黃育華

2017年7月，在中央金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，地方政府舉債行為不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中最主要的風(fēng)險(xiǎn)之一，必須下大力氣化解地方政府不斷增長(zhǎng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為理清我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因、現(xiàn)狀以及危害，本文將通過(guò)理論和實(shí)踐兩個(gè)維度對(duì)化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析。

對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)地方政府債務(wù)的再認(rèn)識(shí)

對(duì)我國(guó)政府債務(wù)的界定

政府債務(wù)（亦稱公債）是指政府憑借其信譽(yù)，在國(guó)內(nèi)外發(fā)行的債券或向外國(guó)政府和銀行借款所形成的債務(wù)。政府債務(wù)按照政府級(jí)別可分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)，其中地方政府包括地方省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，作為債務(wù)人按法定條件和協(xié)議約定，向債權(quán)人承擔(dān)的資金償付義務(wù)。

地方政府債務(wù)是指在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人的以往支出大于收入所形成的赤字總和，這是一個(gè)存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)上的顯性負(fù)債和政府道義上償付責(zé)任的隱性負(fù)債。按照財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)地方政府債務(wù)主要是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任的地方政府負(fù)債，以及負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及其他相關(guān)債務(wù)。地方政府債務(wù)主要包括市政債券、融資平臺(tái)公司、項(xiàng)目債公司、地方國(guó)有企業(yè)、相關(guān)事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)的負(fù)債， 另外，還包括地方政府擔(dān)保形成的或有負(fù)債等。

現(xiàn)階段我國(guó)地方政府債務(wù)的分類

第一，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。一是地方政府債券、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)； 二是政府融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購(gòu)等方式形成的債務(wù)中，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)； 三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)形成的政策性掛賬。

第二，地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。指因地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)） 提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費(fèi)收入）、經(jīng)營(yíng)收入（含車輛通行費(fèi)收入）等非財(cái)政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府舉借，以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。

第三，其他相關(guān)債務(wù)。指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。政府在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

現(xiàn)階段我國(guó)地方政府的負(fù)債模式

地方政府發(fā)行債券模式。自2009年起，我國(guó)地方政府債券發(fā)行機(jī)制大致經(jīng)過(guò)四個(gè)發(fā)展歷程。第一歷程是財(cái)政部“代發(fā)代還”，即地方政府債券由財(cái)政部通過(guò)國(guó)債發(fā)行渠道代理發(fā)行，由財(cái)政部代為辦理還款付息手續(xù)。2009～2011年，我國(guó)每年由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券2000億元， 共計(jì)6000億元。第二歷程是試點(diǎn)?。ㄊ校?“自發(fā)代還”，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東、深圳開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，試點(diǎn)省（市）在發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行發(fā)行，由財(cái)政部代辦還本付息。2012～ 2013年地方政府債券的發(fā)行總額分別為2500億元、3500億元，規(guī)模日益擴(kuò)大。第三歷程是試點(diǎn)?。ㄊ校白园l(fā)自還”， 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的?。ㄊ校┰谝?guī)定的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。2014年，財(cái)政部代發(fā)地方政府債券2908億元，地方政府自行發(fā)債1092億元，合計(jì)4000億元。第四歷程是地方政府全面“自發(fā)自還”，2015年、2016 年地方政府債發(fā)行出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，發(fā)行規(guī)模分別為3.84萬(wàn)億元（其中置換債券規(guī)模為3.2萬(wàn)億元）、6.04萬(wàn)億元（其中置換債券規(guī)模為4.88萬(wàn)億元）。2009～ 2016年，我國(guó)共發(fā)行地方政府債券11.48 萬(wàn)億元，其中近兩年發(fā)行規(guī)模為9.88萬(wàn)億元，占比達(dá)到86%。

BT（Build-Transfer，建設(shè)—移交）模式。它是政府利用社會(huì)資金進(jìn)行非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在債務(wù)規(guī)范管理下政府投融資的發(fā)展方向的一種融資模式，由BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式演變而來(lái)，即一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過(guò)項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主， 業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過(guò)程。BT模式多被運(yùn)用到市政道路建設(shè)項(xiàng)目上，但由于運(yùn)作模式與招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)沖突，一直未得到認(rèn)可。2012 年，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，嚴(yán)格限制地方政府以BT方式舉借政府性債務(wù)。

