●廖玉群

一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監(jiān)督。財(cái)政透明度是良好財(cái)政管理的一個方面，但財(cái)政透明本身不是目的，而是促進(jìn)效率、保障政府和官員負(fù)起責(zé)任的一種方法，是公共財(cái)政管理改革的重要內(nèi)容。

（一）研究背景及研究意義

隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高和政府管理法制化的加強(qiáng)，社會公眾對財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)、用途及其成果等越來越關(guān)注。財(cái)政被高度定位成“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。而現(xiàn)代公共預(yù)算制度的基本特征就是信息的公開透明，這不僅關(guān)乎國家治理水平的提高，同時還是現(xiàn)代財(cái)政制度改革的重要內(nèi)容。其中財(cái)政透明度的高低作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，是推動未來預(yù)算改革的助力。只有保證預(yù)算的陽光透明，并讓社會媒體及公眾積極參與和監(jiān)督，才能使預(yù)算真正成為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家長治久安的重要支撐。這是當(dāng)前財(cái)政透明度政策和理論不斷發(fā)展完善的重要社會經(jīng)濟(jì)背景，也為本文行文提供了實(shí)際需要。自2015年1月1日起正式實(shí)施的新預(yù)算法中最大亮點(diǎn)之一就是“預(yù)算公開”，建立透明預(yù)算制度，打造廉潔、負(fù)責(zé)任的政府，也是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要目的。財(cái)政透明度的提升將對預(yù)算整體活動產(chǎn)生極大的影響，預(yù)算公開的實(shí)施將對民主政治改革有著突破性意義。

（二）文獻(xiàn)綜述

縱觀國內(nèi)外關(guān)于財(cái)政透明度的文獻(xiàn)，主要涉及理論基礎(chǔ)和內(nèi)容的探討與構(gòu)建，西方國家關(guān)于財(cái)政透明度內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的界定，對我國預(yù)算體制的完善具有較好的借鑒意義。

國外關(guān)于財(cái)政透明度版塊的研究最早是從財(cái)政知情權(quán)開始的，即對公共稅收的知情權(quán)。公認(rèn)的財(cái)政透明度定義是由柯彼茨（Kopits）和克雷格（Craig）在1998年提出的，在他觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國外學(xué)者對財(cái)政透明度的內(nèi)容進(jìn)行了探討。 J.E.Alt和 D.D.Lassen（2003）則從另一個方面說明透明預(yù)算需要滿足的四個主要特征：以較少的文件公開較多的信息，以便公眾更好地有效監(jiān)督；經(jīng)驗(yàn)分析可得，獨(dú)立作證有助于提升透明度；預(yù)算的文字要精簡，符合簡單明了、清晰合理的要求；最后不要盲目地進(jìn)行預(yù)算安排，確立“預(yù)算不作調(diào)整是常態(tài)”的原則。鶴光太郎（2003）強(qiáng)調(diào)了“制度”“會計(jì)”“指標(biāo)與預(yù)測”這三個組成部分在內(nèi)涵方面的重要性，認(rèn)為政府需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的信息公開。Kulick（2004）則從另一個視角研究，主張從財(cái)政信息的使用者角度來對財(cái)政透明度的定義進(jìn)行理解，并在此基礎(chǔ)上提出了財(cái)政透明度需要包括八個因素的概念。

國內(nèi)學(xué)者目前大多數(shù)研究主要還是側(cè)重于概念整合和定義解釋的階段，相比于國外財(cái)政透明度機(jī)制的運(yùn)行、預(yù)算結(jié)果的反饋及驗(yàn)證等方面，雖然存在一定差距，但仍有一些值得關(guān)注的研究成果。關(guān)綺鴻（2002）研究認(rèn)為財(cái)政透明度的高低取決于財(cái)政信息的需求、供給以及提高策略三個決定性因素。王雍君（2003）認(rèn)為政治與文化方面的改革是重要因素和推動力量，此外借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也是必要的。石英華（2006）圍繞政府政務(wù)信息披露這一主線，對政府財(cái)務(wù)信息的內(nèi)容、信息公開的歷史、信息供給和需求的均衡等方面進(jìn)行分析，為財(cái)務(wù)信息的公開確立了初步的理論框架。陳穗紅（2008）則從財(cái)政信息的供給方來研究，認(rèn)為政府主體對信息供給的意向以及能力直接會影響其供給水平，因此要著眼于這兩方面提升財(cái)政透明度。2009年，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心開始對中國省級財(cái)政透明度進(jìn)行研究。2012年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)開始每年對中國市級政府財(cái)政透明度進(jìn)行評估。陳隆近和馮力沛以2010年為時點(diǎn)，以四川省181個縣為對象，首次將關(guān)注視野延伸到我國的縣級政府層面。

