李慶齡

[摘 要] 農(nóng)村貧困殘疾人是特殊的社會(huì)弱勢群體和低收入困難群體，幫助他們脫貧是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的艱巨任務(wù)，也是全面建成小康社會(huì)的必然要求。文章基于對焦作市殘疾人扶貧基地的調(diào)研，分析了農(nóng)村殘疾人脫貧中存在的問題，并提出可行性對策。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村殘疾人；精準(zhǔn)脫貧；基地扶貧

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 078

[中圖分類號] F321.5；C913.69 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）15- 0194- 03

0 前 言

根據(jù)中國殘聯(lián)貧困殘疾人實(shí)名制調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國農(nóng)村尚有1 230萬殘疾人沒有脫貧。幫助農(nóng)村貧困殘疾人脫貧，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的艱巨任務(wù)，也是全面建成小康社會(huì)的必然要求。

近年來，在精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)背景下，很多地方先后出臺(tái)了針對殘疾人脫貧的政策，貧困殘疾人的生活質(zhì)量有所改善，但由于殘疾人自身的獨(dú)特性，使得殘疾人脫貧政策在實(shí)施中遭遇困境，政策效能未得到充分發(fā)揮。筆者基于對焦作市六大脫貧基地的調(diào)研結(jié)果，分析殘疾人脫貧政策的實(shí)施困境，并提出針對性建議。

1 焦作市殘疾人生存現(xiàn)狀與脫貧政策

1.1 殘疾人生存現(xiàn)狀

據(jù)抽樣調(diào)查測算，焦作市殘疾人有21.5萬人，占全市總?cè)丝?70萬人的5.81%，涉及約四分之一的家庭。按殘疾類型分：視力殘疾2.81萬人，聽力殘疾4.15萬人，言語殘疾0.35萬人，肢體殘疾7.67萬人，智力殘疾1.6萬人，精神殘疾1.28萬人，多重殘疾3.66萬人；按居住地域分：城鎮(zhèn)殘疾人5.77萬人，農(nóng)村殘疾人15.76萬人，分別占?xì)埣踩丝倲?shù)的26.8%和73.2%。目前，全市還有8 000多農(nóng)村殘疾人尚未脫貧，占貧困人口的10.7%，解決殘疾人生活困難問題仍然是當(dāng)前扶貧工作的難中之難①。

1.2 殘疾人脫貧政策的特點(diǎn)

1.2.1 政府主導(dǎo)，各部門協(xié)調(diào)開展扶貧工作

政府始終是扶貧的主體，在殘疾人脫貧問題上承擔(dān)著主要責(zé)任。在殘疾人脫貧政策的出臺(tái)與實(shí)施中，政府扮演著從對扶貧對象的甄別確定、扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施、扶貧資金的劃撥與使用、扶貧措施的落實(shí)與推進(jìn)、扶貧效果的評估與鑒定等多方面工作的供給側(cè)角色[1]。

各職能部門在職能范圍內(nèi)承擔(dān)扶貧任務(wù)、協(xié)調(diào)扶貧工作。根據(jù)調(diào)研情況，從橫向來看，政府統(tǒng)一規(guī)劃部署脫貧工作，并提供一定的資金支持；扶貧辦總攬脫貧全局，將脫貧目標(biāo)分給相關(guān)單位執(zhí)行，并給殘聯(lián)提供建檔立卡貧困殘疾戶的信息，為殘聯(lián)的工作提供信息支持；殘聯(lián)則對殘疾人脫貧事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、確立脫貧路徑、進(jìn)行基地建設(shè)與合作、核對貧困殘疾戶信息、劃撥具體幫扶資金。從縱向來看，從中殘聯(lián)到地方各級殘聯(lián)都是殘疾人脫貧政策的重要組織者。上級殘聯(lián)給下級殘聯(lián)提供工作上的指導(dǎo)和一定的資金支持，脫貧政策自上而下逐級開展落實(shí)。