PPP（即政府部門與社會(huì)資本合作模式）模式。PPP模式是近兩年地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域使用較多的方式。我國(guó)自2014年9月起開(kāi)始大規(guī)模地推廣PPP模式，根據(jù)財(cái)政部信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)， 截至2016年，P P P入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)為10471 個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目為946個(gè)，呈現(xiàn)出快速擴(kuò)張的發(fā)展趨勢(shì)。PPP模式一定程度上可以緩解地方政府債務(wù)壓力，特別是對(duì)于政府有收費(fèi)權(quán)的公共服務(wù)產(chǎn)品。在地方舉債受到管控的情況下，中央政府力推的PPP模式因融資功能及高杠桿特性，受到地方政府青睞。

政府產(chǎn)業(yè)基金（包括政府引導(dǎo)基金、專項(xiàng)建設(shè)基金等）模式。政府產(chǎn)業(yè)基金是2015年以來(lái)地方政府的另一個(gè)創(chuàng)新融資工具。2014年12月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（62 號(hào)文），明確指出不允許地方政府通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式來(lái)直接扶持企業(yè)。此后，各地政府將原來(lái)的政府補(bǔ)貼改成產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，希望通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)提高財(cái)政資金的使用效率。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)， 2014年，全國(guó)設(shè)立政府投資基金76支，目標(biāo)規(guī)模2122億元，至2015年，分別增加至313支、3773億元，增幅達(dá)311.84%、77.8%。2016年，政府產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量進(jìn)一步增加至1013支，總規(guī)模飆升至53316.50 億元，到位資金19074.24億元。其中，包括創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等在內(nèi)的股權(quán)投資類政府投資基金901支，總目標(biāo)規(guī)模32227.13億元，到位資金11336.47億元，余下的為基礎(chǔ)設(shè)施類政府引導(dǎo)基金。產(chǎn)業(yè)基金模式成為地方政府的新融資平臺(tái)。

城投公司融資模式。城投公司是地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要主體，城投公司的融資方式包括發(fā)行債券（包括海外發(fā)債）、銀行貸款、信托貸款等。我國(guó)城投債券起步于20世紀(jì)90年代，2009年開(kāi)始呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，發(fā)行規(guī)模達(dá)到2821億元， 為2008年的3.81倍。2012年起，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求增加，城投債券成為地方政府極為重要的融資渠道，2012年城投債券發(fā)行規(guī)模為8246.10億元。近年來(lái)，城投債券發(fā)行規(guī)模不斷增速，2016年發(fā)行量創(chuàng)歷史新高，發(fā)行規(guī)模達(dá)到1.74萬(wàn)億元。城投公司的具體融資模式包括利用旅游區(qū)、土地資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)等。在未對(duì)城投公司的發(fā)展框架明確前，不規(guī)范的城投公司通過(guò)舉債從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 償還資金來(lái)源于財(cái)政。隨著地方政府債務(wù)的不斷規(guī)范，城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型加快， 城投公司與地方政府的關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)型成為業(yè)務(wù)合作的市場(chǎng)化契約關(guān)系。城投公司以地方政府為客戶，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，地方政府不再為城投公司提供直接擔(dān)?；蜷g接兜底承諾。

我國(guó)地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)的成因

追求GDP增長(zhǎng)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)。黨的十九大報(bào)告指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。”要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，在堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上，保持我國(guó)GDP中高速增長(zhǎng)將成為新常態(tài)，但隨著GDP總量越來(lái)越大，增幅減小、增速減慢也是發(fā)展新趨勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)GDP的中高速增長(zhǎng)，繼續(xù)保持高投資拉動(dòng)仍是一些地方政府的主要選擇。在此背景下，地方政府通過(guò)舉債進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)仍會(huì)勢(shì)頭不減，比如污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，超前投資現(xiàn)象在一定程度上凸顯出來(lái)。

金融機(jī)構(gòu)和投資企業(yè)的違規(guī)融資。在參與地方政府的融資過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)為了獲得固定收益，只要地方政府出具承諾函等各種形式的保底收益承諾，就給融資。商業(yè)銀行、政策性銀行、融資租賃公司等金融機(jī)構(gòu)，甚至是建設(shè)企業(yè)等投資方都是這種思維模式。對(duì)資金渴望程度非常高的地方政府，為了盡快獲得融資，什么條件都可以答應(yīng)，在一定程度上鼓勵(lì)了金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)融資。

