李志紅

摘 要：中國(guó)自古就經(jīng)歷著人口流動(dòng)，闖關(guān)東、走西口等大規(guī)模的人口遷徙在歷史上出現(xiàn)。在改革開(kāi)放后，中國(guó)更是經(jīng)歷了勞動(dòng)力市場(chǎng)打開(kāi)的“進(jìn)城打工潮”，近幾十年流動(dòng)人口在補(bǔ)充勞動(dòng)力、加速城市發(fā)展上起了關(guān)鍵作用，但同時(shí)也面臨著與城市人口競(jìng)爭(zhēng)工作機(jī)會(huì)、加劇城市交通擁堵和擠壓城市生活空間等質(zhì)疑。而在大興火災(zāi)發(fā)生后更是引起全國(guó)各地討論，政府在處理突發(fā)危機(jī)事件時(shí)怎樣做才能更有效，這些都考驗(yàn)著政府的城市治理智慧。

關(guān)鍵詞：大興火災(zāi)；人口流入城市；突發(fā)事件；危機(jī)公關(guān)

一、相關(guān)概念理解

（一）流動(dòng)人口及人口流入城市

流動(dòng)人口是指相對(duì)于城市戶籍人口而言，以非當(dāng)?shù)貞艏矸菰谀车厣畛^(guò)半年的人口。流動(dòng)人口以外出經(jīng)商、外出務(wù)工的人口為主，也包含隨遷流入城市的家屬，流動(dòng)人口實(shí)際上包含本國(guó)公民和他國(guó)公民，但本研究所說(shuō)的非戶籍流動(dòng)人口僅指本國(guó)公民。人口流入城市指流動(dòng)人口的遷入城市，也是流入地城市，當(dāng)某個(gè)城市的流動(dòng)人口占城市常住人口的百分之三十以上，通常把它稱為人口流入城市。

2015年，北京年末常住總?cè)丝?170.5萬(wàn)人，其中戶籍人口529.2萬(wàn)人，流動(dòng)人口739.1萬(wàn)人，流動(dòng)人口占常住人口的34.05%，超過(guò)30%，因此北京屬于本研究所界定的人口流入城市。[1] 依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，從2016年人口流入城市排名前30的中國(guó)城市看，北京人口凈流入量超過(guò)700萬(wàn)，排名第三，屬于流動(dòng)人口較多的市。

流動(dòng)人口可以為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供勞動(dòng)力，為遷入地帶來(lái)活力，還能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展。但同時(shí)，也加大了人口流入城市在管理人口、城市交通、城市住房等方面的困難?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)等重要內(nèi)容。[2] 而這些內(nèi)容的核心仍是流動(dòng)人口，尤其人口流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。但人口城鎮(zhèn)化大幅擴(kuò)張的人口流入城市也成為重要的流動(dòng)人口承擔(dān)者：他們?cè)谝?guī)模、分布、硬件、素質(zhì)、應(yīng)急準(zhǔn)備等方面與遷入地城市人口有較大差距，因此他們往往在突發(fā)事件危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)的無(wú)力狀態(tài)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面，人口流入城市怎樣幫助流入地人口更好地應(yīng)對(duì)，減流入地人口生命、財(cái)產(chǎn)損失，怎樣使本地人口和流入人口公平享受本地公共設(shè)施和公共服務(wù)時(shí)，減少突發(fā)事件后人民的抱怨，將會(huì)使政府面臨突發(fā)的危機(jī)事件的處理更艱難。

