袁凌云

[提要] 轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管范式是深化“放管服”改革的必然要求，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。作為商事制度改革的先行者，廣東省東莞市率先構(gòu)建部門協(xié)同監(jiān)管、基層網(wǎng)格化監(jiān)管和信用約束監(jiān)管“三位一體”新型市場監(jiān)管體系，為全國改革探索出有益經(jīng)驗(yàn)。本文在詳細(xì)介紹東莞市“三位一體”新型市場監(jiān)管信息系統(tǒng)及其應(yīng)用基礎(chǔ)上，從多元共治、部門協(xié)同、技術(shù)引領(lǐng)諸方面進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：市場監(jiān)管；“三位一體”；信息系統(tǒng)；分析

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年7月30日

轉(zhuǎn)變市場監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管范式是深化“放管服”改革的必然要求，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國家市場監(jiān)管總局提出：要積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智慧監(jiān)管手段，整合監(jiān)管信息平臺，逐步建立監(jiān)管部門、主管部門、行業(yè)組織、經(jīng)營者、消費(fèi)者、群眾共同參與的社會共治體系。作為在全國率先進(jìn)行商事制度改革（以下簡稱“商改”）的地級市，廣東省東莞市在全國首創(chuàng)新業(yè)態(tài)企業(yè)集群注冊、“住所信息申報(bào)+負(fù)面清單”登記管理、“全程電子化+審批中心”工商登記等一系列市場準(zhǔn)入便利化舉措，并率先構(gòu)建部門協(xié)同監(jiān)管、基層網(wǎng)格化監(jiān)管和信用約束監(jiān)管“三位一體”的新型市場監(jiān)管體系，為全國改革探索出了有益經(jīng)驗(yàn)，并因此于2017年獲得國務(wù)院通報(bào)表揚(yáng)。

一、以協(xié)同監(jiān)管信息化系統(tǒng)為主干

東莞市2012年12月在全市啟動商改，短短幾個月，市場主體出現(xiàn)井噴式增長，“寬進(jìn)”效果開始顯現(xiàn)?！皩掃M(jìn)”的同時必然要求“嚴(yán)管”。2013年10月，東莞市政務(wù)信息資源共享平臺開設(shè)“商改后續(xù)監(jiān)管模塊”，實(shí)現(xiàn)了工商登記信息定時智能推送、部門監(jiān)管信息反饋等功能；2015年9月1日，在全國率先開通“東莞市協(xié)同監(jiān)管信息化系統(tǒng)”，為東莞市商事登記后續(xù)監(jiān)管提供了工作協(xié)同平臺。系統(tǒng)覆蓋全市43個市級部門、33個鎮(zhèn)街（園區(qū)）、1，003個鎮(zhèn)級部門及592個村（社區(qū)）。按照“信息互通、協(xié)同監(jiān)管、限時辦結(jié)”的原則，該系統(tǒng)依托電子政務(wù)外網(wǎng)、云平臺和政務(wù)信息資源共享平臺等政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行開發(fā)。其數(shù)據(jù)的共享與交換均依托于東莞市政務(wù)信息資源共享平臺實(shí)現(xiàn)，避免了重復(fù)建設(shè)，合理提高了現(xiàn)有軟硬件基礎(chǔ)的利用率。

東莞市協(xié)同監(jiān)管信息化系統(tǒng)由以下七個子系統(tǒng)構(gòu)成：一是智能推送子系統(tǒng)。系統(tǒng)自動將工商登記的市場主體信息按照設(shè)定的監(jiān)管事項(xiàng)推送給相關(guān)職能部門及鎮(zhèn)街商改辦，以0.5小時為周期；二是信息反饋?zhàn)酉到y(tǒng)。信息推送給相關(guān)部門、鎮(zhèn)街后，后者履行監(jiān)管職責(zé)并將監(jiān)管結(jié)果及時反饋至本系統(tǒng)。可手工輸入進(jìn)行逐條反饋，也可與部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對接，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動實(shí)時反饋；三是信息警示子系統(tǒng)。利用提醒警示，有效促進(jìn)各部門、鎮(zhèn)街按照預(yù)設(shè)流程、時限進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管。從信息主動推送到部門開始，至部門為市場主體辦理了證照或進(jìn)行了行政處罰結(jié)束，對每個環(huán)節(jié)均有提醒警示；四是線索移交子系統(tǒng)。各鎮(zhèn)級部門、各村（社區(qū)）在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)市場主體有涉及其他監(jiān)管部門管轄的違法行為的，將線索上報(bào)給鎮(zhèn)商改辦，由鎮(zhèn)商改辦按職責(zé)分工指定給對應(yīng)監(jiān)管部門進(jìn)行處理，并由接收的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)反饋回系統(tǒng)；五是報(bào)表統(tǒng)計(jì)子系統(tǒng)。利用數(shù)據(jù)展示后續(xù)監(jiān)管成果。各單位按照規(guī)定要求進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管后，系統(tǒng)自動利用統(tǒng)計(jì)報(bào)表、列表、數(shù)據(jù)歸集等數(shù)據(jù)分析方法，實(shí)現(xiàn)工作的全程管理；六是接口管理子系統(tǒng)。考慮系統(tǒng)的成長性，將來必定還需與相關(guān)的應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)耦合，因此定制了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)接口；七是效能監(jiān)察子系統(tǒng)。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)與本系統(tǒng)對接，市監(jiān)察委直接獲取系統(tǒng)報(bào)表統(tǒng)計(jì)功能的數(shù)據(jù)結(jié)果，并在全市進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管效能監(jiān)測通報(bào)。七個子系統(tǒng)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)程序如圖1所示。（圖1）