省級(jí)債務(wù)管理部門的監(jiān)管盲區(qū)。從地方債務(wù)管理來(lái)看，省級(jí)財(cái)政是地方政府債務(wù)融資的主管部門，理應(yīng)對(duì)本省各級(jí)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，并嚴(yán)格控制高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)地方政府性債務(wù)的增長(zhǎng)規(guī)模。但是，現(xiàn)階段省級(jí)財(cái)政的監(jiān)管積極性不高， 一方面是省級(jí)財(cái)政撼動(dòng)各級(jí)地方政府的長(zhǎng)官意志的難度較大；另一方面省級(jí)財(cái)政與地市、縣區(qū)財(cái)政是利益共同體，如果下級(jí)財(cái)政不能通過(guò)自己的力量化解地方債務(wù)， 省級(jí)財(cái)政需要承擔(dān)一定的救助責(zé)任，而且地方通過(guò)自己舉債發(fā)展，還可以減輕省級(jí)財(cái)政的調(diào)節(jié)壓力。與此同時(shí)，過(guò)度打壓本省地方政府的融資行為，不利于本省在全國(guó)范圍內(nèi)的比較，有可能拉低本省在全國(guó)的GDP排名。另外，地方政府性債務(wù)監(jiān)管所涉及的利益主體較地方政府債務(wù)更多， 不僅涉及了地方政府及其融資平臺(tái)、地方財(cái)政，金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等多個(gè)利益主體，還有央行、銀保監(jiān)、證監(jiān)等行政管理部門、行業(yè)監(jiān)管部門及行業(yè)協(xié)會(huì)等，參與地方政府融資的投資機(jī)構(gòu)還可能歸屬國(guó)家國(guó)資委管理，省級(jí)財(cái)政更是無(wú)權(quán)干涉其經(jīng)營(yíng)行為。

當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)存在的突出問(wèn)題

地方政府負(fù)債規(guī)模膨脹，個(gè)別地區(qū)超過(guò)警戒線。根據(jù)財(cái)政部和審計(jì)署的報(bào)告，截至2016年底，我國(guó)地方政府債務(wù)為15.32萬(wàn)億元，比2013年增長(zhǎng)了41%，有15 個(gè)?。ㄊ校┳灾螀^(qū)債務(wù)率超過(guò)100%，除貴州外，遼寧和云南負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率均在150%以上，分別為184%和154%，內(nèi)蒙古和青海的債務(wù)率也相對(duì)較高，分別達(dá)到139%和130%。若計(jì)算排除中央政府對(duì)地方政府稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的影響后， 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)率上升幅度較低，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)率上升幅度較高。排除轉(zhuǎn)移性收入影響后，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率最高的是青海，測(cè)算值為489%，較高的還有貴州、云南和遼寧，分別達(dá)到440%、328%和295%。報(bào)告顯示，有100多個(gè)地級(jí)市、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%，政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)余額較2013 年增長(zhǎng)了87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長(zhǎng)超過(guò)1倍。

PPP雖緩解當(dāng)期財(cái)政壓力，但未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)加大。PPP項(xiàng)目可以采取使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)助和政府付費(fèi)等不同付費(fèi)模式，但實(shí)施中多采用政府付費(fèi)，特別是在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，將一些以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目包裝成“建設(shè)+維護(hù)”項(xiàng)目，由此變相形成了地方政府基建工程分期付款式舉債，即由政府付費(fèi)，并由政府財(cái)政兜底。從長(zhǎng)期來(lái)看，此類PPP項(xiàng)目沒(méi)有緩解地方政府的資金壓力，反而還增加了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

預(yù)算軟約束導(dǎo)致地方政府舉債不斷擴(kuò)張。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府債務(wù)的舉借、運(yùn)用及償付信息不夠透明，有關(guān)信息的披露和監(jiān)管機(jī)制不健全。另一方面， 盡管政府負(fù)債從絕對(duì)水平上來(lái)說(shuō)不高，但是最重要的問(wèn)題是債務(wù)主體的權(quán)責(zé)不明確，可能會(huì)引發(fā)大范圍的道德風(fēng)險(xiǎn)。GDP 導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制下，由于收入和支出不匹配以及考核激勵(lì)機(jī)制等原因，地方政府舉債投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性持續(xù)走高， 尤其是2011～2014年，地方政府融資先后經(jīng)歷銀政、信政以及城投債等方式，嚴(yán)厲的監(jiān)管也未能抑制地方投資的沖動(dòng)。而地方官員任期有限，本屆政府可以向下屆政府轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，由于各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰，下級(jí)政府往往指望上級(jí)財(cái)政給予風(fēng)險(xiǎn)兜底。這種情況下，在既無(wú)有效監(jiān)管手段，又無(wú)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的軟預(yù)算約束下，形成了舉債“大鍋飯”，結(jié)果是地方政府舉債規(guī)模不斷膨脹。