（二）突發(fā)事件

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，可能造成或者已經(jīng)造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。[3] 突發(fā)事件在人口流入城市的特征表現(xiàn)為：公共性，在人口流入城市，突發(fā)事件的發(fā)生涉及到流入人口、本地人口，涉及面較廣，因此當(dāng)其發(fā)生和發(fā)展中若處理不當(dāng)還會(huì)引起廣泛公眾的言論影響；突發(fā)性，突發(fā)事件的爆發(fā)往往爆發(fā)的突然，決策者提前考慮不到其發(fā)生的可能性；危害性，在人口流入城市的突發(fā)事件給原本較有序的生產(chǎn)生活帶來(lái)不便，聚集區(qū)由于突發(fā)事件的發(fā)生而加劇了民眾恐慌。在人口流入城市發(fā)生的突發(fā)事件，例如北京大興火災(zāi)、上海外灘踩踏事故、廈門PX項(xiàng)目事件等，往往在當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M和發(fā)酵作用下，演變?yōu)槟芤鸶蟮纳鐣?huì)反響的熱議事件。

（三）政府危機(jī)公關(guān)

政府危機(jī)公關(guān)是指當(dāng)政府與社會(huì)某主體即將或已經(jīng)發(fā)生突發(fā)事件，為了減少公共輿論和防止政府組織形象下降，而實(shí)施的以政府為危機(jī)管理主體，通過(guò)各種方式預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控來(lái)防止事件傳播的一種行為。[4 ]人口流出城市不像其他城市，它受到獨(dú)有的來(lái)自流入人口和其家庭、流入人口流出地的關(guān)注，往往更易引起社會(huì)轟動(dòng)效應(yīng)。突發(fā)事件政府公關(guān)，應(yīng)當(dāng)符合第一時(shí)間辟謠、依法有序處理、最大限度地保護(hù)生命安全、慎用武力權(quán)利等原則。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)不僅要考慮到上級(jí)的懲處，還要考慮到公眾的正常生活秩序，妥善維穩(wěn)后才能進(jìn)行對(duì)其他事故涉及公眾的處理。所以人口流入地政府怎樣處理公共事件，更易構(gòu)成對(duì)政府形象、合法性直接的威脅。在現(xiàn)實(shí)生活中，人口流入地城市在處理手段上更加多樣，能夠第一時(shí)間處理好與危機(jī)相關(guān)的各方利益，但同時(shí)在處理這類事件上又存在一些問(wèn)題。

二、政府危機(jī)公關(guān)失效的原因分析

（一）政府公關(guān)意識(shí)較弱，公關(guān)能力缺乏

1.突發(fā)事件前，“11.18火災(zāi)”發(fā)生地點(diǎn)是北京大興的群租房，作為流入人口城市主要的住宅區(qū)，這里聚集著較多外來(lái)遷移人口。在任何情況下大規(guī)模人群聚集地都是存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患的，以前，在人口聚集的地方發(fā)生火災(zāi)、踩踏等事故時(shí)有發(fā)生，給人民的生命、財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損害。所以，政府本應(yīng)認(rèn)識(shí)到人口聚集較多的地方都必須作為重大風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。

2.突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候，政府既沒(méi)有向公眾解釋，也沒(méi)有與其他社會(huì)組織合作處理危機(jī)事件，而是抱著本部門掌控和解決的思想，一方面承擔(dān)責(zé)任，但另一方面又顯示出對(duì)事件的掩蔽。在大興火災(zāi)時(shí)，政府并沒(méi)有迅速向公眾解釋火災(zāi)原因，不允許媒體去觀看火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。并沒(méi)有采取維穩(wěn)行動(dòng)卻搞了“大整頓”活動(dòng)，在恐慌狀態(tài)下，關(guān)于驅(qū)趕“低端人口”的言論迅速傳播。

3.突發(fā)事件后，公眾認(rèn)為政府是“借火災(zāi)之名整治北京‘低端人口”的輿情影響下，政府不是采取及時(shí)辟謠的方式，而是用簡(jiǎn)單粗暴的刪帖、抑制網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)關(guān)鍵字輸入等方式來(lái)控制公眾言論，這不僅使事情沒(méi)有得到解決，還使公眾對(duì)政府的公信力和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）突發(fā)事件公關(guān)協(xié)調(diào)和溝通不暢