二、財(cái)政透明度的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

（一）財(cái)政透明度的內(nèi)涵

對于財(cái)政透明度內(nèi)涵的界定，本文借用國際貨幣基金組織（IMF）理事會于2001年修改的《財(cái)政透明度手冊》中的概念和核心思想。具體內(nèi)容可分為以下幾個方面。

1、政府應(yīng)當(dāng)明確其職能和責(zé)任范圍。政府在這里主要指廣義政府，除了狹義概念上的政府外，還包括事業(yè)單位、協(xié)會等社會團(tuán)體和組織。政府的主要作用是行使行政權(quán)力，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)從而滿足公共需要，實(shí)現(xiàn)群體利益最大化。作為財(cái)政透明度的重要主體，政府部門應(yīng)進(jìn)一步明確其職能和責(zé)任范圍，并予以公開說明。

2、政府必須全面公開財(cái)政信息。根據(jù)上述內(nèi)涵的界定，政府的財(cái)政信息包括財(cái)務(wù)信息、預(yù)算信息、資產(chǎn)、負(fù)債和政府采購信息，還包括編制預(yù)算時的有關(guān)事項(xiàng)和稅式支出等內(nèi)容。其中預(yù)算信息不僅包括所有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的活動，還包括預(yù)算的執(zhí)行、年度預(yù)算的比較和預(yù)算外資金的明細(xì)情況等；其次是通過資產(chǎn)負(fù)債表的途徑來公開相應(yīng)的資產(chǎn)和債務(wù)內(nèi)容；同時政府也應(yīng)當(dāng)公開預(yù)算編制的有關(guān)事項(xiàng)和稅式支出等信息。總之政府應(yīng)把財(cái)政透明作為基本的職責(zé)要求，并且從法律和配套的規(guī)章制度層面對財(cái)政信息的公開標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范。

3、政府應(yīng)公開其預(yù)算編制程序和預(yù)算報(bào)告。預(yù)算是政府制定財(cái)政政策的主要工具之一，而預(yù)算信息是財(cái)政公開的核心內(nèi)容，預(yù)算信息一定程度上反映了當(dāng)前政府的財(cái)政政策方向。鑒于預(yù)算過程中可能存在敏感信息，同時還會產(chǎn)生附加成本等問題，政府部門可能不愿意全面公開預(yù)算編制和決策程序的內(nèi)容。但是為方便公眾更好地了解國家財(cái)政政策的方向，政府需要向公眾披露其預(yù)算編制和決策程序的相關(guān)信息，同時采用權(quán)責(zé)發(fā)生制來更好地規(guī)范政府預(yù)算會計(jì)制度。

4、政府應(yīng)提供真實(shí)的財(cái)政數(shù)據(jù)。財(cái)政數(shù)據(jù)真實(shí)性的保證需要通過兩個方面來實(shí)現(xiàn)。一個方面是信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要高。這個需要通過采用公認(rèn)的會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的內(nèi)部核對，并與其他數(shù)據(jù)進(jìn)行對比勾兌來實(shí)現(xiàn)，同時需要對預(yù)算收支進(jìn)行較為準(zhǔn)確的預(yù)測。另一個方面是信息的公開和監(jiān)督方面。這需要國家審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政數(shù)據(jù)權(quán)威的審計(jì)和專家團(tuán)隊(duì)專業(yè)水平的認(rèn)定，同時社會公眾的監(jiān)督會促使相關(guān)部門嚴(yán)格按照國家統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來進(jìn)行核對。

（二）我國財(cái)政透明度的基本現(xiàn)狀

回望過去，從90年代末開始，十多年來的建設(shè)使得我國財(cái)政透明度的發(fā)展產(chǎn)生可觀的積極效應(yīng)。通過學(xué)習(xí)和研究西方市場經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算管理的發(fā)展歷程和做法，總結(jié)西方國家的經(jīng)驗(yàn)，在此理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國的實(shí)際，具體問題具體分析，初步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下預(yù)算管理制度的基本框架，確立了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等一系列預(yù)算管理新模式。在這個過程中財(cái)政透明度作為預(yù)算管理的重要內(nèi)容，受到了社會公眾的極大關(guān)注，一定程度上推動了我國公共財(cái)政管理的改革。

