■尹振濤，李 歡

2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)后，為快速恢復(fù)美國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定，提高金融體系的問責(zé)性和透明度，結(jié)束大而不倒的局面，保護(hù)納稅人利益，使消費(fèi)者免受金融服務(wù)的濫用，美國(guó)政府正式頒布了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法案》），于2010年7月21日由時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署生效?！抖嗟?弗蘭克法案》有兩個(gè)最重要的思想，一是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的再次發(fā)生，二是加強(qiáng)金融消費(fèi)者的保護(hù)。圍繞著這兩大思想，該法案主要體現(xiàn)了重新構(gòu)建監(jiān)管框架，設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，填補(bǔ)對(duì)沖基金等監(jiān)管空白，對(duì)資產(chǎn)證券化及場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)進(jìn)行約束，嚴(yán)格銀行資本金監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管等幾個(gè)方面。

一、特朗普政府放松金融監(jiān)管的原因與路徑

自2010年《多德-弗蘭克法案》正式實(shí)施以來，雖然美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部及其他監(jiān)管部門抱有極強(qiáng)的期望，但在各方壓力特別是金融機(jī)構(gòu)的阻力下，法案實(shí)施的效果并不明顯。批評(píng)者認(rèn)為，該法案大大增加了金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，過分限制了金融行業(yè)的投融資行為，同時(shí)也使部分投融資需求不能很好地得到滿足。具體而言，《多德-弗蘭克法案》實(shí)施以來，暴露出的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)權(quán)利過大

組建金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）是《多德-弗蘭克法案》對(duì)金融監(jiān)管框架調(diào)整最核心的內(nèi)容，新成立的FSOC置于美聯(lián)儲(chǔ)和其他聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上，被賦予金融監(jiān)管，特別是宏觀審慎監(jiān)管的最高決策權(quán)利。FSOC每季度召開一次會(huì)議，其決議主要以財(cái)政部長(zhǎng)或者大多數(shù)成員討論的意見為主，但由于委員均來自各個(gè)具體部門，因此各部門利益因素較濃，容易受到個(gè)人主義和部門利益的影響。按照《多德-弗蘭克法案》的規(guī)定，如果2/3的投票成員認(rèn)為某金融機(jī)構(gòu)將對(duì)美國(guó)的金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅，F(xiàn)SOC則可以指定其為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs），并將服從美聯(lián)儲(chǔ)的統(tǒng)一監(jiān)管和更高審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。但目前FSOC認(rèn)定SIFIs的權(quán)力模糊，甚至FSOC在《多德-弗蘭克法案》頒布后的近6年里，都沒有牽頭確定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其工作效率緩慢備受質(zhì)疑。

（二）美聯(lián)儲(chǔ)的金融監(jiān)管權(quán)力過大

次貸危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)在《多德-弗蘭克法案》框架下，推行金融機(jī)構(gòu)“生前遺囑（Living Will）”制度和銀行業(yè)“壓力測(cè)試（Stress Test）”計(jì)劃。生前遺囑是指系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在正常經(jīng)營(yíng)情況下，需要事先制定如遇危機(jī)時(shí)的危機(jī)處置和破產(chǎn)清算方案。首先，這一方案是否通過完全依賴美聯(lián)儲(chǔ)及FSOC的裁決和認(rèn)定；其次，一旦金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問題，面臨破產(chǎn)危機(jī)時(shí)，生前遺囑程序?qū)⑹谟杳绹?guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）和美聯(lián)儲(chǔ)自由裁量權(quán)。壓力測(cè)試旨在測(cè)試美國(guó)銀行抵御經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的能力，由于壓力測(cè)試過程保密，國(guó)會(huì)和公眾很難評(píng)估美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)督的有效性，也難以評(píng)估測(cè)試結(jié)果的完整性和科學(xué)性。

（三）消費(fèi)者金融保護(hù)變相阻礙獲取金融服務(wù)

