魏本云 孫勤剛

一、落實中央編辦職責調(diào)整的要求

中央編辦《方案》已經(jīng)明確，房屋交易、房屋產(chǎn)權(quán)管理是住建部的職責，房屋登記是住建部協(xié)同國土資源部指導，這就對業(yè)界十分關(guān)心的房屋交易、產(chǎn)權(quán)管理和房屋登記三者的邊界有了明確的劃分。

1.關(guān)于房屋交易管理

根據(jù) 《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，房屋交易包括轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃以及中介行業(yè)管理。管理的內(nèi)容主要是對交易主體、交易客體和交易行為進行監(jiān)管。包括建設(shè)單位是否具備開發(fā)建設(shè)資格、購房人是否具備購房資格，房屋是否符合法定交易條件等。涉及交易監(jiān)管的具體工作內(nèi)容，包括目前已經(jīng)開展的商品房預售許可、預售合同登記備案、購房資格核驗、交易資金監(jiān)管、房地產(chǎn)抵押管理以及其他的相關(guān)管理工作。

2.關(guān)于房屋產(chǎn)權(quán)管理

產(chǎn)權(quán)是衡量房屋能否進入流通環(huán)節(jié)的重要依據(jù)，產(chǎn)權(quán)管理是指利用必要的政策手段對產(chǎn)權(quán)實施的有限制性的管理，是從產(chǎn)權(quán)形成到產(chǎn)權(quán)注銷的全過程管理，包括房產(chǎn)面積測繪管理、產(chǎn)權(quán)歸屬管理、房產(chǎn)檔案管理等，在不動產(chǎn)登記職責整合前，房屋登記也是其中的一項管理內(nèi)容。實施房屋產(chǎn)權(quán)管理是保障交易安全，維護市場秩序的需要。購買經(jīng)濟適用房受政策因素，對銷售對象、銷售價格進行限制，購買后五年才能入市交易，這都是產(chǎn)權(quán)管理的典型內(nèi)容。

3.關(guān)于房屋登記行為

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，房屋登記是指房屋登記機構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應當記載的事項在房屋登記簿上予以記載的行為。登記機構(gòu)主要是查驗申請人資料、就有關(guān)事項詢問申請人、如實及時登記有關(guān)事項等。登記本身并無不動產(chǎn)行業(yè)管理和交易監(jiān)管的職能，以前我們在進行行業(yè)管理時，登記常常成為抓手，被賦予更多職能。這次整合應回歸其根本屬性，即登記只是記載物權(quán)和公示。

二、以方便群眾辦事為整合原則

根據(jù)中央編辦《方案》要求，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責整合，國家層面由國務院有關(guān)部局組成，建立部際聯(lián)席會議協(xié)調(diào)處理。而不動產(chǎn)登記職責整合關(guān)鍵問題在地方，國務院常務會議要求地方要將不動產(chǎn)登記職責統(tǒng)一到一個部門，但沒有明確具體到哪個部門，而是強調(diào)地方要結(jié)合本地實際，充分利用現(xiàn)有資源優(yōu)勢進行整合。國務院和地方是兩個不同的整合層面，工作壓力在地方，與群眾利益最為直接。因此，應注意把握以下幾點。

1.要保障交易安全，方便群眾辦事

不動產(chǎn)登記職責整合的根本目的是要方便群眾辦事，保障交易安全。不能因整合反而不便于群眾辦事，更不能因為職責整合，部門間信息不共享而產(chǎn)生交易安全等問題。對群眾辦理房屋交易和登記，還要實現(xiàn)一個服務窗口受理，在辦件流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，各部門的職責分工應清晰，做到權(quán)責明確，不因整合而給群眾帶來麻煩。

2.要結(jié)合本地實際，積極研究整合模式

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記比較理想的是推進部門體制改革，將涉及老百姓最為直接的切身利益的登記主管部門整合到一個部門。如果房管、國土行政管理部門仍然分設(shè)、僅是對登記職責進行調(diào)整，不外乎有三種調(diào)整模式：一是整合到房管部門，二是整合到國土部門，三是設(shè)立一個獨立于政府的部門，這些模式各有利弊，需要結(jié)合本地實際，多部門積極參與、認真研究分析職責整合對相關(guān)工作的影響，提出符合本地實際的整合模式建議。

3.要利用資源優(yōu)勢，充分反映行業(yè)特點

民生三件大事吃、住、行，住是重點，房管工作與群眾利益密不可分。近些年來房屋登記工作取得的成績，是建國以來長期積累的資源優(yōu)勢，一旦登記職責與房管分離將會給相關(guān)工作帶來影響。要加強與地方相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，積極向政府主管和主要領(lǐng)導匯報，切實反映房屋登記不但有其資源優(yōu)勢而且具有房管行業(yè)的特點，是做好其他房管工作的核心。

