鄂義強(qiáng) 劉曉莉

增強(qiáng)各政策制定主體協(xié)同性，改善大學(xué)生就業(yè)政策環(huán)境。重大就業(yè)政策出臺前吸納各高校大學(xué)生代表參與聽證。充分考慮社會發(fā)展需要，對專門性的就業(yè)法律法規(guī)以及大學(xué)生就業(yè)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“就業(yè)是最大的民生。要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)?！贝髮W(xué)畢業(yè)生是國家高層次人力資源，有效促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)，合理分配高等人力資源，不僅有利于社會公平穩(wěn)定，還關(guān)系到國家科教興國戰(zhàn)略的落實(shí)，以及我國高等教育的健康良性發(fā)展。大學(xué)生就業(yè)政策是我國高等教育政策研究的重要研究對象，研究我國大學(xué)生就業(yè)政策體系現(xiàn)狀，包括制度安排與執(zhí)行效果等，分析其中存在的問題及其原因，進(jìn)而合理構(gòu)建大學(xué)生就業(yè)政策體系，對于形成高效穩(wěn)健的大學(xué)生就業(yè)保障機(jī)制、有效提升大學(xué)生就業(yè)質(zhì)量具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

我國大學(xué)生就業(yè)政策體系結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)高等教育界的普遍認(rèn)識，大學(xué)生就業(yè)政策這一概念可以被簡要概括為：在一定的歷史條件下，國家為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，為高校畢業(yè)生就業(yè)制定的，旨在為高校畢業(yè)生創(chuàng)造就業(yè)條件、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會、促進(jìn)充分就業(yè)的一系列指導(dǎo)方針與準(zhǔn)則要求。

目前我國已經(jīng)初步形成了大學(xué)生就業(yè)的政策體系，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2002年至2016年，國家出臺的直接涉及大學(xué)生就業(yè)層面的文件有近70個(gè)。大學(xué)生就業(yè)政策體系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是政策制定主體的多元化，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在中央一級，以國務(wù)院、教育部、人力資源和社會保障部等為主體的國家機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)制定高等教育的總體發(fā)展規(guī)劃，使高層次人力資源的社會總供給與總需求協(xié)調(diào)一致;組織研究并指導(dǎo)實(shí)施大學(xué)生就業(yè)政策改革;提供大學(xué)生就業(yè)信息交流平臺和渠道;檢查并監(jiān)測大學(xué)生的就業(yè)情況等。與此相關(guān)的財(cái)政部、公安部、發(fā)改委等有關(guān)部門，配合教育部做好人才需求預(yù)測，并圍繞教育部的大學(xué)生就業(yè)政策，制定和實(shí)施相關(guān)配套與支撐性政策。二是省一級的地方政府，含教育廳、人力資源與社會保障廳等，其基本職責(zé)是依據(jù)上述相關(guān)大學(xué)生就業(yè)政策，因地制宜地制定、實(shí)施地方大學(xué)生就業(yè)政策。三是群團(tuán)組織，如行業(yè)性的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、工會、共青團(tuán)等，其主要職責(zé)是配合上述大學(xué)生就業(yè)政策制定主體，制定具有鼓勵(lì)性、引導(dǎo)性和倡議性的就業(yè)政策。這三類大學(xué)生就業(yè)政策制定主體分工合作、協(xié)同運(yùn)行，在各自的職能范圍內(nèi)對于大學(xué)生就業(yè)政策體系的構(gòu)建起到相應(yīng)作用。

大學(xué)生就業(yè)政策存在的主要問題及原因分析

近年來，隨著大學(xué)生就業(yè)問題的日益嚴(yán)峻，大學(xué)生就業(yè)政策體系也在不斷發(fā)展和完善。這些圍繞大學(xué)生就業(yè)的規(guī)范性政策文件都是針對大學(xué)生就業(yè)中的現(xiàn)實(shí)問題而制定的，對于大學(xué)生就業(yè)起到了支持、推動和促進(jìn)作用，但大學(xué)生就業(yè)政策體系的發(fā)展仍然存在一些瓶頸性的問題。

