馬 麗 紅

(山西長城路橋建設(shè)開發(fā)有限公司，山西 太原 030006)

在深化體制改革的發(fā)展背景下不斷推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，發(fā)揮市場對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，轉(zhuǎn)變政府職能，提高治理能力成為接下來國家的工作重點，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。

1 PPP模式的定義及發(fā)展歷史

PPP模式全拼為Pubilc-Private-Partnership，是指政府與社會資本為了完成某項公共服務(wù)或提供某些公共產(chǎn)品，通過特許權(quán)協(xié)議而形成的伙伴式合作關(guān)系，具有共擔(dān)風(fēng)險、共享資源、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的特點。

從廣義上說，PPP模式的項目以社會資金在項目占比和項目完工后利潤的分配形式可分為外包類、特許經(jīng)營類、私有化類三大類型。

在國外以得到廣泛應(yīng)用的PPP模式最早出現(xiàn)在英國，這種特許經(jīng)營模式因其融資快捷、安全便利的特點在英國迅速蔓延至鐵路、水、電、有軌電車路線及銀行設(shè)計等多種行業(yè)。

PPP模式的快速發(fā)展是建立在二戰(zhàn)前后時期英美等資本主義強(qiáng)國對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求上，管理學(xué)家PeterF.Drucker曾指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會工作?！盤PP模式的出現(xiàn)剛好彌補(bǔ)了政府在社會工作中的不足，使政府轉(zhuǎn)變其建設(shè)職能為監(jiān)督職能，因此，20世紀(jì)90年代以來，越來越多的國家開始利用PPP模式發(fā)展建設(shè)規(guī)模，在大洋洲、歐亞非等地區(qū)國家的PPP項目數(shù)量不斷增加。

中國的PPP模式起源于清朝甲午戰(zhàn)爭之后，即清末新政中對礦、工業(yè)、農(nóng)務(wù)、鐵路等行業(yè)采取“官督民辦”方式發(fā)展，對當(dāng)時川粵地區(qū)的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了巨大的促進(jìn)作用。

改革開放初期，PPP模式重新用于中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，廣深沙角B電力有限公司作為第一個PPP模式項目取得的成功驗證了PPP模式的優(yōu)越性。

PPP模式進(jìn)入21世紀(jì)后在中國飛速發(fā)展，隨著國家經(jīng)濟(jì)政策的不斷放開，PPP模式的應(yīng)用與創(chuàng)新愈加廣泛，不僅限于城市開發(fā)、交通、自來水、燃?xì)獾仁姓袠I(yè)，更將其引入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生項目中，與人民生活聯(lián)系愈益緊密[1]。

2 PPP模式的優(yōu)勢與劣勢

從近期來看，在全球各個地區(qū)政府工程對PPP模式的適用頻率都是呈上升趨勢，社會資本在基礎(chǔ)建設(shè)部門中的投資比例不斷增加，作為政府與社會資本合作的重要方式，PPP模式的應(yīng)用得到社會的贊同，其具有的優(yōu)勢在于：

1)政府以項目撬動社會資本進(jìn)行建設(shè)，節(jié)約政府建設(shè)費用，降低地方債務(wù)負(fù)擔(dān)；

2)調(diào)動社會投融資，實現(xiàn)投資主體多元化，分散項目風(fēng)險，保證項目建設(shè)過程投資的穩(wěn)健性和項目的建成率；

3)項目建設(shè)專業(yè)化，縮短建設(shè)周期，提高項目建設(shè)效率，保證建設(shè)質(zhì)量，提供高質(zhì)量的配套服務(wù)；

4)轉(zhuǎn)變政府職能，使符合市場規(guī)律的社會企業(yè)發(fā)揮作用，彌補(bǔ)政府投融資和建設(shè)能力的不足，使其向監(jiān)督管理職能轉(zhuǎn)變，符合成本效率最優(yōu)原則。

雖然在PPP模式的應(yīng)用過程中的數(shù)據(jù)表明出其優(yōu)勢明顯，但從另一面來看，其在應(yīng)用中也伴隨著不少不足之處：

1)多數(shù)PPP項目建設(shè)投資規(guī)模較大，社會企業(yè)融資較難成本較高，融資周期較長，項目建設(shè)的連續(xù)性不易保持；

2)政府基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)的民營化易導(dǎo)致某行業(yè)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象；

3)大規(guī)模項目影響因素多，合同期限較長，項目承擔(dān)方較為被動，應(yīng)對突發(fā)事件的靈活性不足；

4)項目參與團(tuán)體數(shù)量多，利益協(xié)調(diào)困難；

5)項目招標(biāo)過急對項目合規(guī)性的把握標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格。

3 PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域的案例及實踐中存在的問題

據(jù)統(tǒng)計，我國自1990年后的20年中使用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資的項目數(shù)量已達(dá)1 064個，總投資規(guī)模近1 200億美元，以此趨勢可預(yù)測PPP項目的數(shù)量和規(guī)模還將隨著時間不斷增長。

交通建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要部分，其PPP項目數(shù)量在公共事業(yè)類項目中僅排在能源和水資源類之后，而投資總規(guī)模則位列第一，比重近50%。