三、不動產(chǎn)登記職責實現(xiàn)方式

當前比較理想且可行的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)設(shè)置模式應當符合以下兩個條件：一是將登記機構(gòu)職責與其派生的行政管理職能相分離，登記機構(gòu)只負責純粹的登記工作，依據(jù)統(tǒng)一的登記辦法、登記信息平臺和登記簿冊等實施登記業(yè)務。各行業(yè)的行政管理職能保留在相應的行業(yè)主管部門，對登記機構(gòu)的登記業(yè)務進行行業(yè)指導。二是獨立的登記機構(gòu)隸屬于政府，受相應行業(yè)管理部門的政策指導，又相對獨立地履行登記職責，不受行政管理部門的行政干預，有利于行政行為獨立地開展。

1.職責整合思路建議 按照這一思路，建議考慮以下兩種方案。

一是單獨組建隸屬政府直接管理。以房屋登記系統(tǒng)為基礎(chǔ)，整合土地、林地、灘涂、海域等其他不動產(chǎn)登記職責，快速、穩(wěn)妥地建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。建議將現(xiàn)有的房屋、土地、林地、灘涂、海域等不動產(chǎn)登記職能從行政管理部門中分離出來加以合并，單獨組建隸屬于政府直接管理的不動產(chǎn)登記機構(gòu)（如名稱為市不動產(chǎn)登記局），由市、縣級不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一具體實施各類不動產(chǎn)登記，實現(xiàn)機構(gòu)、職責整合零成本，社會效益與辦事效率將大大提高。

二是外延協(xié)調(diào)統(tǒng)一內(nèi)涵歸口管理。在中央的指導監(jiān)督下，由不動產(chǎn)所在地的國土部門牽頭組織，以房屋登記系統(tǒng)為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)房管、農(nóng)林、海域等多部門參加的聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會，委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在國土部門，日常工作由辦公室負責，進行人員的監(jiān)督管理和評估考核，將考核結(jié)果反饋至各部門。對外形成一個統(tǒng)一的登記部門，由一個窗口受理收件，不重復收件，將收件后的材料進行內(nèi)部傳遞、根據(jù)統(tǒng)一的登記依據(jù)進行審核、記載不動產(chǎn)登記簿、制證、一個窗口發(fā)證、歸檔，實現(xiàn)登記信息統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一的信息查詢平臺。這樣，一方面可以實現(xiàn)中央的（登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)的信息平臺）“四統(tǒng)一”要求，另一方面原部門隸屬關(guān)系、人員關(guān)系、勞資關(guān)系三不變，不但沒有造成多部門人員的流動，還加快了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記整合速度，實現(xiàn)機構(gòu)改革零成本，極大地提高改革效力。

2.不動產(chǎn)登記職責整合主要理由

一是房屋登記問題多、壓力大。房屋登記相對于其他不動產(chǎn)登記其家庭關(guān)系問題多，法律關(guān)系復雜，因此工作責任重、壓力大，一平方米房屋多則幾萬元，少則幾千元，一幢房屋可能達上億元，如此大的價值量，不能有一點點工作疏忽，一旦發(fā)生錯登記其經(jīng)濟賠償是巨大的。而且依據(jù)最高院 《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定，房屋登記信息查詢也是一個可訴的行為，再加上群眾的維權(quán)意識普遍較高，所以房屋登記是行政訴訟的高發(fā)部門，對登記工作人員的業(yè)務素質(zhì)和工作勝任度要求極高。

二是落實物權(quán)的所有權(quán)制度。不動產(chǎn)登記的本質(zhì)屬性是物權(quán)公示，實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，其目的是要更好地落實 《物權(quán)法》的規(guī)定。財產(chǎn)所有權(quán)是最完全的物權(quán)，任何他物權(quán)都是在所有權(quán)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。只有保障不動產(chǎn)交易安全，才能有效保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)所有權(quán)。不動產(chǎn)交易的重要部分是房地產(chǎn)交易，房地產(chǎn)登記是不動產(chǎn)登記的核心內(nèi)容，解決了房地產(chǎn)的統(tǒng)一登記問題也就解決了不動產(chǎn)登記的核心問題。多年來，房屋登記機構(gòu)積累了豐富翔實的所有權(quán)登記的實務和理論知識。

（作者單位：臨沂市不動產(chǎn)登記中心）