1.2.2 基地扶貧，實(shí)行“政府+基地+殘疾人”的扶貧模式

焦作市的殘疾人脫貧政策主要依靠扶貧基地進(jìn)行。2016年以來，焦作市先后建立了“一山一灘一嶺一園一網(wǎng)一盲”六大實(shí)體培訓(xùn)基地。其中，“一山一灘一嶺一園”為四個(gè)種植基地，分別因地制宜發(fā)展種植業(yè)。“一網(wǎng)”指的是網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，依托職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校，建立殘疾人電子商務(wù)培訓(xùn)基地?！耙幻ぁ?，即依托特校資源，建立盲人按摩培訓(xùn)基地。

對于四大種植基地，均由殘聯(lián)先考察市場和各地現(xiàn)存的合作社，然后依托合作社展開基地建設(shè)。殘聯(lián)給合作社提供政策優(yōu)惠如技術(shù)補(bǔ)貼，向基地內(nèi)的貧困殘疾種植戶提供種苗補(bǔ)貼；合作社給種植戶提供技術(shù)支持、收購產(chǎn)品；貧困殘疾種植戶則需要管理作物、自擔(dān)農(nóng)藥化肥等費(fèi)用；同時(shí)，殘聯(lián)還會(huì)促進(jìn)合作社與貧困殘疾種植戶簽訂保底收購價(jià)協(xié)議。對于兩個(gè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校，殘聯(lián)給培訓(xùn)學(xué)校提供政策優(yōu)惠、為貧困殘疾學(xué)員支付培訓(xùn)費(fèi)用，依托學(xué)校給貧困殘疾人培訓(xùn)技術(shù)、尋找工作以促進(jìn)貧困殘疾人就業(yè)。

六大基地還輻射到其他群體，不過殘疾人脫貧政策只針對貧困殘疾人，其他群體在基地內(nèi)進(jìn)行作物種植、參與培訓(xùn)的所有費(fèi)用需要自行承擔(dān)。截至2017年上半年已有369名貧困殘疾人通過六大脫貧模式脫貧①。

1.2.3 脫貧到戶，以家庭脫貧帶動(dòng)殘疾人脫貧

由于殘疾人自身生理或者心理缺陷導(dǎo)致其勞動(dòng)能力受限，收入相對較少，焦作市采取以家庭脫貧帶動(dòng)殘疾人脫貧的方式，通過貧困殘疾人的家屬參與基地種植、技術(shù)培訓(xùn)提高家庭收入，使家庭人均收入達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而促進(jìn)貧困殘疾人脫貧。

2 脫貧政策實(shí)施過程中存在的問題

2.1 社會(huì)力量參與不足

目前的殘疾人脫貧工作主要由政府負(fù)責(zé)，社會(huì)力量很少參與，很多時(shí)候都是政府孤軍奮戰(zhàn)。在焦作市殘疾人脫貧過程中，制定脫貧政策、確定扶貧路徑、選擇扶貧基地、尋找合作企業(yè)、發(fā)動(dòng)貧困殘疾人參與扶貧政策等一系列工作均是政府主導(dǎo)，而政府的扶貧供給是有限的，在一些具體的社會(huì)事務(wù)上所能發(fā)揮的作用不及社會(huì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織，不能很好地滿足農(nóng)村貧困殘疾人的真正需求，社會(huì)力量的缺失在一定程度上會(huì)阻礙殘疾人脫貧政策的推廣實(shí)施。

2.2 基地扶貧的收入不確定

農(nóng)村殘疾人脫貧除了最基本的政策兜底，最主要的途徑是基地扶貧，而在種植基地內(nèi)，無論種植何種作物，盡管基地會(huì)免費(fèi)提供相關(guān)種植技術(shù)，但是這種以種植業(yè)脫貧的方式還是會(huì)受到天氣等自然因素的影響而導(dǎo)致產(chǎn)出不穩(wěn)定。