債務(wù)管理“缺位”，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)脆弱。首先，財(cái)政體制存在缺陷，財(cái)權(quán)與事權(quán)分離。自1994年分稅制改革以來(lái)，帶來(lái)了中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，使得財(cái)政體制存在缺陷，表現(xiàn)為“財(cái)力層層向上集中”“事權(quán)級(jí)級(jí)向下轉(zhuǎn)移” 的趨勢(shì)。中央政府在集中財(cái)權(quán)的同時(shí)，把更多的事權(quán)層層下放給地方，使得地方常常需要以犧牲地方稅權(quán)為代價(jià)，更加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。其次，過(guò)度依賴土地收入償債。融資平臺(tái)自身的償債能力不夠，更多的依靠未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)地方財(cái)政收入增加、土地升值等。地方政府在房地產(chǎn)熱潮中大多依靠出讓土地收入，拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有些地方政府收入總額中土地出讓收入已占總收入的比重達(dá)到20% ～30%。第三，地方融資平臺(tái)融資渠道單一。根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，我國(guó)地方債務(wù)資金有40%來(lái)自于地方融資平臺(tái)，這些融資平臺(tái)更多的依靠銀行貸款來(lái)維持運(yùn)作，而銀行為承擔(dān)對(duì)企業(yè)貸款的主渠道作用，在自身負(fù)債比例嚴(yán)重失調(diào)的情況下，不得不用高成本融通資金，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。最后，缺乏有效的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度。長(zhǎng)期以來(lái)，由于地方政府對(duì)債務(wù)問(wèn)題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，尚沒(méi)建立統(tǒng)一的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體制，缺乏有效的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。由于缺乏規(guī)范的地方政府舉債監(jiān)督機(jī)制，市場(chǎng)上也沒(méi)有形成對(duì)這類融資主體的信用評(píng)估制度，這就導(dǎo)致地方政府隨意舉債的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

償債期限利息過(guò)大，增加了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。首先，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。各級(jí)地方政府在向上集中資金的同時(shí)還要負(fù)擔(dān)一些基數(shù)大、剛性強(qiáng)、歷史欠賬多的支出，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安穩(wěn)定以及九年義務(wù)教育等地方公共物品的支出。其次，中央與地方分稅不合理。1994年的分稅制財(cái)政改革確立了中央與地方收入劃分的基本框架，后雖多次對(duì)個(gè)別稅種（如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等）進(jìn)行了調(diào)整，但在分稅制下地方財(cái)政需要將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上繳中央財(cái)政。第三，政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系不健全。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，卻不夠重視生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、人文社會(huì)指標(biāo)、公共服務(wù)和民生質(zhì)量指標(biāo)等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)。在這種績(jī)效考核機(jī)制下，導(dǎo)致地方政府超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，大搞政績(jī)工程和形象工程。而在財(cái)力有限的情況下，地方政府只有采取各種方式進(jìn)行融資借債。最后，債務(wù)管理不規(guī)范。一是地方政府投融資體制不完善，政府投資過(guò)多依賴上級(jí)轉(zhuǎn)貸的債務(wù)收入，與財(cái)政撥款相比較本身就增加了償債風(fēng)險(xiǎn)。政府投資的很多項(xiàng)目攤子鋪得過(guò)大，超出了財(cái)政承受能力。二是地方政府投融資的主體欠規(guī)范，地方政府存在融資的責(zé)任主體、償還主體和決策主體不明確的問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，很多債務(wù)無(wú)法落實(shí)償債責(zé)任，最終只能由財(cái)政來(lái)兜底。三是債務(wù)管理比較松散，缺少監(jiān)督制約機(jī)制，致使債務(wù)融資缺乏規(guī)范性，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