自《多德-弗蘭克法案》出臺(tái)后，許多人不滿足新法案提出的有關(guān)合格抵押貸款（QM）條件，導(dǎo)致近年來美國(guó)的抵押貸款總額大幅度下降。根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)的分析，約1/3的非裔和西班牙裔借款人無法滿足QM的最低承保要求（Bhutta&Canner，2013）?！度A爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，2014年在所有銀行和非銀行貸款機(jī)構(gòu)中，對(duì)黑人和西班牙裔美國(guó)人的抵押貸款總額比2007年下降了52%，而其他種族群體的這一比例也下降了37%融資需求（Ensign et al.，2016）。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007～2015年，全美信用卡賬戶數(shù)減少了15%，但利率高出200個(gè)基點(diǎn)，其中低收入消費(fèi)者的信用卡發(fā)放量下降了50%，這些賬戶的平均信用卡授信額度縮水31%，美國(guó)的低收入人群使用信用卡越來越少（Lux&Greene，2015）。同時(shí)，《多德-弗蘭克法案》對(duì)信用卡和借記卡的新管理規(guī)定，增加了銀行的運(yùn)營(yíng)成本和基本服務(wù)成本，銀行不得不通過提高對(duì)借記卡用戶收費(fèi)和提高每月持有最低余額來維持免費(fèi)賬戶。2015年7月9日，銀率網(wǎng)調(diào)查了美國(guó)25個(gè)城市的10家銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)提供免費(fèi)支票的銀行比例在《多德-弗蘭克法案》出臺(tái)前為75%，到2015年則下降至37%。

（四）金融消費(fèi)者保護(hù)局職責(zé)模糊

《多德-弗蘭克法案》頒布后新成立的金融消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）也被質(zhì)疑權(quán)利過大，職責(zé)模糊，實(shí)際作用有限。第一，CFPB經(jīng)費(fèi)直接來源美聯(lián)儲(chǔ)，無需經(jīng)過國(guó)會(huì)批復(fù)撥款程序，由于缺乏預(yù)算自主決策權(quán)，其獨(dú)立性備受質(zhì)疑。第二，CFPB沒有成員委員會(huì)的內(nèi)部審查制衡機(jī)制，缺乏正式和非正式的國(guó)會(huì)、行政、司法等外部監(jiān)督。第三，CFPB與其他金融監(jiān)管部門有一個(gè)很大的不同，就是該局只有局長(zhǎng)一人領(lǐng)導(dǎo)，而其他金融監(jiān)管部門都是由一個(gè)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。例如，美聯(lián)儲(chǔ)是由一個(gè)7人組成的委員會(huì)投票決定，美聯(lián)儲(chǔ)主席沒有比其他委員更大的投票權(quán)。

（五）中小銀行難以承擔(dān)激增的合規(guī)成本

《多德-弗蘭克法案》出臺(tái)后，極大地提高了金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)和監(jiān)管成本，其中中小銀行更是難以承受。2014年，喬治梅森大學(xué)莫卡特斯研究中心對(duì)全美41個(gè)州的大約200家小銀行進(jìn)行問卷調(diào)研，約90%的受訪銀行表示，自《多德-弗蘭克法案》頒布以來，銀行的合規(guī)成本快速上升，部分小型銀行已經(jīng)計(jì)劃取消或停止某些產(chǎn)品和服務(wù)（Peirce et al.，2014）。根據(jù)美國(guó)信用社協(xié)會(huì)（NCUA）的數(shù)據(jù)，2010年美國(guó)共有7339家小型信用合作社，到2015年底數(shù)量下降到6021家。《多德-弗蘭克法案》中對(duì)銀行業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管使嚴(yán)重依賴社區(qū)銀行的小企業(yè)融資受到明顯的傳遞效應(yīng)，小企業(yè)的貸款數(shù)額被迫下降。據(jù)亞特蘭大聯(lián)邦調(diào)查局于2016年公布的一項(xiàng)調(diào)查顯示，自《多德-弗蘭克法案》頒布以來，由于社區(qū)銀行監(jiān)管負(fù)擔(dān)和運(yùn)營(yíng)成本的加重，銀行對(duì)小企業(yè)的貸款下降11%，63%的小企業(yè)和58%的初創(chuàng)企業(yè)融資需求都沒有得到滿足。