總體上看，這些變革一定程度上提高了財(cái)政透明度，然而如果按照國際貨幣基金組織在關(guān)于財(cái)政透明度的基本要求中專為發(fā)展中國家制定的最低實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，將我國與國際其他國家橫向?qū)Ρ确治?，就會發(fā)現(xiàn)我國財(cái)政透明度整體較低。長期以來我國的預(yù)算公開情況，從實(shí)踐過程中發(fā)揮的效果和社會公眾反饋的滿意度來看，仍舊不太完善。例如預(yù)算公開的形式、時間、渠道、細(xì)化程度以及覆蓋面等方面存在問題，不完善的配套法律法規(guī)也是一大缺陷，而且對預(yù)算公開的監(jiān)督還不健全，各級人大也沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

在過去很長一段時間內(nèi)，全國人大會議期間，我國的財(cái)政預(yù)決算等政府?dāng)?shù)據(jù)資料都屬于保密內(nèi)容，人大代表們審議的預(yù)算草案都要求嚴(yán)格保密，會議結(jié)束后這些資料都予以收回，在會議期間較大部分人大代表并不能真正完全理解清楚這些材料的內(nèi)容要義。修改前的預(yù)算法并沒有在預(yù)算公開的相關(guān)內(nèi)容方面作出明確規(guī)定，而新預(yù)算法中則多次提及公開，并有具體的法律條款對此進(jìn)行詳細(xì)說明，立法宗旨就凸顯了公開透明是其重要內(nèi)容和基本原則之一。

從舊預(yù)算法到新預(yù)算法的修正過程中，預(yù)算立法宗旨的根本轉(zhuǎn)變，使我國預(yù)算公開取得了歷史性突破。然而我國預(yù)算透明度與國際標(biāo)準(zhǔn)相比仍存在較大差距，還有較大提升空間。

三、新預(yù)算法對財(cái)政公開透明的修正

自1995年實(shí)施預(yù)算法，在經(jīng)過全國人大四次審議之后，2014年完成了多年來的大修正。新預(yù)算法從立法層面確定了公開、透明的原則，明晰了“公開是常態(tài)，不公開是例外”的理念，不但從原則上規(guī)定預(yù)算要公開透明，還從內(nèi)容范圍、時限、主體以及監(jiān)督責(zé)任等主要方面進(jìn)行了詳盡的修正。

（一）預(yù)算公開的內(nèi)容范圍

新預(yù)算法也被稱為“全口徑預(yù)算和預(yù)算全公開”，它對公開的具體內(nèi)容范圍作出明晰的界定，也就是除了屬于國家機(jī)密的事項(xiàng)，其他預(yù)算活動必須向社會公開，這是修改后的一大亮點(diǎn)。全口徑預(yù)算，目的就是為了有效規(guī)避邊界化和模糊化的收支范圍，使得所有的收支都能夠納入預(yù)算監(jiān)管，減少各種不透明現(xiàn)象。例如近幾年熱度很高的“三公經(jīng)費(fèi)”尤其受到老百姓關(guān)注，更需要全部公開其支出情況。新預(yù)算法第四條規(guī)定預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，第五條明確了預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算?？傊娜渴罩Ф紤?yīng)納入預(yù)算，所有使用財(cái)政資金的部門也應(yīng)公開，這樣才能有效控制小金庫問題。

此外，新預(yù)算法對轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算執(zhí)行、政府采購和政府舉債等方面都作出相應(yīng)規(guī)定。第十六條規(guī)定“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開”，第八十九條規(guī)定“縣級以上政府審計(jì)部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督”，需要向社會公開其審計(jì)工作報(bào)告；第十四條規(guī)定政府需要對本級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明，同時將政府采購的情況及時向社會公開。允許地方政府舉債也是預(yù)算法調(diào)整的一大看點(diǎn)，新預(yù)算法規(guī)定政府要向社會公眾公開其資產(chǎn)負(fù)債表，披露債務(wù)情況，使得地方債逐漸步入規(guī)范化管理的軌道，有利于處理好當(dāng)前地方政府債務(wù)中存在的種種問題。