1.就業(yè)立法滯后導(dǎo)致大學(xué)生就業(yè)政策法律依據(jù)不足

一是就業(yè)政策制定過程缺少大學(xué)生的參與。程序的合法性要求立足權(quán)利本位，尊重大學(xué)生作為公眾權(quán)利當(dāng)事人的意志和話語權(quán)。因此，在大學(xué)生就業(yè)政策的制定過程中，應(yīng)該使政策的直接利益相關(guān)者——大學(xué)生參與其中。然而，現(xiàn)實(shí)的調(diào)查顯示，盡管大學(xué)生參與就業(yè)政策制定過程的愿望很強(qiáng)烈，但普遍缺乏參與渠道。大學(xué)生群體在就業(yè)政策制定程序上的參與缺失，直接影響到大學(xué)生就業(yè)政策的價(jià)值含量和法律意義上的正當(dāng)性。

二是大學(xué)生就業(yè)政策制定內(nèi)容的法律依據(jù)不足。我國專門針對保障和促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)且具有法律效應(yīng)的規(guī)范性文件只有作為部門規(guī)章的《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定》（1997年）。目前，該規(guī)定中的某些條款同社會發(fā)展實(shí)際情況已出現(xiàn)脫節(jié)，表現(xiàn)出嚴(yán)重的滯后性。此外，相關(guān)就業(yè)的法律空泛化導(dǎo)致大學(xué)生就業(yè)政策法律依據(jù)不足，一些突出的大學(xué)生就業(yè)問題，如大學(xué)生就業(yè)培訓(xùn)、大學(xué)生就業(yè)服務(wù)等也都缺少法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的法律中與職業(yè)培訓(xùn)有關(guān)的只有一部《職業(yè)教育法》（1996年），適用對象為各級各類職業(yè)學(xué)校教育和各種形式的職業(yè)培訓(xùn)，對高校畢業(yè)生適用性不強(qiáng)。目前由于大學(xué)生就業(yè)問題的日益突顯，大學(xué)生就業(yè)培訓(xùn)已提到日程上來，成為相關(guān)就業(yè)政策指向的一個(gè)重要方面，在此方面的就業(yè)政策缺乏相關(guān)法律作為依據(jù)，致使政策施行效力大打折扣。在大學(xué)生就業(yè)服務(wù)方面，人力資源和社會保障部第52次部務(wù)會討論通過《關(guān)于修改〈就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定〉的決定》（2014年），經(jīng)由修改過的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》也只是簡單提及鼓勵(lì)勞動者接受必要的職業(yè)教育或培訓(xùn)，而沒有明確的可操作路徑和責(zé)任歸屬，對于大學(xué)生的職業(yè)教育和培訓(xùn)起到的法律依據(jù)作用較弱。

2.大學(xué)生就業(yè)政策制定主體之間缺乏協(xié)同性

其一，國家層面的大學(xué)生就業(yè)政策制定主體之間缺乏高效聯(lián)動機(jī)制，政策科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性有待提升。其二，相關(guān)大學(xué)生就業(yè)配套政策與就業(yè)政策改革的適應(yīng)性有待于增強(qiáng)。其三，地方就業(yè)政策與國家就業(yè)政策的協(xié)同性不夠。地方大學(xué)生就業(yè)政策執(zhí)行主體受地方利益、部門利益、眼前利益等因素的影響，一定程度上出現(xiàn)制定與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象。其四，在各地區(qū)之間，政策的區(qū)域差異性大，銜接有出入，操作與執(zhí)行效果較差，不利于大學(xué)生的合理流動與自由異地就業(yè)。其五，地方就業(yè)政策存在內(nèi)部性問題，有些政策的出臺是針對大學(xué)生就業(yè)的臨時(shí)性問題，由于沒有相關(guān)法律作為支撐，促進(jìn)就業(yè)的職責(zé)定位和分工、政府財(cái)政投入等均得不到有效落實(shí)，無法作為有效協(xié)調(diào)就業(yè)相關(guān)因素的依據(jù)，因此在政策穩(wěn)定性上較差，也制約了地方大學(xué)生就業(yè)政策發(fā)揮規(guī)范作用的長效性。

3.大學(xué)生就業(yè)政策在大學(xué)生就業(yè)權(quán)利保護(hù)方面缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)定

大學(xué)生就業(yè)政策在可操作性上存在問題，突出表現(xiàn)在大學(xué)生就業(yè)權(quán)利保護(hù)政策方面缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)定。目前，大學(xué)生就業(yè)還存在院校歧視、性別歧視、學(xué)歷歧視和生理歧視等，這在一定程度上限制了大學(xué)生的就業(yè)空間，而我國法律對就業(yè)歧視并未做出明確的界定，難以保障就業(yè)市場的公平競爭。同時(shí)，我國的大學(xué)生就業(yè)政策在一些具有鼓勵(lì)性的就業(yè)政策上缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)定。以大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)政策為例，由于保障不夠完善，大學(xué)畢業(yè)生在通過自由職業(yè)、短期職業(yè)、個(gè)體經(jīng)營等方式就業(yè)后，有關(guān)政策對其戶籍管理、勞動關(guān)系、社會保障、保險(xiǎn)接續(xù)、貸款審批等方面的規(guī)定不夠明確，具體缺乏實(shí)施細(xì)則、執(zhí)行尺度和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，造成政策執(zhí)行過程出現(xiàn)各類問題。