出于以上對(duì)《多德-弗蘭克法案》的質(zhì)疑以及其他因素，特朗普競(jìng)選總統(tǒng)前和當(dāng)選總統(tǒng)后曾多次提出要廢除奧巴馬時(shí)期留下的《多德-弗蘭克法案》，甚至公開表示“多德弗蘭克法案就是一場(chǎng)災(zāi)難”（王鳳巖和魯政委，2017）。在特朗普的競(jìng)選施政綱領(lǐng)中，表達(dá)了廢除《多德-弗蘭克法案》的四條主要理由：一是自《多德-弗蘭克法案》頒布的6年后，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍低于2%，僅為歷史平均水平的一半；二是美國(guó)人民的工資水平停滯不前，儲(chǔ)蓄減少，數(shù)以百萬計(jì)的人失業(yè)或未能充分就業(yè)，并已完全退出了勞動(dòng)力市場(chǎng)；三是大型銀行的規(guī)模越來越大，而社區(qū)金融機(jī)構(gòu)正在以每天一家的速度消失；四是納稅人仍然在為那些大而不倒的金融機(jī)構(gòu)買單。

因此，2017年6月，在特朗普總統(tǒng)的積極推動(dòng)下，美國(guó)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席杰布·亨薩林（Jeb Hensarling）提出了旨在放松金融監(jiān)管的《金融選擇法案》（Financial Choice Act），并順利通過了眾議院審議。由于《金融選擇法案》中廢除有序清算權(quán)，限制美聯(lián)儲(chǔ)的緊急貸款權(quán)利，廢除金融穩(wěn)定委員會(huì)指定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利，部分撤銷沃爾克規(guī)則等條款過于激進(jìn)，受到了大多數(shù)民主黨甚至部分共和黨人士的極力反對(duì)（陳昊和魯政委，2018），因此，該法案至今未提交參議院投票表決。從目前情況看，《金融選擇法案》可能將徹底流產(chǎn)。

倘若《金融選擇法案》不能順利通過，特朗普總統(tǒng)難以達(dá)成去監(jiān)管目標(biāo)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)就會(huì)仍然處于低速增長(zhǎng)狀態(tài)，同時(shí)對(duì)特朗普而言也沒有兌現(xiàn)其競(jìng)選時(shí)的施政承諾。因此，同樣在特朗普總統(tǒng)的授意和支持下，參議院共和黨人麥克·科拉波（Mike Crapo）在《金融選擇法案》的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和修改，提出了新的《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、放松監(jiān)管要求、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益法案》（Economic Growth，Regulatory Relief and Consumer Protection Act，以下簡(jiǎn)稱《放松監(jiān)管法案》）?！斗潘杀O(jiān)管法案》對(duì)《多德-弗蘭克法案》的修改較小，得到了部分民主黨議員的支持。2018年3月14日，美國(guó)參議院以67票贊成、31票反對(duì)通過了該法案。與《金融選擇法案》不同，《放松監(jiān)管法案》則較為緩和，并未完全推翻《多德-弗蘭克法案》中的核心內(nèi)容，只是減輕了社區(qū)銀行及部分中小型銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，因此獲得了大多數(shù)民主黨和共和黨議員的贊同。2018年5月22日，該法案正式提交眾議院審議，以257票贊成、159票反對(duì)的結(jié)果獲得通過，并于5月25日正式簽署實(shí)施。

二、特朗普政府放松監(jiān)管的政策措施及比較

（一）《金融選擇法案》的主要內(nèi)容

從上文可以看出，特朗普政府有關(guān)放松金融監(jiān)管的思路主要體現(xiàn)在《金融選擇法案》與《放松監(jiān)管法案》兩部法案中，且存在一些顯著差異?！督鹑谶x擇法案》篇幅較大，長(zhǎng)達(dá)600多頁，共包括12個(gè)部分，其主要內(nèi)容有以下六個(gè)方面。

1.取消對(duì)破產(chǎn)銀行的政府兜底承諾

《金融選擇法案》廢除了《多德-弗蘭克法案》中的有序清算權(quán)，用新的聯(lián)邦破產(chǎn)法相關(guān)章節(jié)替換有序清算權(quán)，該章節(jié)保留了允許大型復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)在不讓納稅人買單的情況下安全地破產(chǎn)；廢除了《多德-弗蘭克法案》中授權(quán)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和美聯(lián)儲(chǔ)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期擔(dān)保銀行債務(wù)的條款，并進(jìn)一步限制美聯(lián)儲(chǔ)的緊急貸款權(quán)力，禁止美聯(lián)儲(chǔ)使用外匯穩(wěn)定基金救助金融機(jī)構(gòu)或其債權(quán)人；《金融選擇法案》簡(jiǎn)化了系統(tǒng)重要性銀行的生前遺囑的提交和審核程序，即具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)不用再定期（一般指每年）提交新版報(bào)告，而是不多于兩年一次，并降低了審核流程和報(bào)告程序。除此之外，《金融選擇法案》要求提高金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)急準(zhǔn)備金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，以期避免再次使用納稅人的資金救助銀行。

