李納珂

摘 要：稅務文化與稅收文化稍有區(qū)別，是個綜合性的系統(tǒng)工程，可分為物態(tài)文化、行為文化、制度文化和精神文化建設四個層次。以四個層次為重點，對當前稅務文化建設中存在的問題與不足進行考察分析，并結合稅收征管工作的實際，指出硬件文化建設和軟件文化建設的思路和構想。

關鍵詞：稅務文化；現(xiàn)狀；構想；國家治理

中圖分類號：F062.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）05-0103-03

稅務文化是一種價值體系，是文化在稅收領域的反映和體現(xiàn)，是構建和諧稅收的必要手段，很多專家學者對此早有較多的專門論述，按照前國家稅務總局局長謝旭人的闡釋，稅務文化是“稅務部門在長期的稅收實踐活動中積累的各種物質(zhì)形式、行為規(guī)范、管理制度、價值觀念、職業(yè)道德等的總和，包括物態(tài)文化、行為文化、制度文化和精神文化四個層面”[1]。這一標準化的官方解釋事實上將稅收文化簡化為稅收管理文化，而參與稅收活動的三大主體——征、納、用三方在稅收文化體系中因角色的不同，征稅文化、納稅文化和用稅文化自然也有很大的不同[2]，在這一解釋中有著明顯的缺失部分。由于稅收文化至今沒有一個完整系統(tǒng)的論述，學者們的定義也不統(tǒng)一，但較為接近的看法大致是指“政府和公民構成的特殊社會群體在公共產(chǎn)品再生產(chǎn)中所形成的具有穩(wěn)定的信念、價值觀和行為規(guī)范及其引導的稅收行為系統(tǒng)等正式和非正式制度的總和?！毖芯康膶ο?、主體明確界定為“社會各界”，既包括稅務從業(yè)人員，也包括與稅收相關的其他非稅務從業(yè)人員，如納稅人、政府官員及研究學者等。納瑞認為稅收文化是“一國特定的稅收文化是與國家稅收制度和稅收執(zhí)法活動聯(lián)系在一起的正式制度和非正式制度的總和”，在這種理論框架下，有學者將其定義為“人類在社會發(fā)展過程中圍繞稅收實踐活動所發(fā)展的稅收法律制度和稅收管理所形成的習俗行為以及所積淀的意識形態(tài)的總和?！盵3]兩者的意義差別不大，但其共同指向是稅收文化要比稅務文化寬泛。

無論是稅收文化還是稅務文化，從國家治理的角度看，這種文化體系的建設，其根本要義在于引導公民在法制的框架內(nèi)實現(xiàn)稅收的財政原則，因此，文化與稅收的結合，其功能主義是第一位的，這種文化建設便又有了戰(zhàn)略意義和工具意義。

在前述的稅收文化概念里，征、納、用三方形成了不同的文化表征，但歸根結底是因稅而生，毫無疑問，一種和諧的稅收文化理應促進三方的和諧發(fā)展。因本文更關注的是國家治理視角下的稅收文化建設，立足于稅務部門的征稅文化分析，納稅文化與用稅文化另文述及，故行文以“稅務文化”為分析對象。

按照謝旭人的解釋，稅務文化的四個層面包括：物態(tài)文化——稅收實踐活動的物質(zhì)形式，如辦稅機構、場所、工具等；行為文化——稅務人員的言行舉止；制度文化——稅收法律法規(guī)、工作制度章程等；精神文化——治稅理念、價值觀念、道德情操等，四個層面相互聯(lián)系，相互促進而成一體[1]。這也成為近十幾年來稅務文化建設的基本思路和標準，但一種優(yōu)秀文化的建設并不因文本的形成而完成，倡導與現(xiàn)實總有一段路要走。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，黨的十九大報告指出：文化是一個國家、一個民族的靈魂。沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興。要堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，建設優(yōu)秀的稅務文化已成為一種必然。

