劉立志

摘 要：本文闡述了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系及兩者銜接的重要性，對(duì)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間存在問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)分析，同時(shí)探討了加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間銜接的措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；銜接

1 前言

土地資源是國(guó)家的基礎(chǔ)和命脈， 甚至有些國(guó)土資源少的國(guó)家還要填海造陸，由此可見(jiàn)土地資源的重要性。在城市建設(shè)發(fā)展壯大的背景下，很多建筑用地都超越了本身的規(guī)劃范疇，造成土地過(guò)度侵占和浪費(fèi)，有悖于土地合理利用的原則，那么如何合理分配城市用地、如何銜接城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的問(wèn)題，正是我們需要深入思考和探討的問(wèn)題。

2 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃二者之間的關(guān)系

城市規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的目標(biāo)和計(jì)劃、是城市建設(shè)的綜合部署，也是城市建設(shè)的管理依據(jù)。土地利用規(guī)劃是為了合理開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)土地所采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工程等綜合措施而進(jìn)行的長(zhǎng)期的土地組織的布局與配置。城市規(guī)劃的基本任務(wù)是對(duì)城市各項(xiàng)建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行綜合部署和具體安排，以保障城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利用出發(fā)，在保護(hù)耕地的前提下，協(xié)調(diào)各類(lèi)用地需求，統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地的規(guī)模和布局，以促進(jìn)土地資源的充分、高效利用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從各自基本任務(wù)看，在土地利用上，兩者的關(guān)系是整體與局部，面與點(diǎn)的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，城市只是其中的一部分。但在實(shí)施過(guò)程中兩者之間存在諸多矛盾， 有必要在新一輪規(guī)劃修編過(guò)程中加強(qiáng)“兩規(guī)”之間的相互協(xié)調(diào)、銜接。

3 城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃銜接的重要性

城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展加快了對(duì)城市土地資源的開(kāi)發(fā)和利用，改善了人們的生活方式，提高了城市居民生活水平，同時(shí)也造成了城市環(huán)境的一些破壞，土地資源在城市建設(shè)的過(guò)程中并沒(méi)有得到有效地利用，甚至有些城市的土地資源出現(xiàn)了緊缺現(xiàn)象，土地資源價(jià)格不斷上漲，影響了城市居民的生活和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且違背了《中華人民共和國(guó)土地管理》中的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際土地的利用量已經(jīng)超過(guò)了規(guī)劃土地的用量。城市中心土地稀缺的情況下，城市發(fā)展逐漸向城市邊緣擴(kuò)展，造成周邊地區(qū)環(huán)境的破壞，打破了原有環(huán)境的生態(tài)平衡。如果不能進(jìn)行科學(xué)的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃銜接工作，城市建設(shè)完成以后會(huì)出現(xiàn)交通擁擠，城市公共設(shè)施無(wú)法利用或者利用率低等情況。耕地資源是城市進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中土地資源的重要來(lái)源，沒(méi)有合理的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，將造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，影響人們的日常生活。

4 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間存在問(wèn)題

土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的組成部分， 是土地利用宏觀的、指導(dǎo)性的長(zhǎng)期規(guī)劃。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃在城市建設(shè)和國(guó)土開(kāi)發(fā)整治等方面的深化和具體落實(shí)，當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)中存在發(fā)展定位不當(dāng)、盲目擴(kuò)大規(guī)模、空間布局不合理、城市缺乏特色，城市規(guī)劃科學(xué)性不足、嚴(yán)肅性和權(quán)威性不夠等問(wèn)題。而在第二輪土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)，各地的城市總體規(guī)劃也在不斷修編， 由于上層國(guó)土規(guī)劃的劃分不明及城市規(guī)劃和土地規(guī)劃理論方法的完善度不同， 使城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾突顯。

4.1 重視“發(fā)展優(yōu)先”還是資源保護(hù)”

土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)自上而下的資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)控制模式，它建立了耕地轉(zhuǎn)用和開(kāi)發(fā)補(bǔ)充的一整套政策和控制體系。而城市總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“發(fā)展優(yōu)先”。它立足于城市區(qū)域范圍，為了城市的發(fā)展而不惜調(diào)動(dòng)城市所在市域范圍內(nèi)的一切資源甚至城市市域以外的資源來(lái)為建設(shè)服務(wù)。