完善地方政府的債務(wù)管理體系。一是修訂《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，給予省級(jí)政府和經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地、市級(jí)政府一定額度的發(fā)債權(quán)和擔(dān)保權(quán)。二是研究制定《地方公債法》，對(duì)地方政府舉債作出詳細(xì)的法律規(guī)定，并界定上級(jí)部門、各級(jí)人大的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)限。三是研究制定《地方政府破產(chǎn)法》。四是強(qiáng)化平衡預(yù)算規(guī)則。五是強(qiáng)化債務(wù)限制規(guī)則，要求地方政府債務(wù)資金只能用于資本性支出，不能用于經(jīng)常性支出。同時(shí)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行歸口管理，建立“借用還”和“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的管理制度，完善償債準(zhǔn)備金制度。

規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系。劃清政府層級(jí)之間的支出責(zé)任，調(diào)整中央與地方之間的分配格局。財(cái)政收入的分配比例不能“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，多留一些財(cái)政收入給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府。這樣既能保證中央政府有足夠的財(cái)力來(lái)保障國(guó)家的宏觀調(diào)控，又有充足的財(cái)力來(lái)保障地方政府建設(shè)的積極性。同時(shí)，要完善中央對(duì)省級(jí)以下地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)改善經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)政收支狀況，以充足的財(cái)力保障省以下的各級(jí)地方政府都能提供最基本的公共服務(wù)。中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)提高稅收返還比例或調(diào)高增值稅共享比例。上述政策實(shí)施的目的是多給地方一些財(cái)力用于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變地方政府靠舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的悖論。

合理界定各級(jí)地方政府的事權(quán)。按照受益范圍和公平效率原則，科學(xué)界定各級(jí)地方政府的事權(quán)，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，完善中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)等結(jié)構(gòu)。同時(shí)，中央政府應(yīng)按照阻力由大到小，分步有序地把支出責(zé)任上移，減少地方財(cái)政的支出責(zé)任，緩解地方財(cái)政壓力。按照統(tǒng)一規(guī)范的原則，建立中央和地方兩級(jí)政府支出標(biāo)準(zhǔn)體系，積極推進(jìn)有限政府和基本公共服務(wù)均等化。對(duì)于地方的公共品，應(yīng)由地方政府提供， 當(dāng)?shù)胤秸蜇?cái)力不足難以提供基準(zhǔn)水平的公共產(chǎn)品時(shí)，中央政府應(yīng)給予一定的縱向轉(zhuǎn)移支付來(lái)支持地方政府。

建立地方政府的債務(wù)監(jiān)督機(jī)制。地方財(cái)政部門是地方債務(wù)的直接擔(dān)保者和承貸者。因此，地方財(cái)政部門要完善政府債務(wù)的信息披露制度，定期向民眾通報(bào)債務(wù)的借、用、償情況，讓民眾和社會(huì)來(lái)監(jiān)督地方政府債務(wù)。還要發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督作用，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算，由當(dāng)?shù)厝舜髮彶榕鷾?zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范政府舉債和基礎(chǔ)建設(shè)投資行為。同時(shí)，強(qiáng)化審計(jì)部門的監(jiān)督職能，全面摸清地方政府各類債務(wù)的規(guī)模，揭示債務(wù)管理存在的問(wèn)題，完善政府負(fù)債管理體制，使地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠韰^(qū)間，有效防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

多種渠道拓寬地方政府的財(cái)源。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源是財(cái)力有限，融資渠道單一。為此，應(yīng)多渠道拓寬地方政府的增收來(lái)源，是解決債務(wù)問(wèn)題的根本途徑。一是要大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，深入探索利用預(yù)算外資金，緩解地方政府的資金壓力。二是要經(jīng)營(yíng)好地方政府資產(chǎn)，一方面盤活國(guó)有資產(chǎn)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的最大作用，以增加地方政府財(cái)源；另一方面要重視對(duì)城市資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，地方政府通過(guò)對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)和開(kāi)發(fā)，有效經(jīng)營(yíng)城市資產(chǎn)，從而獲得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。三是通過(guò)發(fā)行地方政府債券、資產(chǎn)證券化及引進(jìn)民間資本等多種形式，拓寬地方政府融資渠道，解決地方融資平臺(tái)資金來(lái)源單一問(wèn)題。四是將土地收入全額納入地方國(guó)庫(kù)，通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中安排支出，實(shí)行收支兩條線管理。

（作者單位：中國(guó)社科院城市所）