一、稅務文化建設現(xiàn)狀考察

稅務文化從結構上看，由表層的物態(tài)文化、行為文化、深層的制度文化和更深層次的精神文化四個主要組成部分構成，四者互為因果、相互影響。四者依據(jù)其特質(zhì)屬性，又可簡化為硬件和軟件兩大類，其中，硬件文化大致包括物態(tài)文化和制度文化中的法律法規(guī)等內(nèi)容，軟件文化大致包括行為文化、精神文化以及部門工作規(guī)范等內(nèi)容。

（一）硬件文化建設——物的因素

1.物態(tài)文化

稅務文化中的物態(tài)文化是指稅務機關為實現(xiàn)其職能，按照國家有關的法律、法規(guī)，在工作、生活、文化娛樂等諸方面創(chuàng)造的物質(zhì)要素的總和，表達的基本信息是文化“是什么”，是稅收文化的有型外殼，主要包括：有統(tǒng)—的符號標識，如統(tǒng)一的服裝、稅徽標志等；有為納稅人服務的場所、設備和手段等物質(zhì)條件，如辦稅服務廳的建設、網(wǎng)絡信息系統(tǒng)的應用和服務納稅人的技術手段等，也就是為納稅人服務的硬件建設。物態(tài)文化的建設，可以使稅務干部產(chǎn)生安全感、榮譽感和成就感，進而萌發(fā)對稅務機關的歸屬感和依存感。

按照我國《稅收征收管理法》的規(guī)定，“地方各級人民政府應當依法加強對本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領導或者協(xié)調(diào)，支持稅務機關依法執(zhí)行職務”，也正是在各級政府的大力支持和配合下，稅收物態(tài)文化的建設得到了較大的發(fā)展，已為社會各界所公認。但是，良好的辦公環(huán)境應飽含一個單位的文化底蘊，許多稅務機關辦公環(huán)境不錯，但漂亮的背后缺乏一種文化氣息，與一些企業(yè)文化相比，少了許多溫情，甚至連“依法誠信納稅，共建小康社會”的宣傳口號，也透露出有對納稅人的不信任，真的需要斟酌。物態(tài)文化建設的未來趨向應該是讓每堵墻都會說話，每塊展板都會發(fā)聲。

2.制度文化

制度文化主要是指稅收法律制度建設和稅務機關內(nèi)部的管理機制，它重視的是法的因素，要建立健全法律體系，完善各種規(guī)章制度及管理方式方法等，它是協(xié)調(diào)各方面關系，達到團結協(xié)作、調(diào)動各方面積極性和創(chuàng)造性的必要手段，是稅務干部和廣大納稅人所必須遵循的行為規(guī)范和準則。

我國古來以農(nóng)立國，法制的缺失遮蔽了依法治稅的概念，新中國成立后，特別是20世紀80年代以來，我國的稅法體系才逐步得以完善和確立，為依法治稅的實現(xiàn)奠定了基礎。但現(xiàn)行的稅收法律法規(guī)還有許多不完備的地方，法律層次低，條例、辦法類比較多，有的暫行條例暫行幾十年不變，具有明顯的滯后性；政府部門依法治稅意識仍有待提高，以言代法、以權壓法、越權濫權處置涉稅問題、收人情稅、關系稅的現(xiàn)象屢有發(fā)生[4]；依法治稅只強調(diào)納稅人依法繳稅，依法用稅管理不到位，稅款使用上存在鋪張浪費、透明度低；稅務機關只重收稅而不重服務，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公等現(xiàn)象依然存在。