（二）預(yù)算公開的時限

對于預(yù)算公開的時間問題，此前財(cái)政部作出過規(guī)定，要求各級政府需及時向社會公開預(yù)算收支及預(yù)算報(bào)告，但“及時”的定義比較模糊，給預(yù)算公開的實(shí)施造成不確定性。新預(yù)算法第十四條規(guī)定了預(yù)算公開的時間是在批準(zhǔn)或者批復(fù)后的二十日之內(nèi)，明確了時間期限，使預(yù)算公開更加規(guī)范化和制度化。

（三）預(yù)算公開的主體

舊預(yù)算法中預(yù)算公開的主體是狹義層面的政府，而新預(yù)算法則明確規(guī)定是“公共預(yù)算”，這就說明預(yù)算公開的主體是廣義政府。目前預(yù)算公開僅僅限于政府體系內(nèi)，而人大、政協(xié)、黨派組織和其他社會群眾團(tuán)體等組織的預(yù)算基本沒有公開過。在新預(yù)算法背景下，明確了預(yù)算是籌集分配財(cái)政資金的途徑，其最終目的是為了滿足社會公共需要，因此這些組織的預(yù)算被列入了公共預(yù)算，那么也需要實(shí)行預(yù)算公開，接受社會公眾的監(jiān)督。

之前國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》不屬于國家法律，而是行政法規(guī)，所以不具備法定效力，那些非政府部門的預(yù)算在是否公開方面沒有相應(yīng)的制度約束。而修改之后的新預(yù)算法經(jīng)過全國人大會議批準(zhǔn)通過，具有第一位的法律效力，因此所有屬于公共預(yù)算范疇、使用公共經(jīng)費(fèi)的單位組織都有義務(wù)將預(yù)算公開透明貫徹到實(shí)處。

（四）預(yù)算監(jiān)督

在《預(yù)算法》的修訂款項(xiàng)中，有將近三分之一的內(nèi)容直接涉及人大監(jiān)督。新預(yù)算法中直接涉及人大對于預(yù)算監(jiān)督的新增條款有8條，占新增條款的比例較大。這些數(shù)據(jù)充分反映了新預(yù)算法明顯強(qiáng)化了人大對預(yù)算審查和監(jiān)督的力度。

一是新預(yù)算法強(qiáng)化了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，明確了人大在監(jiān)督問責(zé)中的主體地位。新預(yù)算法第四十三條規(guī)定了全國人民代表大會對中央預(yù)算的審查權(quán)以及地方各級人民代表大會對地方各級部門的審查權(quán)；第四十五條規(guī)定縣級及其以下地方可以采用多種形式組織本級人民代表大會，發(fā)揮其應(yīng)有的效力和作用。

二是新預(yù)算法通過相應(yīng)的法律條文明確了處罰力度，特別增加了法律責(zé)任。在舊預(yù)算法環(huán)境下，對于違反預(yù)算法的行為，處罰力度僅限于警告或者記過的程度；新預(yù)算法加大了對違反預(yù)算法行為的處罰力度，包括降級、撤職、開除以及追究刑事責(zé)任等多種處分，同時對不落實(shí)預(yù)算公開的行為有追究行政責(zé)任的處罰規(guī)定。

四、對新預(yù)算法背景下財(cái)政透明度的辯證分析

（一）積極意義

新預(yù)算法第一條鮮明地規(guī)定了立法目的，這不僅符合現(xiàn)代社會對公平、公開、公正的基本理念的崇尚和追求，也是財(cái)政收支分配活動的基本準(zhǔn)則。新預(yù)算法實(shí)施以后，政府加強(qiáng)了信息披露，公開透明度有所增強(qiáng)，凸顯預(yù)算法的立法目的，對于保障廣大群眾的知情權(quán)，促進(jìn)預(yù)算程序的民主化和法制化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

例如自2015年初新預(yù)算法推行以來，眾所周知，行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”的流向和支出情況受到了人們的監(jiān)督和質(zhì)疑，新預(yù)算法的實(shí)施促進(jìn)政府主體對“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行嚴(yán)格的管控和約束，規(guī)避了“三公經(jīng)費(fèi)”的浪費(fèi)和濫用，效果較為顯著，一定程度上緩解了體制內(nèi)的腐敗問題，有利于提升政府部門的公信力，打造清正廉潔的良好形象，維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）不足之處