1.在政府公關(guān)時(shí)并沒(méi)有常設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使公關(guān)活動(dòng)協(xié)調(diào)不順暢。人口流入城市人口多、管理難度大，設(shè)計(jì)到的親友關(guān)系范圍廣，所以人口流入城市的公關(guān)能力強(qiáng)弱取決于公關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和制度是否健全。從11月18日到28日，北京市就突發(fā)事件的處理一直是市委、市政府在出面答記者問(wèn)，并無(wú)相關(guān)的危機(jī)公關(guān)組織來(lái)處理此問(wèn)題。政府公共關(guān)系組織可以在日常充當(dāng)人口流入城市的政府-公眾是交流平臺(tái)，但在大興火災(zāi)的突發(fā)事件中，處理機(jī)構(gòu)具有臨時(shí)性而不具有專業(yè)性。當(dāng)北京大興區(qū)出動(dòng)專業(yè)的武警、公安去應(yīng)對(duì)此類突發(fā)事件時(shí)，往往又由于突發(fā)事件的影響范圍大而使得單一的機(jī)關(guān)難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的突發(fā)問(wèn)題。例如，大興火災(zāi)的處理，不僅牽涉到群眾恐慌等群眾維穩(wěn)問(wèn)題，還有人身健康、財(cái)產(chǎn)安全、生活住房保障和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保障，甚至關(guān)系到流入人口子女的在該地的繼續(xù)教育問(wèn)題。

2.在政府公關(guān)時(shí)沒(méi)有常設(shè)的專職的溝通機(jī)構(gòu)，使公關(guān)活動(dòng)協(xié)調(diào)不順暢。在傳統(tǒng)的官僚制影響下，政府單純靠簡(jiǎn)單粗暴的網(wǎng)絡(luò)禁言、網(wǎng)絡(luò)刪帖等方式減少政府不利言論的傳播，但在網(wǎng)絡(luò)普及的當(dāng)代，這種方式已經(jīng)制止不了公眾的輿論。在人口流入城市政府往往注重對(duì)本地戶籍人口的管理，而在動(dòng)態(tài)的流動(dòng)人口中缺少對(duì)流入人口的管理意識(shí)和技能。當(dāng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型來(lái)臨，政府顯然會(huì)對(duì)平時(shí)缺少的利益表達(dá)機(jī)制和訴求溝通機(jī)制感到無(wú)力，在應(yīng)對(duì)突發(fā)的新問(wèn)題時(shí)處理就會(huì)更艱難。

（三）政府公關(guān)方式落后、公關(guān)主體單一無(wú)力。

1.政府公關(guān)的方式陳舊?！?1.18大興火災(zāi)”突發(fā)事件中，政府沒(méi)有考慮社會(huì)效應(yīng)的“集體驅(qū)趕”，沒(méi)有就大興西紅門鎮(zhèn)火災(zāi)做出合理妥善安置，也沒(méi)有就火災(zāi)情況給予公眾合理的解釋，而是將整頓、清查一以貫之。不免讓公眾質(zhì)疑公職人員不關(guān)心民眾而只關(guān)心后續(xù)上級(jí)對(duì)自己的懲處，用后續(xù)的大整治來(lái)彌補(bǔ)火災(zāi)前對(duì)突發(fā)事件監(jiān)控不嚴(yán)的過(guò)失。

2.政府公關(guān)的主體較為單一?！肚嗄陥?bào)》、《央視新聞》等媒體在20-24日在文章中都發(fā)表了關(guān)于政府驅(qū)趕“低端人口”的新聞，主張對(duì)群租房的外來(lái)流入人口要給予更多人性保護(hù)，而政府在謠言傳播上卻沒(méi)有合理解釋和安排，只有答記者問(wèn)中只言片語(yǔ)的澄清“其驅(qū)趕了低端人口等的不負(fù)責(zé)任言論”，在與媒體播報(bào)和公眾親身經(jīng)歷的網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)發(fā)相比，顯得極其不可信。發(fā)表了突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、平息涉及到政府、媒體和公民，不僅是政府。流入人口城市若發(fā)生突發(fā)事件且不利用好媒體和公眾等其他參與主體，政府只能對(duì)言論進(jìn)行解釋或緊急時(shí)采取刪除網(wǎng)絡(luò)言論的處理方式，會(huì)使政府公信力隨謠言擴(kuò)散而急劇下降，政府處于被動(dòng)不利地位。