二、以“智網(wǎng)工程”信息化系統(tǒng)為觸角

協(xié)同監(jiān)管信息化系統(tǒng)暢通了市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的縱向監(jiān)管信息流，但基層的“毛細(xì)血管網(wǎng)”即采集信息、發(fā)現(xiàn)問題線索的“觸角”還不夠密集，面對日趨龐大的市場主體增量，原有的市場監(jiān)管協(xié)管員力量不足，東莞市“智網(wǎng)工程”的建成，及時彌補(bǔ)了這一短板?！熬W(wǎng)格化管理、信息化支撐、精細(xì)化服務(wù)、法治化保障”特質(zhì)，使得“智網(wǎng)工程”成為社會治理新模式的基本載體。全市劃分為2，952個基礎(chǔ)網(wǎng)格，配備9，550名網(wǎng)格管理員，建立起市、鎮(zhèn)、村三級調(diào)度平臺，開發(fā)了手機(jī)APP。2017年12月4日，東莞市商改后續(xù)監(jiān)管正式對接融入“智網(wǎng)工程”，初步融入“4+2”事項(xiàng)，即市場主體登記地址信息核查、開業(yè)經(jīng)營情況核查、許可辦理情況核查、無證照經(jīng)營線索巡查與督促年報(bào)、亮照經(jīng)營。地方機(jī)構(gòu)改革工作完成后，將逐步融入三局合一后的市場監(jiān)管事項(xiàng)。

如今，全市9，550名網(wǎng)格員充當(dāng)起商改后續(xù)監(jiān)管的“哨兵”和“服務(wù)員”，利用手機(jī)APP接收商改后續(xù)監(jiān)管巡檢任務(wù)，履行信息采集核查、問題發(fā)現(xiàn)上報(bào)、政策宣傳引導(dǎo)、簡易問題處置等職責(zé)。其業(yè)務(wù)流程如下：市場主體辦理設(shè)立登記、變更地址或經(jīng)營范圍后，1小時內(nèi)登記信息推送至屬地村（社區(qū)），由社區(qū)調(diào)度員分派到具體網(wǎng)格。村（社區(qū)）網(wǎng)格員通過手機(jī)APP接收監(jiān)管任務(wù)，10個工作日內(nèi)上門實(shí)地首檢。發(fā)現(xiàn)市場主體存在地址不符、無證經(jīng)營等違法行為，網(wǎng)格員將有關(guān)情況錄入系統(tǒng)，并派發(fā)書面告知書，提醒經(jīng)營者限期改正有關(guān)問題，10個工作日內(nèi)再次針對問題進(jìn)行復(fù)查。日常巡檢中發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)存在其他無證照經(jīng)營線索，也將通過手機(jī)APP實(shí)時采集上報(bào)，并進(jìn)行前期政策宣傳和引導(dǎo)辦理。當(dāng)網(wǎng)格員完成“首檢+復(fù)檢”規(guī)定流程后，問題仍舊沒有得到解決，由村（社區(qū)）組織處置隊(duì)伍聯(lián)合處置。若問題仍不能解決，屬于地址類、一般行業(yè)無照經(jīng)營線索者，由系統(tǒng)智能推送至工商部門跟蹤處理；屬于許可行業(yè)的無證無照經(jīng)營線索，按照“誰許可，誰監(jiān)管”原則，推送至各后續(xù)監(jiān)管部門處理。具體流程如圖2所示。（圖2）