1、預(yù)算編制不夠科學(xué)透明。雖然新預(yù)算法已經(jīng)通過立法層面規(guī)定了公開透明的原則、內(nèi)容及方式，但是目前來看預(yù)算報(bào)告還不夠明晰和直觀，公開報(bào)告的質(zhì)量并未達(dá)到其應(yīng)有的水平。我國新預(yù)算法并沒有明確規(guī)定預(yù)算報(bào)告的具體細(xì)化程度，并未具體說明公開到類、款、項(xiàng)哪一級科目，細(xì)化深化程度比較低，因此容易造成預(yù)算報(bào)告的不規(guī)范性；另一方面預(yù)算收支的信息覆蓋面小，過于抽象，專業(yè)名詞太多，不能夠讓每個公民充分理解其含義。

2、預(yù)算公開的執(zhí)行和管理不成熟。目前我國政府財(cái)政信息公開的范圍雖然逐年提高，但財(cái)政透明度的整體水平還是很低，預(yù)算公開的執(zhí)行和管理過程并不成熟，新預(yù)算法下財(cái)政信息公開的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。具體來說，四本預(yù)算公開的具體現(xiàn)狀存在明顯差異，一般公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算的透明度相對較高；而國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的透明度較低，這兩本預(yù)算的歷史本身較短，部分基層政府可能還剛開始進(jìn)行編制工作，因此預(yù)算公開的執(zhí)行還需要幾年的實(shí)踐積累；同時，財(cái)政專戶資金管理及政府負(fù)債的信息公開也存在執(zhí)行不足、管理不健全的問題，透明度相對較低。

3、預(yù)算監(jiān)督有待加強(qiáng)。新預(yù)算法規(guī)定我國的預(yù)算年度是從每年的1月1日到12月31日。而全國人大會議一般在3月份召開，因此可能存在部分預(yù)算未經(jīng)人大的審批，就提前開始執(zhí)行的現(xiàn)象，從而使得人大的預(yù)算審批功能難以有效發(fā)揮。同時目前人大審批的方式還是以綜合審批為主，即各政府部門匯總所有預(yù)算的草案，人大代表一次性審核，這就使得人大對預(yù)算編制的審批環(huán)節(jié)淪為形式，引發(fā)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)和低效率。另外，目前人大代表中欠缺財(cái)經(jīng)專業(yè)人員也是亟待解決的問題，而人大所接收的大部分信息都來源于預(yù)算信息的供給者——政府部門，因此如果政府不能保證預(yù)算信息的質(zhì)量，那么人大很難在審查環(huán)節(jié)落實(shí)具體的監(jiān)督作用。

4、缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制和配套法規(guī)。從某種意義上說，實(shí)施條例也許比預(yù)算法本身更重要，是把框架性的內(nèi)容落實(shí)到具體的操作細(xì)節(jié)上，但與此同時，相應(yīng)的細(xì)節(jié)問題也會充分暴露。因此預(yù)算約束機(jī)制和配套法規(guī)的缺乏會導(dǎo)致預(yù)算支出約束不夠硬化，容易給政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部帶來隱患，不利于財(cái)政透明度的提高。

五、新預(yù)算法背景下提高財(cái)政透明度的途徑

在全面深化改革背景下，財(cái)政透明度作為一扇窗口反映了當(dāng)前預(yù)算制度的不足，目前我國財(cái)政透明度的提升還受到眾多因素的制約，單靠新預(yù)算法無法取得較好的成效，執(zhí)行過程中還需要各方面不斷地協(xié)調(diào)與完善。為此，本文從編制、執(zhí)行、監(jiān)督、機(jī)制等方面提出建議措施，希望能有助于落實(shí)新《預(yù)算法》，切實(shí)提升我國財(cái)政透明度的水平。

（一）完善預(yù)算編制管理，注重信息質(zhì)量建設(shè)

加強(qiáng)信息質(zhì)量建設(shè)，應(yīng)注重加強(qiáng)預(yù)算信息的全面詳盡性、真實(shí)可理解性和及時相關(guān)性，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制透明。

1、全面詳盡性。要扎實(shí)推進(jìn)全口徑預(yù)算的編制和公開，政府的預(yù)算應(yīng)涵蓋“四本預(yù)算”所有的信息，而不僅僅是反映一般公共預(yù)算信息，在范圍和外延上要加以拓展和具體化，使得預(yù)算信息更加全面、更加詳細(xì)、更加規(guī)范。