從上述情況看，稅務部門征稅硬件建設雖然并不弱，但其中的文化意蘊依然薄弱，廉政文化亟待加強。

（二）軟件文化建設——人的因素

無論是行為文化、精神文化還是制度文化建設，其終極關懷是對稅務人員思想狀況、精神風貌和工作規(guī)范的指引和建構，為依法完成稅收任務提供精神食糧。隨著近年來不斷推行的學習型機關、服務型機關創(chuàng)建活動的展開，稅務部門及其工作人員呈現(xiàn)出了良好的精神狀態(tài)，他們的言行舉止、服務態(tài)度、服務質(zhì)量得到了較大的提升，也得到了社會各界的認可。需要改進之處在于以下幾個方面。

一是用人體制上尚有改進的空間。近年來，各級稅務機關在考核任用干部時，不斷增大選賢任能的透明度，把一批有真才實干能力的人提拔到了更重要的領導崗位上來，樹立了良好的用人導向。但受各種潛意識及社會背景的影響，能者上、庸者下的機制沒有真正形成。

二是對內(nèi)的教育培訓力度有待提高。稅務工作者面臨的工作壓力較大，而稅收政策又需要依據(jù)現(xiàn)實的變化而不斷調(diào)整，這就需要不斷地更新稅收知識，因此，為他們提供外出學習、進行中短期培訓的機會尤為重要。但是，目前較多的教育培訓常脫離實際，不能學而時習，致使并不多的教育培訓流于形式。教育培訓要從實際需要出發(fā)，突出實用性和針對性，確保全員素質(zhì)不斷提高，知識不斷更新，服務不斷優(yōu)化。

三是對外公開辦稅制度，進行稅收宣傳的辦法單一，存在應付、走過場現(xiàn)象。開展稅收文化宣傳往往是重形式、輕本質(zhì)，從而導致稅收宣傳口號化、公式化[5]。

四是稅務文化建設不能等同于稅務工作的思想政治工作。稅務文化建設本質(zhì)上并不完全是基層稅務機關內(nèi)部的事情，它需要高層的設計和技術供給，才能實現(xiàn)稅務文化建設的系統(tǒng)化、理論化和常態(tài)化，以達到塑造靈魂、凝聚人心、增強團結、服務社會的目標。

五是稅務文化建設的壟斷現(xiàn)象和習慣影響了稅務文化建設的成效。稅務部門習慣于按照自己的理解，在未經(jīng)充分論證或征求民意的情況下，制定某項文化活動方案或策劃，然后自上而下在全系統(tǒng)推廣進行，以壯大聲勢、規(guī)模和影響為目標。這種做法其實是不科學的。其結果一方面是重復建設且勞民傷財，另一方面下級被動應付而缺乏創(chuàng)新與活力，甚至會招致干部群眾的意見與怨言，影響其工作積極性，這些都是與稅務文化建設的初衷相違背的[6]。

二、稅務文化建設的路徑

從上述情況看，稅務文化建設經(jīng)過長期的實踐，取得了一定的成效，但也存在著相應的薄弱環(huán)節(jié)。由于理論的缺乏和認識的局限，“當前稅務文化建設整體上仍存在物態(tài)形象化、文體活動化、工作任務化等傾向和問題”[7]。稅務文化建設歸根結底在于教育稅務人員如何公正、盡職、廉潔從稅，稅務機關的清正廉明是稅務文化的一面旗幟[5]。因此，稅務文化建設應注重把握以下幾點。

（一）夯實硬件建設，豐富稅務文化符號

物態(tài)文化處于稅務文化建設的基礎和保障，是形成精神文化和行為文化的物質(zhì)條件，它是外在的和有形的，也最直觀地反映出稅務文化建設的深度和廣度，已如前述，物態(tài)文化建設的目標應該是讓每堵墻都會說話，每塊展板都會發(fā)聲，這就要求稅務部門在加強基礎建設、改善辦公條件的同時，一是要有意識有目的地建設標準化的圖書閱覽室、文體活動室等公用設施，以滿足稅務人員的工作生活需要。二是要與時俱進地用現(xiàn)代形象美化辦公環(huán)境，用凸顯稅務特征的卡通、文字形象地描繪稅務工作的職責內(nèi)涵。三是要充分利用科技為納稅人提供便捷服務，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”的現(xiàn)代轉型，并通過互聯(lián)網(wǎng)平臺建設，努力營造濃厚的文化氛圍，促進稅務文化的傳播[8]。