三、人口流入城市突發(fā)事件政府進(jìn)行危機(jī)公關(guān)的建議

（一）樹(shù)立公關(guān)意識(shí)，培養(yǎng)公關(guān)能力

1.政府應(yīng)樹(shù)立公關(guān)意識(shí)。在城市人口統(tǒng)計(jì)中，大量的外來(lái)人口流入，給人口管理帶來(lái)了很大的不便，提升了人口管理的復(fù)雜度，公務(wù)員在公關(guān)意識(shí)方面更應(yīng)該注意和提升，從形象、溝通、效益等多個(gè)方面樹(shù)立良好的政府形象。公關(guān)要有形象意識(shí)，是指政府公職人員在履行公職時(shí)要擺脫傳統(tǒng)的官僚主義作風(fēng)，要維護(hù)政府形象。公關(guān)要有溝通意識(shí)，在關(guān)系到公眾安危和公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的問(wèn)題上足夠重視溝通、重視人民發(fā)聲和公眾發(fā)聲。對(duì)于社會(huì)公眾間的摩擦、對(duì)立、矛盾、沖突有良好的緩解、解決作用。公關(guān)要有效益意識(shí)，效率不單單體現(xiàn)在人口流入城市政府自身的行政和還有在GDP的指導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，相比之下，社會(huì)效益更加重要，對(duì)于流動(dòng)人口的人文關(guān)懷也是重中之重。

2.政府應(yīng)培養(yǎng)公關(guān)能力。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公職人員公關(guān)意識(shí)的培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲。政府需要引導(dǎo)輿論的正確傳播，維護(hù)自身公信力。公務(wù)員就是政府與群眾、社會(huì)處理關(guān)系的直接人員，公共關(guān)系培訓(xùn)和實(shí)踐，對(duì)于面對(duì)人口流入城市導(dǎo)致的突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查、研究、咨詢、設(shè)計(jì)策劃等處理準(zhǔn)備，以及交際事務(wù)中公關(guān)的知識(shí)、技能，都是公務(wù)員需要掌握的必要素質(zhì)。

（二）建立成熟有效的公關(guān)機(jī)制。

1.建立政府公關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制。在信息傳遞快速，發(fā)言自由的現(xiàn)代，政府公關(guān)在管理中其職業(yè)特點(diǎn)會(huì)愈發(fā)突出和明顯，這就需要建立相對(duì)應(yīng)的管理組織機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國(guó)家在理論構(gòu)建及實(shí)踐過(guò)程中，已經(jīng)設(shè)立了相對(duì)成熟的統(tǒng)一的政府公關(guān)機(jī)構(gòu)。我國(guó)的政府公關(guān)，在各級(jí)政府的實(shí)踐中有所發(fā)展，但始終處于起步發(fā)展階段。相比于國(guó)外成熟的公關(guān)機(jī)構(gòu)而言，最明顯的差距是職能不一、設(shè)置分散、很難符合滿足現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)需要。省級(jí)政府可在辦公廳設(shè)置獨(dú)立的、配置公關(guān)專家的政府公關(guān)機(jī)構(gòu)；市縣級(jí)可在辦公廳設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或配置專職秘書，使政府能夠真正民主化參與、科學(xué)化決策。流入人口城市政府設(shè)立公關(guān)職能部門，意味著可以以政府公關(guān)的“智囊團(tuán)”、“信息庫(kù)”、“潤(rùn)滑劑”的形式出現(xiàn)并得以發(fā)揮作用，使政府了解所有信息作為政府和公眾之間的紐帶。樹(shù)立良好的政府形象，使國(guó)家對(duì)各級(jí)政府的公關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置以精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一這三個(gè)原則為核心，結(jié)合社會(huì)實(shí)情，適當(dāng)重構(gòu)和改造人口流入城市的公關(guān)部門職能。