2.重新定義監(jiān)管部門職權(quán)

《金融選擇法案》廢除了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)將非銀行金融公司指定為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的授權(quán)職責(zé)，并追溯既往地撤銷其先前對(duì)某些非銀行金融公司的指定，同時(shí)撤銷了FSOC指定特定金融活動(dòng)加強(qiáng)審慎標(biāo)準(zhǔn)或保障措施的權(quán)利。更為重要的是，《金融選擇法案》取消了FSOC授權(quán)解散“對(duì)美國(guó)的金融穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅”的金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利。重組消費(fèi)者金融保護(hù)局，將其移除美聯(lián)儲(chǔ)體系內(nèi)，并更名為消費(fèi)者法律執(zhí)行局。改革其組織結(jié)構(gòu)，用類似于其他消費(fèi)者或投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的多成員、兩黨聯(lián)合的委員會(huì)制度取代當(dāng)前的唯一負(fù)責(zé)人制度，并授權(quán)國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，要求消費(fèi)者法律執(zhí)行局在制定法規(guī)前進(jìn)行成本效益分析，充分考慮和評(píng)估政策對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的負(fù)面影響或沖擊。

3.提高壓力測(cè)試制度的透明度

在當(dāng)前壓力測(cè)試過程中，美聯(lián)儲(chǔ)在審核銀行上報(bào)的相關(guān)數(shù)據(jù)、模型和材料時(shí)，特別是在確定其壓力測(cè)試結(jié)果通過與否時(shí)，并未確定統(tǒng)一、公開和透明的標(biāo)準(zhǔn)。雖然，針對(duì)這一問題，美聯(lián)儲(chǔ)的解釋是“沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)是為了防止銀行刻意照本宣科”，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，壓力測(cè)試卻更像一場(chǎng)“貓鼠游戲”，缺乏必要的客觀公正性。因此，《金融選擇法案》建議，美聯(lián)儲(chǔ)必須對(duì)相關(guān)的監(jiān)管政策、評(píng)估模型等核心內(nèi)容給出明確的說明和執(zhí)法依據(jù)，在出臺(tái)前向?qū)徲?jì)總署和國(guó)會(huì)預(yù)算經(jīng)濟(jì)顧問小組提供備份材料，并對(duì)所有的壓力測(cè)試做出總結(jié)性說明報(bào)告。

4.減輕中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管壓力

《金融選擇法案》要求監(jiān)管部門必須根據(jù)銀行業(yè)務(wù)模式和風(fēng)險(xiǎn)特征，針對(duì)性地制定監(jiān)管規(guī)則，降低高評(píng)級(jí)和管理良好的金融機(jī)構(gòu)的程序化監(jiān)管報(bào)告負(fù)擔(dān)。針對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)，《金融選擇法案》更是明確提出，必須進(jìn)一步簡(jiǎn)化社區(qū)銀行的日常監(jiān)管報(bào)告頻次，將四個(gè)季度報(bào)告改為只提交第一季度和第三季度報(bào)告。同時(shí)，《金融選擇法案》要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管的性質(zhì)透明度，對(duì)存款機(jī)構(gòu)及時(shí)審查并提供最終審查報(bào)告，并賦予金融機(jī)構(gòu)針對(duì)監(jiān)管政策和執(zhí)行結(jié)果提交至獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴的權(quán)利。

5.部分撤銷沃爾克規(guī)則

《金融選擇法案》撤銷了《多得-弗蘭克法案》最為核心的沃克爾規(guī)則，即禁止銀行從事自營(yíng)交易或發(fā)起、并購(gòu)并持有對(duì)沖基金或私募股權(quán)基金及其任何股份、合伙權(quán)益或其他所有者權(quán)益的規(guī)定。同時(shí)，《金融選擇法案》規(guī)定，由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)從事自營(yíng)交易和發(fā)起或投資對(duì)沖基金或私募股權(quán)基金也不再受額外的資本金要求和額外的數(shù)量限制。根據(jù)以上調(diào)整，沃爾克規(guī)則提出的對(duì)FSOC、聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）和美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）制定和落實(shí)沃爾克規(guī)則的具體時(shí)間要求，即最終生效時(shí)間也隨之廢除。