其次，種植業(yè)最終的產(chǎn)品需要進(jìn)入市場才可獲得經(jīng)濟(jì)效益，由于市場信息的不完全性或不對稱性所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)中的不穩(wěn)定性，使得作物的價(jià)格波動(dòng)不定，貧困殘疾種植戶具有潛在的收入風(fēng)險(xiǎn)，市場收購價(jià)格降低將會(huì)直接影響貧困殘疾戶的種植收益和積極性，他們的脫貧問題也將會(huì)遇到瓶頸。調(diào)研時(shí)，有種植戶告訴筆者，“今年都沒有人來收油料牡丹了，本來收成就不太好，現(xiàn)在收回來也只能堆在家里，還是種小麥好。”農(nóng)村貧困殘疾人對于主體地位比較保守，很難接受并適應(yīng)新的政策，在參與扶貧項(xiàng)目上也是非常謹(jǐn)慎的。而一旦相關(guān)政策具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，農(nóng)村貧困殘疾人的參與積極性將會(huì)下降，甚至?xí)顺龇鲐氻?xiàng)目。

2.3 政策變動(dòng)抑制參與積極性

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在焦作市六大扶貧基地中，各大基地的扶貧效果存在差異，這種現(xiàn)象背后當(dāng)然存在很多原因，其中不容忽視的是政策經(jīng)常變動(dòng)的扶貧基地，其政策覆蓋情況、幫扶效果均較差。有種植戶表示，“我們這個(gè)合作社差不多每年都會(huì)變項(xiàng)目，去年種的是甜玉米、香菜，今年改種辣椒了，我一直跟著合作社走，也有一部分人沒有種下去了，每年都要看市場行情的嘛。他們看著我們做好了也會(huì)跟著做的?！?/p>

因?yàn)檎卟痪哂虚L效機(jī)制，農(nóng)村貧困殘疾人便會(huì)對政策產(chǎn)生不信任感、不安全感，而這會(huì)打擊本就貧困的殘疾戶的積極性、降低其參與度。

2.4 政策覆蓋人群有限

焦作市殘疾人基地扶貧的主要目的是扶持農(nóng)村有勞動(dòng)能力的貧困殘疾家庭通過參與基地項(xiàng)目增加家庭收入，從而實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)。但是在政策實(shí)施中，由于農(nóng)村貧困殘疾人受教育程度低、醫(yī)療康復(fù)條件差等因素，使得部分有勞動(dòng)能力也有勞動(dòng)意愿的貧困殘疾人無法參與扶貧項(xiàng)目，只能依靠政策兜底。

在教育方面，一些扶貧項(xiàng)目的設(shè)置會(huì)將受教育程度低的貧困殘疾人排除在外，比如參加電商脫貧項(xiàng)目需要一定的條件——懂電腦基礎(chǔ)、每分鐘打40個(gè)漢字，這對文化程度較低的農(nóng)村貧困殘疾人來說，要滿足這些條件還是比較困難的。

而農(nóng)村低水平的醫(yī)療康復(fù)、托養(yǎng)條件，也給扶貧政策的實(shí)施帶來不便。很多貧困殘疾家庭，雖然家中有個(gè)別勞動(dòng)力可以參加政府的扶貧項(xiàng)目，但是這些家屬由于要照護(hù)家中的殘疾人，并不能完全投入到生產(chǎn)脫貧中。其實(shí)有些貧困殘疾家庭只需家中有勞動(dòng)能力的人外出打工，便可輕松脫貧，但是農(nóng)村的托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展緩慢，滯留了這部分勞動(dòng)力。

3 脫貧困境的對策

3.1 多方參與，重視貧困殘疾人的能動(dòng)性

政府要在繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)扶貧主體多元化建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，整合政府各部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、家庭及個(gè)人多方主體的資源，形成合力以提高殘疾人幫扶力度。

同時(shí)，在殘疾人脫貧政策實(shí)施過程中，要充分發(fā)揮農(nóng)村貧困殘疾人的主體作用。首先要加強(qiáng)政策宣傳，讓他們充分了解脫貧政策、積極參與扶貧項(xiàng)目，改變當(dāng)前被動(dòng)接受幫扶的局面；其次，要通過培訓(xùn)和康復(fù)的方式提高勞動(dòng)能力，增強(qiáng)農(nóng)村貧困殘疾人的自助能力；最后，也要引導(dǎo)農(nóng)村貧困殘疾人積極參與政策監(jiān)測與評估過程，積極配合政府的扶貧工作、對政策落實(shí)情況進(jìn)行自下而上的反饋與評估，幫助政府查漏補(bǔ)缺。