在稅收政策供給方面，一是要牢固樹立依法治稅理念，稅收立法也要依法，稅收立法必須要遵循憲法和立法法的要求[2]。二是要盡快完善稅收立法工作，提高稅法級次，杜絕以言代法、以權壓法等陋習。三是稅收立法要廣泛征求民意，要通過論證、聽證等程序以彰顯稅法的嚴肅性。四是稅法的制定要充分考慮到中國稅收傳統(tǒng)，不能超越現(xiàn)階段納稅人的稅收道德和修養(yǎng)，不能因為房價高了就急忙開征房產(chǎn)稅、有余錢了就迅速開征遺產(chǎn)稅。

（二）加強軟件建設，優(yōu)化精神文明家園

稅務文化建設是對稅務人員洗心革面、脫胎換骨的思想改造過程，是一個漫長而又艱難的過程，它能夠起到加強基層稅務干部的文化品格修養(yǎng)的作用，具有深刻的影響力、感染力和滲透力[9]，其核心是塑造稅務人員的人生觀和價值觀，進而形成一種文化認同，促進稅收征納關系的和諧發(fā)展。

1.樹立教育為本的科學理念

一是加強隊伍成員的政治業(yè)務培訓，要建立完善的輪訓機制，不斷更新業(yè)務知識，提升業(yè)務技能。二是完善選人用人制度，真正實現(xiàn)能上能下的人才選拔機制。三是樹立先進典型，強化引導，形成爭學先進、爭當先進的良好輿論氛圍。四是建立員工關愛機制，尤其要對老干部和年輕干部給予更多的關照，讓他們充分感受到集體的力量和溫暖。

2.強化服務意識

文明優(yōu)質(zhì)服務，從稅務機關角度講，就是要完善內(nèi)部運行機制，充分運用現(xiàn)代化稅收征管手段，全方位地為納稅人服務。但由于服務概念不清，界限不明，許多納稅服務不到位。在一些稅務人員的觀念中，往往把依法治稅與稅收服務對立起來，把依法治稅片面地理解為“治理”“整頓”“處罰”；把稅收服務簡單地看作為“笑臉相迎”“熱情接待”。甚至在有的地方，一提依法治稅，就是“拉網(wǎng)檢查”“嚴查重罰”，一提優(yōu)質(zhì)服務，就縮手縮腳，不敢從嚴執(zhí)法，出現(xiàn)了納稅服務的缺位、錯位和越位的問題。所謂缺位，主要是指由于稅務機關執(zhí)法不到位或程序不規(guī)范、手續(xù)繁雜，致使納稅人合法權益不能得到切實保障或承受不應有的人力、物力和精神上的負擔；所謂錯位，就是將納稅服務簡單地等同于商業(yè)服務，把納稅人的滿意程度作為評價納稅服務質(zhì)量的唯一標準，一味地去討好納稅人；所謂越位，就是越權提供不合法的“服務”，將不屬于納稅服務范疇的內(nèi)容作為納稅服務提供給納稅人。要防止這類問題的出現(xiàn)，就必須轉變服務觀念，嚴格依法辦事。

事實上，現(xiàn)代稅收管理方法的基點是將納稅人假定為接受服務的顧客，而不是被抓捕的竊賊。對納稅人行為的研究結果表明，為納稅人提供更為便利的申報、納稅等服務，并使納稅人了解有關自身依法履行納稅義務的信息，在保障遵從方面通常要比直接用于治理不遵從的措施更有效[10]。也有學者明確提出，納稅服務不僅可以視為公共管理行為，還可以視為一種產(chǎn)業(yè)行為，并且“是一種高端服務產(chǎn)業(yè)，尤其是納稅咨詢服務”[11]。這就再次印證了稅務部門和稅務人員轉變服務觀念的重要性和緊迫性。