6.放松金融從業(yè)人員的限制

《金融選擇法案》不再為華爾街從業(yè)人員設(shè)限獎(jiǎng)金，不再固定大型金融機(jī)構(gòu)對(duì)外披露其CEO同員工中位數(shù)薪資的差距。

（二）《放松監(jiān)管法案》的主要內(nèi)容

與《金融選擇法案》相比，《放松監(jiān)管法案》對(duì)內(nèi)容進(jìn)行了精簡(jiǎn)，總篇幅196頁，共分為6個(gè)部分：一是便利消費(fèi)者獲取抵押貸款；二是放松監(jiān)管要求，確保消費(fèi)者更易獲取授信；三是保護(hù)退伍士兵、消費(fèi)者及房產(chǎn)所有者；四是對(duì)部分銀行控股公司監(jiān)管規(guī)則的修改；五是促進(jìn)資本形成；六是保護(hù)學(xué)生借款人。其主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

在喀什噶爾河流域的灌溉區(qū)域規(guī)劃和管理。供水系統(tǒng)適用于不同的行政管轄和管理。水管理有很多缺點(diǎn)。例如，庫(kù)尚河的上游和下游地區(qū)由河流管理管理局管理，中西部地區(qū)由河流管理總局管理，由河流管理管理局管理，由河流管理管理部門管理。在卡什卡河、河川和河谷管理的水庫(kù)管理部門管理著卡什卡河流域管理部門的管理部門，由水利局管理，水的一部分來自庫(kù)克灣的粥鎮(zhèn)。河流相互依賴，相互依賴。由于水資源的復(fù)雜管理地位，缺乏單一的管理和水資源管理、工程規(guī)劃、建筑、開發(fā)、甚至管理都將受到洛林主義和復(fù)雜管理的影響。河流域的限制還沒有完全排水系統(tǒng)。

1.為消費(fèi)者獲取抵押貸款提供便利

一是放寬農(nóng)村地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款條件。取消農(nóng)村地區(qū)交易額少于40萬美元的不動(dòng)產(chǎn)及其權(quán)益交易的資產(chǎn)評(píng)估，為農(nóng)村地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款提供便利。同時(shí)，為了保護(hù)農(nóng)村地區(qū)貸款戶的權(quán)益，禁止貸款機(jī)構(gòu)隨意出售、轉(zhuǎn)讓或以其他方式受讓該項(xiàng)債權(quán)，除非由于該貸款機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或貸款人自身的原因。

二是降低小銀行抵押貸款的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。如果銀行和信用社在2年內(nèi)發(fā)起的封閉式抵押貸款數(shù)量或開放式信用貸款數(shù)量不超過500筆，那么該銀行或信用社將不用滿足高要求的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。

三是豁免小銀行設(shè)立住房抵押托管賬戶?！斗潘杀O(jiān)管法案》規(guī)定，總資產(chǎn)規(guī)模小于100億美元的商業(yè)銀行或信用社，且每年發(fā)放的第一留置權(quán)抵押貸款數(shù)量少于1000筆的小型金融機(jī)構(gòu)，可以不用設(shè)立住房抵押貸款專項(xiàng)托管賬戶，以此增強(qiáng)其資金運(yùn)用效率，降低資金成本。

四是鼓勵(lì)更多的機(jī)構(gòu)或個(gè)人從事抵押貸款業(yè)務(wù)。《放松監(jiān)管法案》放寬了從事抵押貸款機(jī)構(gòu)的認(rèn)定范圍，并鼓勵(lì)更多的機(jī)構(gòu)和個(gè)人從事抵押貸款業(yè)務(wù)或輔助工作。同時(shí)，《放松監(jiān)管法案》鼓勵(lì)各類持牌機(jī)構(gòu)的信貸員開展更多的展業(yè)活動(dòng)，協(xié)助客戶更加便利地獲得抵押貸款，并從中獲取合理的服務(wù)費(fèi)。

五是增加更多的貸款申請(qǐng)渠道和提高客戶體驗(yàn)。《放松監(jiān)管法案》提出應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)網(wǎng)上開戶及交易行為，金融機(jī)構(gòu)可以通過消費(fèi)者提供的身份證、駕照的掃描件或電子圖片來采集與核對(duì)信息，讓普通的金融消費(fèi)者更加便利地獲得金融服務(wù)。