2.完善信息公開(kāi)制度。政府公關(guān)過(guò)程的效率直接決定了政府的公信力以及公關(guān)部門的可信度?！靶畔⒐_(kāi)、行政開(kāi)放、過(guò)程透明”是公關(guān)實(shí)踐中總結(jié)出最有效、最佳的原則。其中，公開(kāi)信息的重要性在于隨著政府辦公透明化逐步完善。我國(guó)目前尚未頒布國(guó)家性的《信息公開(kāi)法》，該法律的制定和完善將大大提高公關(guān)作用。這樣，我們面臨突發(fā)事件時(shí)，可以高效調(diào)用全社會(huì)智慧、力量化解危機(jī)。處理突發(fā)事件，信息發(fā)布的及時(shí)性、真實(shí)性、以及政府的公信力是危機(jī)公關(guān)的核心。如果信息滯后、缺失，導(dǎo)致輿論導(dǎo)向錯(cuò)誤，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)陷入更大的恐慌與動(dòng)亂，使危機(jī)公關(guān)陷入被動(dòng)。公開(kāi)透明信息可以緩解公共恐慌，導(dǎo)向輿論，抑制謠言。只有政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)，公布公眾想了解的信息，才能提高政府的公信力、塑造政府在群眾性突發(fā)事件上及時(shí)處理的良好形象，才能更快實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)公關(guān)的目標(biāo)。

（三）整合新媒體和公眾的力量

1.整合新媒體力量。相對(duì)于平面媒體和廣播電視，網(wǎng)絡(luò)媒體顛覆了傳統(tǒng)意義上自上而下的傳播路徑，兼顧人機(jī)、大眾、網(wǎng)絡(luò)，給予橫向更大的自由度。這種消息傳遞形勢(shì)的前提下，人口流入城市的突發(fā)事件處理，可以作為一種機(jī)遇，但處理不好便給政府危機(jī)公關(guān)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。公關(guān)機(jī)構(gòu)需要在有限的時(shí)間、人力、財(cái)力之下，直接與間接、二級(jí)與多級(jí)的有效整合各種新媒體，實(shí)現(xiàn)雙向的信息交互，讓危機(jī)的主體和客體利益最大化。

2.整合公眾力量。人口流入城市的政府危機(jī)公關(guān)環(huán)境極度復(fù)雜，流入人口與常住人口、大眾媒體與主管政府，還要摻雜競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等一系列的影響下，公關(guān)難度很大。面對(duì)突發(fā)事件，不僅可以利用傳統(tǒng)媒體充分造勢(shì)，還能借助民眾的力量使為“大興火災(zāi)”中“驅(qū)逐低端人口”等突發(fā)事件的言論爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)，積極尋找意見(jiàn)領(lǐng)袖與第三方聯(lián)盟、進(jìn)行議題轉(zhuǎn)。通過(guò)以上介入、滲透方式逐一攻破各個(gè)危機(jī)要素，加大政府正面?zhèn)鞑パ哉摰挠绊懖⒆罱K達(dá)到公關(guān)目的。事后利用民眾認(rèn)同整合各個(gè)媒體進(jìn)行危機(jī)恢復(fù)，公關(guān)機(jī)構(gòu)利用新媒體及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理組織在危機(jī)中的巨大轉(zhuǎn)變機(jī)遇，不但能成功處理危機(jī)，更能實(shí)現(xiàn)危機(jī)之后促進(jìn)城市更好的發(fā)展以及建設(shè)的最佳的策略。

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（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）