然而交通建設(shè)領(lǐng)域與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，自身具有建設(shè)周期長、資金投入巨大、資本回收期長、質(zhì)量控制嚴(yán)格、審批程序復(fù)雜、影響因素多等特點，對于當(dāng)前負(fù)債較重的地方政府，其財政狀況無法實現(xiàn)項目的自擔(dān)自建，而PPP模式不僅解決了資金不足的問題，同時能夠為項目提供專業(yè)的技術(shù)支持，使其更快的產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

但在實際應(yīng)用中這一模式并非完美，本文以以下具體案例列舉分析其存在的問題，見表1。

表1 工程案例

由以上案例對交通建設(shè)領(lǐng)域中PPP模式應(yīng)用的主要問題歸結(jié)如下：

1)無法保證項目不可替代性。同時期建設(shè)或改建的政府項目與該項目形成了競爭關(guān)系，改變了其原預(yù)測的市場需求量，從而提高了該項目的市場收益風(fēng)險。

2)因同類項目造成的市場收益不足。當(dāng)項目喪失了其原有的項目唯一性，其市場需求量必然降低，無法達(dá)到預(yù)期收益，從而造成市場收益不足的結(jié)果。

3)政府信用危機(jī)。對于經(jīng)營狀況不佳或因政府行為喪失項目不可替代性的PPP項目，政府原承諾的回購特許經(jīng)營權(quán)的條約并未實現(xiàn)，使項目無法繼續(xù)運(yùn)營。

4)法律法規(guī)等因素的變更。對于影響因素復(fù)雜的項目，法律法規(guī)的變更可能造成整個項目的停工或廢止，從而使企業(yè)對項目的前期投入成本無法收回。

5)項目合作企業(yè)能力不足。合作企業(yè)的資金、技術(shù)、管理、施工、運(yùn)營等能力是否與PPP項目要求匹配是政社合作的前提條件，也是項目實踐的重中之重。

6)過度民營化造成的高度壟斷。社會資金過度集中在某一行業(yè)中威脅政府對該行業(yè)的控制權(quán)也是PPP模式實踐中會出現(xiàn)的嚴(yán)重問題。

4 PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`問題的解決措施

為了發(fā)揮PPP模式在交通建設(shè)項目中的優(yōu)勢，針對上述問題提出如下解決措施：

1)設(shè)立PPP項目管理機(jī)構(gòu)為第三方，負(fù)責(zé)PPP項目的統(tǒng)一管理，監(jiān)督政府和社會企業(yè)對合同的履行及后期的經(jīng)營權(quán)交接；

2)完善相關(guān)立法，為PPP項目構(gòu)建新的完善的法律框架支撐，使項目的相關(guān)工作有法可依有證可循；

3)完善對項目投標(biāo)企業(yè)的資格審查，確保其資金、技術(shù)、管理、配套服務(wù)滿足項目需求。同時保證招投標(biāo)流程符合公正公開原則，避免出現(xiàn)暗箱操作行為；

4)提高政府公信力與履約能力，保證項目建設(shè)的連續(xù)性，提高政府協(xié)調(diào)各方的管理能力；

5)嚴(yán)格控制同類項目中相同企業(yè)的參與比重，政府在項目中的資金參與比重下設(shè)底線，保證政府對同類項目的控制權(quán)，避免出現(xiàn)高度壟斷現(xiàn)象；

6)提高政府對基礎(chǔ)設(shè)施的管理能力，避免項目轉(zhuǎn)交后管理秩序混亂的狀況發(fā)生[2]。

5 PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`的發(fā)展方向

隨著城市化水平的不斷提高，交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施供給顯然無法跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投融資能力的不足與基礎(chǔ)設(shè)施需求快速增長之間的矛盾為交通建設(shè)領(lǐng)域的PPP模式發(fā)展提供了空間，推動著這一領(lǐng)域?qū)γ駹I資本的接納程度不斷加深。在此背景下，PPP模式如何發(fā)揮其巨大作用成為討論重點。

首先，對于未經(jīng)收益評估大量上馬PPP項目的狀況來說，適時進(jìn)行市場降溫，消減收益不足或無收益項目的建設(shè)，將穩(wěn)步推進(jìn)PPP模式發(fā)展作為未來PPP項目建設(shè)的基本原則。

其次，打破原有法律構(gòu)架中的障礙，構(gòu)建能夠支撐PPP模式發(fā)展的法律基石，明晰多方責(zé)任，規(guī)范PPP項目管理規(guī)則，完善項目備案制度[3]。

再次，政府部門對參與項目企業(yè)應(yīng)做到給予相關(guān)政策的支持和合規(guī)引導(dǎo)，并且要完善項目審批流程建設(shè)，設(shè)立詳細(xì)的審批標(biāo)準(zhǔn)以加快審批速度，從而增強(qiáng)市場信心，促進(jìn)PPP模式的健康發(fā)展。

最后，鼓勵建立專業(yè)的咨詢外包機(jī)構(gòu)，對接政府與社會企業(yè)雙方，以專業(yè)知識幫助政府完成項目收益評估與項目投標(biāo)方的初步篩選，輔助政府完成項目各參與方投資收益的利益平衡，優(yōu)化項目建設(shè)流程及投融資方式的創(chuàng)新。