三、以公共信用信息管理系統(tǒng)為紐帶

2017年5月4日，依托公共信用信息管理系統(tǒng)，東莞市構(gòu)建科學(xué)市場監(jiān)管體系三大工程之一的企業(yè)信用監(jiān)管工程全面啟動。東莞市公共信用信息管理系統(tǒng)是在市政務(wù)信息資源共享平臺上開發(fā)的一個重要應(yīng)用模塊，由一套信用目錄體系、兩個數(shù)據(jù)處理平臺、一個應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)、四個公共信用信息數(shù)據(jù)庫及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范組成。

東莞市公共信用信息管理系統(tǒng)其業(yè)務(wù)流程如下：第一環(huán)節(jié)，各信用信息數(shù)據(jù)源單位根據(jù)信息公示清單向市政務(wù)信息資源共享平臺提供信用信息。比如涉企信息，根據(jù)《企業(yè)信息公示清單》明確公示項(xiàng)目、信息類別、產(chǎn)生周期、歸集時限、公示期限等內(nèi)容，將涉企信息上傳至市政務(wù)信息資源共享平臺。第二環(huán)節(jié)，市政務(wù)信息資源共享平臺對照信用信息資源目錄，將提供過來的并納入目錄的信用信息傳輸至市公共信用信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)歸集平臺前端的原始庫中。第三環(huán)節(jié)，市公共信用信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)歸集平臺對原始庫中的增量信用信息進(jìn)行數(shù)據(jù)校驗(yàn)、清洗、比對等一系列操作。第四環(huán)節(jié)，符合系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量要求的信用數(shù)據(jù)將存儲到核心庫中，不符合要求的信用數(shù)據(jù)通過市政務(wù)信息資源共享平臺返回給數(shù)據(jù)源單位。第五環(huán)節(jié)，利用“信用東莞”網(wǎng)實(shí)現(xiàn)“一站式”信息服務(wù)。一是信用數(shù)據(jù)的公開公示，主要包括各政府部門可對公眾公開的資質(zhì)許可、行政處罰、失信曝光、優(yōu)良信譽(yù)等；二是數(shù)據(jù)查詢，主要包括企業(yè)信用、事業(yè)單位信用、社會組織信譽(yù)、重點(diǎn)人群信用等信用數(shù)據(jù)的查詢功能，支持用戶查詢相關(guān)信用主體在網(wǎng)站上的所有相關(guān)聯(lián)信用數(shù)據(jù)；三是信用相關(guān)政策法規(guī)、新聞、公共類信息的展示欄目，包括政策法規(guī)、信用資訊、鎮(zhèn)街信用等。涉企信用信息同時經(jīng)由市政務(wù)信息資源共享平臺推送至國家、省、市企業(yè)信用公示系統(tǒng)及東莞市網(wǎng)上辦事大廳企業(yè)專屬網(wǎng)頁等渠道進(jìn)行公示。第六環(huán)節(jié)，信用等級結(jié)果運(yùn)用。涉企方面：對信用等級高的誠信企業(yè)，實(shí)行“綠色通道”、“容缺受理”等便利措施，優(yōu)化行政監(jiān)管檢查安排，優(yōu)先提供公共服務(wù)便利。對失信主體依法予以限制或禁止，對嚴(yán)重違法失信主體實(shí)施市場禁入。依據(jù)《企業(yè)信用約束管理清單》及“信息化+備忘錄”的聯(lián)合懲戒模式，部門間通過簽署合作備忘錄或聯(lián)合印發(fā)規(guī)范性文件等方式建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒的發(fā)起響應(yīng)、信息推送、執(zhí)行反饋等動態(tài)協(xié)同功能。發(fā)起部門負(fù)責(zé)確定聯(lián)合懲戒實(shí)施對象，將失信企業(yè)信息按照備忘錄的范圍共享給各參與部門；實(shí)施部門負(fù)責(zé)對有關(guān)主體采取相應(yīng)的約束限制措施，在業(yè)務(wù)辦理時，及時查詢驗(yàn)證失信企業(yè)信息后，根據(jù)簽署的備忘錄對失信企業(yè)實(shí)施懲戒管理。