3.加強精神文化建設

按照國家稅務總局的解釋：精神文化是稅務部門長期實踐形成的理想信念、價值目標、稅務精神、稅務道德、稅務形象等，屬于稅務文化的中心內(nèi)容。精神文化是稅務文化發(fā)展的內(nèi)在活力和精神支柱，也是稅務文化凝聚力之所在[12]。精神文化建設的重點是：建立共同的組織目標，引導稅務干部建立個人目標，制定單位愿景，培養(yǎng)稅務干部的職能意識和稅收理念以及團結協(xié)作、開拓創(chuàng)新的精神風貌和良好的杜會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德等。

建設精神文化就是要樹立稅務部門整體的、有高度認同感和幸福感的稅務價值理念，通過日常教育活動、各種技能競賽活動、文明創(chuàng)建活動等，提高全員的精神修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，使其把個人價值追求同稅收事業(yè)發(fā)展緊密結合，并形成良性循環(huán)。

4.加強稅收宣傳

稅收宣傳文化網(wǎng)絡的構建對于規(guī)范稅收征納行為具有不可替代的作用，然而，當前的稅收宣傳，僅限于每年四月份的宣傳月活動，且多是走上街頭，散發(fā)些花花綠綠的傳單，搞些街頭歌舞小表演之類的低級形式，個別地方舉辦的稅企懇談會、政策宣講會等似有作秀之嫌，效果并不明顯，深層次的稅收宣傳形式亟待開發(fā)。

稅收宣傳是個長期復雜的工作，既不能企求一蹴而就，也忌形式單一。令人欣慰的是，有些地方已邁出了可喜的一步，“稅亭春曉早，稅橋古韻濃”的江蘇泰州“稅務橋”和稅務一條街的挖掘和保護，形成了一個集稅收宣傳、法制教育、旅游觀賞三位一體的稅文化基地；杭州市、北京市、安徽省黃山市分別建成了財稅博物館；南京市地稅局建立的稅收教育基地也具有相當規(guī)模，內(nèi)容也相當豐富；北京市等地相繼發(fā)行的地方版印花稅票，使印花稅票完成了由國標向地標的華麗變身，也使這個小小稅票更具有了獨特的使用價值和收藏價值；稅務工作開始“觸電”，《稅務局長》《馬斌說稅》《稅務所的故事》等影視作品不斷出現(xiàn)[13]。這些對于貫徹依法治稅、推進誠信納稅、提高納稅遵從度無疑具有十分重要的作用，這種宣傳形式應得到重視和大力推廣。

三、結語

從國家治理的角度看，稅務文化建設對于規(guī)范稅務部門和稅務人員依法治稅具有重要意義，既然樹立稅務機關清正廉明的社會形象離不開稅務文化這面旗幟，加強稅務文化建設就勢必顯得日益必要和迫切。

轉變納稅服務理念，構建和諧便捷的服務體系，加大稅法宣傳力度，拓展稅法宣傳途徑將是新時代賦予稅務部門的歷史重任，也是豐富稅收文化的重要途徑。

稅務文化建設離不開歷史傳統(tǒng)，從傳統(tǒng)文化中吸取更多營養(yǎng)以豐富稅務文化的內(nèi)涵是最直接最省力的借鑒方法。

專家的建議很有見地：“用稅收文化意識引導稅務官員的行為和價值觀、深化納稅服務以及總結并在更大范圍內(nèi)應用大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗是今后稅收管理的優(yōu)化方向”[10]。稅務文化建設的載體應以“互聯(lián)網(wǎng)+”模式為重點，充分利用自媒體構建文化建設網(wǎng)絡，其內(nèi)容應當不僅限于稅收管理文化。

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