個投標人串聯(lián)。最后，要加強對代理機構違法違規(guī)行為的懲罰，使其承擔連帶責任，促進招標代理機構的行業(yè)自律。

（三）加強執(zhí)法，提高違法成本和風險

1、以嚴厲的懲罰建立法規(guī)的權威

調(diào)查顯示，當前招投標的違規(guī)違法行為比較普遍，甚至出現(xiàn)倒逼行業(yè)的現(xiàn)象，如面對普遍存在的掛靠現(xiàn)象，招標人不得不默認該事實。目前我國已經(jīng)制定了多部法律，地方政府也出臺了相關法規(guī)條例，但招投標市場秩序依然混亂，各類掛靠、分包轉包、串標圍標現(xiàn)象公然進行，其原因是法規(guī)的執(zhí)行力差，或懲罰力度不夠。如市公共資源交易中心只有轉告、通知權，對接到的招投標投訴無法處理，損害了監(jiān)管部門的權威，導致違法事件有恃無恐。必須嚴厲查處各種違法違規(guī)行為，對發(fā)現(xiàn)的不正當競爭行為一定要及時予以懲罰，保證招投標只能通過競爭而不能通過幕后交易進行。

2、重點查處掛靠、串標圍標和分包轉包行為

在所有的違法違規(guī)招投標行為中，掛靠、串標圍標和分包轉包行為最為普遍，查處這類行為有助于從整體上凈化招投標環(huán)境，從而為誠信體系的建立奠定基礎。其中掛靠現(xiàn)象的影響最為嚴重，已成為建筑市場的常態(tài)，成為招投標各主體、監(jiān)管部門眼中的“正常”行為予以默認。對這種違規(guī)行為的默許，縱容了各類違規(guī)，如規(guī)模小、資質(zhì)低的小企業(yè)和個體戶承接大型工程，導致一系列的工程質(zhì)量問題和安全事故。首先要明確招標人監(jiān)管職責。建議對投標人進行身份核實，凡是掛靠的投標人一律清退，多次掛靠的列入黑名單。對通過掛靠中標的，要及時停止，對出現(xiàn)的問題予以嚴懲。同時，對出租資質(zhì)的被掛靠單位也要同樣予以處罰，如降低資質(zhì)或吊銷執(zhí)照等。

（四）誠信為本，建立誠信機制發(fā)揮持久監(jiān)管

法律的嚴懲是對違法行為的事后處理，而誠信機制是在違法行為前予以杜絕。一是要建立公共參與的誠信評價機制，統(tǒng)一評價標準。誠信代表企業(yè)的公信力，因此必須是公共評價的結果。首先要將建筑業(yè)各主體納入誠信評價體系中，使各主體的信譽真正由行業(yè)公共評價而定。最后，在統(tǒng)一法規(guī)和公共評價的基礎上，科學合理地制定誠信認定標準、評價規(guī)范、誠信信息和評價結果應用管理辦法等。二是要加強誠信考核和應用，建立誠信體系動態(tài)建設。建立誠信評價的指標體系和評價標準，對招投標、交易過程、施工等一系列相關行為予以誠信考核，并實時發(fā)布，作為后續(xù)招投標、交易的的重要依據(jù)?？梢越⒕W(wǎng)上招標投標誠信記錄公示制度，切實將各參與主體的誠信記錄運用于各種經(jīng)濟活動之中。

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