合理構(gòu)建大學(xué)生就業(yè)政策體系的主要策略

構(gòu)建合理的就業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化就業(yè)政策的科學(xué)性，要以完善大學(xué)生就業(yè)政策體系為指向，從頂層設(shè)計(jì)入手，在執(zhí)行與落實(shí)層面建立效果評價(jià)機(jī)制，標(biāo)本兼治，形成大學(xué)生就業(yè)政策保障機(jī)制。

1.構(gòu)建合理的大學(xué)生就業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制

形成合理的大學(xué)生就業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制，要增強(qiáng)各政策制定主體協(xié)同性，改善大學(xué)生就業(yè)政策環(huán)境。為此，在國家層面，教育部應(yīng)有針對性地開展全方位的大學(xué)生就業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)各就業(yè)政策制定主體，增進(jìn)大學(xué)生就業(yè)政策的協(xié)同性。在地方、省級層面，大學(xué)生就業(yè)政策的發(fā)布部門應(yīng)為省級人民政府，教育廳、人力資源和社會保障廳等部門作為核心參與部門，與省級人民政府一起制定和完善符合地區(qū)實(shí)際的大學(xué)生就業(yè)政策。由此，可以有效解決制定大學(xué)生就業(yè)政策主體過多、類型龐雜、手段繁復(fù)等問題。在這一過程中，宏觀上要與全國就業(yè)政策保持較高的協(xié)同性，也要在地區(qū)政策內(nèi)部保持較高的協(xié)同性。省級人民政府還應(yīng)協(xié)調(diào)法律部門、地方高校、勞動監(jiān)管部門等共同處理大學(xué)生就業(yè)法律維權(quán)事宜，為大學(xué)生就業(yè)維權(quán)營造安全、有序的政策環(huán)境。

2.增強(qiáng)大學(xué)生就業(yè)政策的科學(xué)性

一是通過大學(xué)生群體的積極有效參與，提升大學(xué)生就業(yè)政策制定程序的合法性。大學(xué)畢業(yè)生有權(quán)利在平等與公平的政策價(jià)值取向中作出符合個(gè)人利益訴求的選擇。大學(xué)生就業(yè)政策制定程序的合法性要體現(xiàn)出科學(xué)性、開放性、民主性和穩(wěn)定性等特點(diǎn)。首先，要組建一支科學(xué)合理的決策咨詢隊(duì)伍;其次，在大學(xué)生就業(yè)政策制定程序中，增強(qiáng)尊重大學(xué)生意志和話語權(quán)，在政策制定過程中，可以通過意見征詢會、座談會、新聞發(fā)布會、論壇等形式與大學(xué)生面對面對話，亦可通過電話連線、網(wǎng)絡(luò)平臺等非面對面交流的途徑和社會調(diào)查等形式，廣泛聽取大學(xué)生對當(dāng)前政策的反饋意見，征詢其就業(yè)政策意愿和權(quán)利訴求，在此基礎(chǔ)上兼顧效率與公平，對這些意見、意愿和訴求進(jìn)行有效集中;最后，在重大就業(yè)政策出臺前吸納各高校大學(xué)生代表參與聽證。通過人本導(dǎo)向的大學(xué)生就業(yè)政策制定程序，確保政策的民主性和合法性。