3.2 建立政策長效機(jī)制，降低政策風(fēng)險(xiǎn)

受決策水平、市場變化、實(shí)施情況等方面的影響，扶貧政策不可避免會(huì)發(fā)生變動(dòng)，這對政策決策者來說是一個(gè)較大的考驗(yàn)。面對這種情況，政策決策者在出臺(tái)新的扶貧政策之前，可以組織各方面主體，包括政府工作人員、企業(yè)人員、相關(guān)專家、貧困殘疾人等展開深入調(diào)研，對政策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)制定預(yù)防方案和應(yīng)急機(jī)制。比如對于變動(dòng)性較大的政策，政策制定者要對可能出現(xiàn)的情況進(jìn)行充分論證；對于存在一定風(fēng)險(xiǎn)的扶貧項(xiàng)目，政府要勇于承擔(dān)責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前積極探索風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，如鼓勵(lì)扶貧基地購買商業(yè)保險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后要對貧困殘疾人給予一定的損失補(bǔ)償。具體來說，可以籌建“基地建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)資金”，專項(xiàng)用于遭受風(fēng)險(xiǎn)的基地和受害殘疾人的補(bǔ)助，再次，與保險(xiǎn)公司協(xié)商，開辟新險(xiǎn)種，優(yōu)惠保費(fèi)，增強(qiáng)基地和殘疾人抵御自熱風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力[2]。

3.3 增加公共投入，營造良好的社會(huì)氛圍

教育方面，要保障并落實(shí)農(nóng)村貧困殘疾人在學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、大學(xué)教育各個(gè)階段平等接受教育的權(quán)利，加強(qiáng)特殊教育的發(fā)展，注重特殊教育學(xué)校的建設(shè)與特殊教育人才的培養(yǎng)，同時(shí)重視“融合教育”、加強(qiáng)整合地方教育資源并進(jìn)行合理配置、靈活滿足殘疾人的基本教育需求。此外，還要積極發(fā)展就業(yè)培訓(xùn)與技術(shù)培訓(xùn)，提高殘疾人的勞動(dòng)技能，幫助有勞動(dòng)能力的殘疾人就業(yè)。

醫(yī)療康復(fù)方面，可以在醫(yī)療救助、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，給重度困難的殘疾患者提供醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)貼和康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼，還可以鼓勵(lì)市場開發(fā)殘疾人大病保險(xiǎn)、并幫助貧困殘疾人購買這種商業(yè)保險(xiǎn)，為他們提供更多保障，防止因病致貧、因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

另外，還應(yīng)通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)氛圍營造來改善農(nóng)村貧困殘疾人生存的社會(huì)環(huán)境。要通過完善法律制度、監(jiān)督落實(shí)法律及政策、侵權(quán)追究等方式維護(hù)殘疾人在教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的基本權(quán)利。在完善法律制度時(shí)要注意各項(xiàng)法律規(guī)定的銜接，保持法律規(guī)范的一致性；當(dāng)侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)，要通過法律救助等方式努力維護(hù)貧困殘疾人的合法權(quán)益。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，要加強(qiáng)殘疾人無障礙設(shè)施的建設(shè)，如落實(shí)國家關(guān)于改善殘疾人出行服務(wù)無障礙設(shè)施的政策、關(guān)于貧困重度殘疾人家庭無障礙改造工作的政策；還要滿足農(nóng)村貧困殘疾人對水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的需求，基礎(chǔ)設(shè)施的完善將加快殘疾人脫貧進(jìn)程。

主要參考文獻(xiàn)

[1]周沛.“+康復(fù)”殘疾人精準(zhǔn)扶貧模式及其運(yùn)作路徑研究——基于協(xié)同治理視角[J].社會(huì)科學(xué)研究，2017（3）：97-103.

[2]徐彩霞.銀川市殘疾人扶貧基地調(diào)查[J].中國殘疾人，2012（3）：28-29.