4.2 規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模如何平衡

對(duì)城市總體規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地范圍的確定， 城市規(guī)劃部門(mén)有一套較為科學(xué)合理的方法；而《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十二條規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！?，這實(shí)際上賦予土地利用總體規(guī)劃確定“城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！钡闹厝?。目前土地利用總體規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模方面還沒(méi)有形成一套科學(xué)合理行之有效的方法體系和內(nèi)容體系， 土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地規(guī)模受到包括城市規(guī)劃專(zhuān)家和城市規(guī)劃部門(mén)等多方的質(zhì)疑。

4.3 城鎮(zhèn)用地向哪個(gè)方向擴(kuò)展

在城鎮(zhèn)用地發(fā)展方向確定上， 城市總體規(guī)劃通過(guò)分析評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和自然資源條件， 根據(jù)規(guī)劃城市用地適用性評(píng)價(jià)來(lái)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的空間布局，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模控制和耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)要求來(lái)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向。

5 加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間有效銜接的措施

5.1 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的觀念

土地資源長(zhǎng)期利用是我國(guó)土地規(guī)劃的核心內(nèi)容，土地的合理分配和統(tǒng)籌規(guī)劃能保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，土地資源是有限的，但通過(guò)實(shí)現(xiàn)合理化布局就能達(dá)到良性循環(huán)和永續(xù)利用。城市規(guī)劃應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問(wèn)題，預(yù)測(cè)在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平；在土地資源承載力的約束下，努力拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領(lǐng)域，形成可持續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城市規(guī)劃的新思路。

5.2 堅(jiān)持“資源保護(hù)”與“發(fā)展優(yōu)先”并重的原則制定規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃從土地資源供給出發(fā)，以上級(jí)下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，按計(jì)劃編制規(guī)劃。城市總體規(guī)劃則是從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析， 按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會(huì)需求編制規(guī)劃。在規(guī)劃制定過(guò)程中城鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持節(jié)約用地、少占耕地的原則，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局；另一方面充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求和保障農(nóng)業(yè)的關(guān)系，在土地利用率較高，土地供給量不可能增加的情況下，盡可能提高土地利用集約度，解決土地的供需矛盾。

5.3 應(yīng)保持規(guī)劃應(yīng)有的彈性土地

利用總體規(guī)劃的彈性主要是指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實(shí)施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力。城市總體規(guī)劃彈性強(qiáng)調(diào)的是從城市形態(tài)與結(jié)構(gòu)的合理性角度考慮城市建設(shè)用地組織，同時(shí)提出實(shí)施規(guī)劃時(shí)對(duì)人均指標(biāo)的嚴(yán)格控制，建立用地對(duì)人口增長(zhǎng)所對(duì)應(yīng)的指標(biāo)規(guī)定，建設(shè)用地規(guī)劃控制容量相對(duì)人口目標(biāo)值具有一定的彈性系數(shù)。

5.4 應(yīng)加強(qiáng)各類(lèi)規(guī)劃管理部門(mén)之間的協(xié)作

在現(xiàn)行的土地管理體制下，土地管理部門(mén)與城市規(guī)劃部門(mén)之間缺乏工作上的協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)上的溝通甚至存在一些摩擦和互不合作的現(xiàn)象，使“兩規(guī)”難以真正協(xié)調(diào)。這些決定了在土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下制定的土地供應(yīng)計(jì)劃與城市規(guī)劃中的土地需求計(jì)劃相脫節(jié)，要使“兩規(guī)”規(guī)劃更好的協(xié)調(diào)，必須改變部門(mén)觀念，加強(qiáng)各部門(mén)間的溝通與合作，在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分反映城市發(fā)展的要求，在協(xié)調(diào)中應(yīng)遵循局部服從整體的原則，協(xié)調(diào)應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為主。在進(jìn)行建設(shè)用地項(xiàng)目預(yù)審時(shí)，凡符合城市規(guī)劃而城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模超過(guò)了土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地區(qū)范圍的，必須以土地利用總體規(guī)劃為準(zhǔn)。

6 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在協(xié)調(diào)性上雖有差異，但堅(jiān)持長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的思想和土地良性循環(huán)的方針，可以使兩種規(guī)劃有序的銜接起來(lái)，讓土地合理分工，讓民眾有飯可吃、有房可住、有路可行。真正實(shí)現(xiàn)節(jié)約型社會(huì)，保證生態(tài)環(huán)境與社會(huì)資源共同發(fā)展、進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王彥忠.淺談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接問(wèn)題[J].人間，2015（16）：31.