二是要完善大學(xué)生就業(yè)相關(guān)法律。針對大學(xué)生就業(yè)政策法律依據(jù)不足的現(xiàn)狀，需要通過加強(qiáng)就業(yè)立法、修訂與就業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)等手段優(yōu)化大學(xué)生就業(yè)法治環(huán)境，將就業(yè)法律法規(guī)作為就業(yè)執(zhí)法、就業(yè)維權(quán)、就業(yè)政策制定等方面的法律支撐與法律依據(jù)。一方面，強(qiáng)化相關(guān)就業(yè)立法。通過強(qiáng)化就業(yè)立法提升大學(xué)生就業(yè)立法的系統(tǒng)性?？紤]到一部法律出臺成本巨大的客觀現(xiàn)實(shí)，可考慮通過大學(xué)生就業(yè)頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)策劃，參考一些發(fā)達(dá)國家的就業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)，對原有法律進(jìn)行系統(tǒng)性的修訂。如對有關(guān)促進(jìn)就業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)保障、失業(yè)保險(xiǎn)等方面的政策與法律進(jìn)行有效整合，形成一個(gè)普適性、系統(tǒng)性強(qiáng)的就業(yè)法律體系。同時(shí)，為保障大學(xué)生就業(yè)權(quán)益，可制定更加具有針對性的《大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)條例》，對大學(xué)生就業(yè)管理、職業(yè)培訓(xùn)、崗位中介、就業(yè)權(quán)利保障、就業(yè)援助等內(nèi)容予以定型化、條文化和規(guī)范化的處理。針對大學(xué)生就業(yè)侵權(quán)這一重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)問題，有針對性地予以法治化解決。另一方面，修訂相關(guān)就業(yè)法律法規(guī)。應(yīng)充分考慮社會發(fā)展需要，對專門性的就業(yè)法律法規(guī)以及大學(xué)生就業(yè)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。注重就業(yè)法律法規(guī)的可操作性，將原則性、宣示性的法律條文轉(zhuǎn)化為細(xì)化規(guī)定，如對大學(xué)生就業(yè)歧視種類和特征、大學(xué)生就業(yè)侵權(quán)當(dāng)事人具體應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，以及大學(xué)生維權(quán)渠道等內(nèi)容、訴訟程序等內(nèi)容要有明確的法律規(guī)定，從而對大學(xué)生就業(yè)起到長效性的規(guī)范、保障和促進(jìn)作用。

三是要加強(qiáng)就業(yè)政策法治建設(shè)。一方面應(yīng)以國家就業(yè)立法為依據(jù)，綜合分析現(xiàn)行大學(xué)生就業(yè)政策，根據(jù)就業(yè)市場上的現(xiàn)實(shí)大學(xué)生就業(yè)問題，并在完善已有政策的基礎(chǔ)上，出臺具有靈活性的就業(yè)政策。另一方面，要將大學(xué)生就業(yè)政策體系建設(shè)納入法治建設(shè)軌道上來。就業(yè)政策的法治對于大學(xué)生就業(yè)政策的重要意義在于其對大學(xué)生具有權(quán)益保障作用，對用人單位、中介機(jī)構(gòu)等具有規(guī)范作用，而對全社會而言則具有價(jià)值導(dǎo)向功能。

3.完善大學(xué)生就業(yè)政策執(zhí)行與落實(shí)的效果評價(jià)機(jī)制

政策評估是政策運(yùn)行過程的一個(gè)至為重要的環(huán)節(jié)，通過政策評估可以發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的存在的問題，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整、完善政策和終結(jié)沒有存在意義的政策。對于大學(xué)生就業(yè)政策而言，亟需建立政策效果評價(jià)機(jī)制，只有將之前缺少的政策評估過程彌補(bǔ)進(jìn)來，才能通過評估來確定具體就業(yè)政策在多大程度上解決了就業(yè)問題，以及解決的效果如何等?？梢栽谥醒牒褪〖壵闪⑾鄳?yīng)的評估機(jī)構(gòu)，也可以是第三方機(jī)構(gòu)，通過及時(shí)跟進(jìn)評估，了解到哪些政策受到大學(xué)生的認(rèn)可，哪些政策在制定和執(zhí)行過程中還存在問題等，最終形成有效的大學(xué)生就業(yè)政策效果評價(jià)。

綜上，要將完善大學(xué)生就業(yè)政策體系上升到促進(jìn)大學(xué)生有效、充分就業(yè)的戰(zhàn)略地位，并予以高度重視。通過大學(xué)生就業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)提升政策的權(quán)威性和協(xié)同性;通過加強(qiáng)就業(yè)立法及大學(xué)生就業(yè)政策的法治建設(shè)，形成大學(xué)生就業(yè)、維權(quán)的法治模式;通過建立大學(xué)生就業(yè)效果評估機(jī)制，提升大學(xué)生就業(yè)政策體系的科學(xué)性，并最終通過大學(xué)生就業(yè)政策體系的合理構(gòu)建，形成高效穩(wěn)健的大學(xué)生就業(yè)保障機(jī)制，為大學(xué)生就業(yè)保駕護(hù)航。

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