2、真實(shí)可理解性。預(yù)算的編制要利用足夠的時間和嚴(yán)格的過程，確保信息的真實(shí)性；通過傳統(tǒng)以及新型的各種媒體渠道提前公開下一年度財(cái)政相關(guān)信息，對各專項(xiàng)支出進(jìn)行事前說明，且信息的展示不應(yīng)只限于圖標(biāo)或者其他生澀的語言，多使用簡單明了的話語、直觀清晰的表格，必要時配以詳實(shí)全面的注釋，以方便人大代表的審閱和審查，也可以讓社會公眾看得懂，從而比較容易地了解與自身權(quán)益相關(guān)的內(nèi)容，增強(qiáng)其對政府預(yù)算編制的關(guān)心與監(jiān)督的力度。

3、及時相關(guān)性。政府公開財(cái)政信息時不應(yīng)只站在信息供給者的角度，應(yīng)該更多地從信息獲取者的立場思考，最終公開的信息須反映社會公眾的真實(shí)需求和心聲，實(shí)現(xiàn)供給與需求的雙向平衡。同時預(yù)算信息的及時性要求相關(guān)信息發(fā)布應(yīng)該在預(yù)算的全過程中加以體現(xiàn)和執(zhí)行，不能僅限于事后發(fā)布，避免滯后性。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，提升信息公開力度

1、在執(zhí)行上確保財(cái)政信息公布的詳細(xì)程度。進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)算的公開，將預(yù)算范圍內(nèi)的全部收入和支出都納入預(yù)算管理。同時也要在信息發(fā)布的“深度”層面促進(jìn)財(cái)政透明度的提升，細(xì)化預(yù)算科目，并具體明確預(yù)算需要公開到類、款、項(xiàng)哪一級科目。進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算公開，逐漸擴(kuò)大部門預(yù)算的公開范圍，使得支出預(yù)算公開到經(jīng)濟(jì)分類，并按基本支出和項(xiàng)目支出公開；轉(zhuǎn)移支付預(yù)算分地區(qū)公開，并定期公開地方政府債務(wù)情況。

2、在執(zhí)行上嚴(yán)格按照相應(yīng)的時間期限來約束。財(cái)政信息的及時發(fā)布和對接有助于各經(jīng)濟(jì)主體作出更加合理的決策，避免信息不對稱帶來效率低下等不良后果。例如新預(yù)算法規(guī)定，批準(zhǔn)和批復(fù)后的預(yù)決算文件應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)向社會公開，如果超時不公布就會給政府自身帶來風(fēng)險(xiǎn)和隱患，對于這種行為必須采取相應(yīng)的懲罰措施加以約束。

3、切實(shí)規(guī)范國庫集中支付制度。擴(kuò)大財(cái)政直接支付的比重，完善國庫集中收付制度，提高國庫信息系統(tǒng)的建設(shè)水平。在目前各類財(cái)政專戶并軌改革的過程中，專項(xiàng)支出由于涉及諸多部門的利益調(diào)整和整改，難度比較大。然而對于專項(xiàng)支出，其財(cái)政專戶的資金大部分都來源于國庫單一賬戶或者是由預(yù)算單位轉(zhuǎn)入的，因此為了減少專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，擴(kuò)大財(cái)政直接支付的比例則顯得十分有必要。

4、提高行政人員嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的意識。預(yù)算工作涉及具體每一個環(huán)節(jié)每一個部門乃至每一個崗位，因此行政人員的執(zhí)法行為顯得尤為重要，要加強(qiáng)宣傳教育，提高每一位行政人員嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的意識并落實(shí)到具體的行動中，杜絕一切違法違規(guī)行為，規(guī)范財(cái)政收入征管部門的行為，營造和諧且規(guī)范透明的預(yù)算管理環(huán)境。

（三）完善多層次的預(yù)算監(jiān)督體系，提升全方位監(jiān)督力度

新預(yù)算法特別強(qiáng)調(diào)了預(yù)算監(jiān)督的重要性，不僅要求強(qiáng)化各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的預(yù)算監(jiān)督，還要求其他社會主體參與進(jìn)來，發(fā)揮其強(qiáng)有力的效用，從而確立內(nèi)外部監(jiān)督形式相結(jié)合的多層次預(yù)算監(jiān)督體系，構(gòu)建分工合理又相互制約的監(jiān)督機(jī)制。