四、探討與評論

（一）搭建多元共治監(jiān)管模式基本載體。以“三位一體”新型市場監(jiān)管信息系統(tǒng)為依托，東莞市場監(jiān)管“企業(yè)自律、部門監(jiān)管、社會監(jiān)督”多元共治格局基本形成。其中兩大亮點(diǎn)尤其突出：一是商改后續(xù)監(jiān)管對接融入“智網(wǎng)工程”之后，以社區(qū)網(wǎng)格為核心，將基礎(chǔ)的市場監(jiān)管事項(xiàng)納入社區(qū)網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、部門、企業(yè)及各類社會主體在“一張網(wǎng)”內(nèi)分工合作、協(xié)作協(xié)同，形成問題隱患處置的強(qiáng)大合力。網(wǎng)格員充分熟悉網(wǎng)格內(nèi)情況，堅(jiān)持常態(tài)化的日常巡檢，不僅可及時發(fā)現(xiàn)問題，而且還可通過教育處置一些輕微的違法違規(guī)現(xiàn)象，促其守法規(guī)范經(jīng)營。對于村（社區(qū)）無法解決的問題，網(wǎng)格員通過手機(jī)APP上報(bào)線索，一方面實(shí)現(xiàn)違法線索的痕跡化管理，促進(jìn)后續(xù)跟蹤到位；另一方面也有利于緩解各類市場主體激增與部門監(jiān)管力量有限所形成的突出矛盾，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法，提升市場監(jiān)管的精細(xì)化水平。二是信用系統(tǒng)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享，倒逼商事主體自律，將以往監(jiān)管部門與企業(yè)的對立關(guān)系轉(zhuǎn)化為合作關(guān)系。充分尊重和信任商事主體的自治能力和水平，監(jiān)管部門不隨意干預(yù)商事主體內(nèi)部管理事務(wù)，不僅提高了監(jiān)管效率，更具深遠(yuǎn)意義的是，推動了社會主義市場經(jīng)濟(jì)文化精神的培育和弘揚(yáng)，使法治、誠信、效率、公平成為引領(lǐng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主流價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公平、規(guī)范、自律的市場經(jīng)濟(jì)秩序。

（二）倒逼部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的完善。涵蓋兩個維度：一是促進(jìn)新組建的市場監(jiān)管局內(nèi)部融合。深化大市場監(jiān)管體制改革是此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一。工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)在業(yè)務(wù)內(nèi)容、監(jiān)管方式、執(zhí)法程序和文化理念上都存在很大的差異，三局合一后的職能整合、人員整合、業(yè)務(wù)融合甚至文化融合，是“物理反應(yīng)”后必須產(chǎn)生的“化學(xué)反應(yīng)”。首當(dāng)其沖的是業(yè)務(wù)融合。比如，機(jī)構(gòu)整合后，基層市場監(jiān)管所可能需要面對100多個各類上級業(yè)務(wù)系統(tǒng)與20多個APP，上級部門下發(fā)的工作任務(wù)，可能分散在這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)與APP中，從中獲取日常工作任務(wù)、上報(bào)日常工作非常不便。所以，首先必須從整合監(jiān)管信息系統(tǒng)入手，從整合業(yè)務(wù)、規(guī)范線上線下工作流程切入，倒逼三局合一后的融合提速；二是增強(qiáng)各監(jiān)管部門間的協(xié)同性。網(wǎng)格員隊(duì)伍在智網(wǎng)前端采集的市場主體核查信息和登記上報(bào)的無證照經(jīng)營線索，通過系統(tǒng)對接接口統(tǒng)一交換至市協(xié)同監(jiān)管系統(tǒng)；系統(tǒng)自動生成監(jiān)管任務(wù)，推送至各后續(xù)監(jiān)管部門，由各部門在法定時限內(nèi)進(jìn)行核實(shí)并完成處置。形成“網(wǎng)格員采集上報(bào)、社區(qū)先行處理、鎮(zhèn)街分類移交、部門協(xié)同處置”的工作閉環(huán)。

（三）充分發(fā)揮技術(shù)在監(jiān)管范式創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用。行政審批制度改革、商事制度改革助推了市場主體井噴和商業(yè)模式加速迭代，這令人欣喜的現(xiàn)象反過來又對監(jiān)管理念及方式和效能提出了新要求。如何破除“一管就死，一放就亂”的二難困境，是市場監(jiān)管一直以來最大的難點(diǎn)，也是傳統(tǒng)監(jiān)管方式無法真正解決的問題。其最大痛點(diǎn)在于信息的不對稱。市場主體與政府之間、政府與社會公眾之間、經(jīng)營者與消費(fèi)者之間由于信息不對稱導(dǎo)致彼此信任度降低，從而形成非合作博弈模式。東莞市“三位一體”新型市場監(jiān)管信息系統(tǒng)應(yīng)用實(shí)踐證明，改革的深化需要更高水平的技術(shù)支撐、更多的資源借用、更廣泛的監(jiān)管渠道延伸，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)的日趨成熟，將給市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型帶來更大的創(chuàng)新空間。