1、內(nèi)部監(jiān)督。各行政事業(yè)單位要以上率下，遵循新預(yù)算法的基本精神理念并認(rèn)真執(zhí)行，建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，杜絕違法違規(guī)行為。要對包括內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)的各責(zé)任主體的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行定期或者不定期的評估，考察機(jī)制的執(zhí)行力度，檢查其效力，不斷優(yōu)化清正廉潔的良好風(fēng)氣，確實(shí)保證預(yù)算目標(biāo)高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)。

對于預(yù)決算審查中的問題，可以建立懲處銜接機(jī)制。長期以來，在預(yù)決算審查過程中問題總是屢次出現(xiàn)，難以得到有效解決，其根本原因是因?yàn)樨?zé)任的追究環(huán)節(jié)沒有真正落實(shí)好。新預(yù)算法在違法方面，以法律法規(guī)的形式明確了責(zé)任追究的力度和方式，但是如何將這些規(guī)定落實(shí)到位，還需要建立預(yù)決算審查問題的懲處銜接機(jī)制，能夠及時將人大審查、政府審計(jì)中出現(xiàn)的問題與紀(jì)檢、檢察等部門進(jìn)行相應(yīng)的對接，在具體操作上才能起到良好的懲處銜接作用，從而有效強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。

2、外部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是指各級人大、審計(jì)部門和社會媒體等三大主體對財(cái)政的監(jiān)督。在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大背景下，政府審計(jì)監(jiān)督的作用顯得尤為關(guān)鍵，對審計(jì)的質(zhì)量要求也越來越嚴(yán)格；而完善人民代表大會相關(guān)制度建設(shè)，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的剛性約束是提高我國財(cái)政預(yù)算透明程度的重要方面；在堅(jiān)持人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的同時，社會媒體的輿論監(jiān)督作用也不容忽視、不可小覷。鼓勵社會媒介充分發(fā)揮時效性強(qiáng)、受眾面廣、輿論影響廣泛等多方面的優(yōu)點(diǎn)，承擔(dān)其社會責(zé)任，對我國預(yù)算全過程進(jìn)行有效監(jiān)督，以保障政府預(yù)算信息及時公開透明。

值得一提的是新預(yù)算法在保障人大審查監(jiān)督的權(quán)力方面細(xì)化的規(guī)定較少。就當(dāng)前來說，關(guān)鍵是要提高人大對財(cái)政公開的問責(zé)能力。人大及其常委會不僅要做好整體審查，同時還應(yīng)該重點(diǎn)選擇部分部門和相應(yīng)的重點(diǎn)支出進(jìn)行專項(xiàng)審查，切實(shí)提高審查的力度；提高人大代表的整體素質(zhì)，同時借助專家和社會團(tuán)體組織的力量，征求他們對預(yù)算收支的評審建議；隨著信息化的不斷發(fā)展，目前財(cái)政收支大多都是通過電子貨幣的方式進(jìn)行，技術(shù)性較強(qiáng)，因此在預(yù)算監(jiān)督過程中還要加大技術(shù)保障力度，提高監(jiān)督的有效性。

（四）完善預(yù)算執(zhí)行配套制度和約束機(jī)制

新預(yù)算法是一部有利于提升我國財(cái)政透明度水平和深化財(cái)政改革進(jìn)程的現(xiàn)代法律，它的出臺符合我國當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理的新理念，因此為保證新預(yù)算法的有效實(shí)施，制定預(yù)算執(zhí)行的配套制度是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。預(yù)算法應(yīng)是一個法律體系，需要相應(yīng)的實(shí)施條例、配套法規(guī)和必要的法律釋義去補(bǔ)充，使得整個體系更加完善。在此過程中，相關(guān)實(shí)施條例及配套法規(guī)的建設(shè)必須符合新預(yù)算法的原則和理念，且全國人大對新預(yù)算法有最終解釋權(quán)，在此基礎(chǔ)上若遇到重大問題或特殊情況，則交由全國人大審查，避免引發(fā)對新預(yù)算法公正性及合理性的質(zhì)疑，保證新預(yù)算法的實(shí)施效果。

另外，要不斷規(guī)范和完善預(yù)算執(zhí)行約束機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督常態(tài)化和長效化。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)定，從前期的預(yù)算指標(biāo)到后期的支出環(huán)節(jié)都要制定相應(yīng)的管理約束制度，使預(yù)算執(zhí)行過程中的每個環(huán)節(jié)都有章可循，使新預(yù)算法逐漸走入公眾關(guān)注的視野，使財(cái)政的公開透明真正落到實(shí)處。■