2.降低中小銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求

一是降低中小銀行的資本充足率要求?！斗潘杀O(jiān)管法案》降低了總資產(chǎn)規(guī)模小于100億美元的社區(qū)銀行的資本充足率要求。針對(duì)資本充足率在防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面的不足，次貸危機(jī)后巴塞爾資本委員會(huì)引入了新的杠桿率標(biāo)準(zhǔn)，作為資本充足率指標(biāo)的補(bǔ)充，但該指標(biāo)的計(jì)算流程和風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)系統(tǒng)過于復(fù)雜，對(duì)中小銀行而言，增加了監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)成本。為此，《放松監(jiān)管法案》簡(jiǎn)化了社區(qū)銀行的杠桿率計(jì)算公式，不再基于風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)，而是簡(jiǎn)單要求總資產(chǎn)在100億美元以下的社區(qū)銀行的杠桿率在8%～10%之間，即可視為滿足資本充足率要求。

二是認(rèn)可中小銀行互助存款受存款保險(xiǎn)制度保障。為支持中小銀行互助行為，《放松監(jiān)管法案》規(guī)定互助存款總額不超過50億美元或不超過一方總資產(chǎn)的20%，均可納入存款保險(xiǎn)制度范圍。

三是適當(dāng)放寬中小銀行對(duì)自營(yíng)業(yè)務(wù)的約束?！抖嗟?弗蘭克法案》對(duì)銀行的自營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，只允許銀行因做市交易或風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖等原因從事自營(yíng)交易，同時(shí)，銀行最多也只能將一級(jí)資本的3%投資于對(duì)沖基金和私募基金。而最新的《放松監(jiān)管法案》則取消了總資產(chǎn)小于100億美元，且交易總額小于銀行總資產(chǎn)5%的中小銀行開展自營(yíng)業(yè)務(wù)的限制，批準(zhǔn)中小銀行可以發(fā)起設(shè)立對(duì)沖基金或私募基金，此舉對(duì)盤活中小銀行原本有限的資本金具有極大幫助，也能夠增強(qiáng)小銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四是鼓勵(lì)各類聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)為普通的小型商業(yè)銀行。聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)是在美國(guó)政府支持和監(jiān)管下專門從事儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)和住房抵押貸款的非銀行金融機(jī)構(gòu)，屬于小型互助性信貸組織，其資金主要來自儲(chǔ)蓄存款，而貸款主要為住房抵押貸款。為了提高儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)擴(kuò)大資本金來源的能力，并實(shí)施更為規(guī)范的運(yùn)作和合理的治理結(jié)構(gòu)，美國(guó)政府一直支持儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒蜕虡I(yè)銀行?！斗潘杀O(jiān)管法案》再次降低了儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)為銀行的成本，簡(jiǎn)化了申請(qǐng)及轉(zhuǎn)型的程序，允許總資產(chǎn)少于150億美元的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)可以不用申請(qǐng)牌照、無需變換章程即可直接成為商業(yè)銀行，從事更多元化的業(yè)務(wù)。

五是簡(jiǎn)化中小銀行信息披露報(bào)告要求。一般來說，按照現(xiàn)有的監(jiān)管要求，所有的商業(yè)銀行都需要按季度向監(jiān)管機(jī)構(gòu)及普通投資者提交詳細(xì)的財(cái)務(wù)報(bào)告，進(jìn)行信息披露。但是對(duì)于中小銀行而言，每年四次的信息披露規(guī)定動(dòng)作需要填寫大量的數(shù)據(jù)表格和撰寫“大部頭”的程式化文件，這都給中小銀行帶來了巨大的人力、物力和財(cái)力負(fù)擔(dān)。為此，《放松監(jiān)管法案》簡(jiǎn)化了總資產(chǎn)規(guī)模小于50億美元的小型銀行一季度和三季度的信披報(bào)告的格式內(nèi)容要求，從而為中小銀行減輕負(fù)擔(dān)。

六是減少小型銀行的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管頻次。按照《多德-弗蘭克法案》要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)至少每12個(gè)月內(nèi)需對(duì)銀行進(jìn)行一次全面的現(xiàn)場(chǎng)審查，只有總資產(chǎn)少于10億美元的銀行才可以18個(gè)月現(xiàn)場(chǎng)檢查一次。對(duì)此，《放松監(jiān)管法案》將現(xiàn)場(chǎng)檢查門檻進(jìn)行了適當(dāng)?shù)奶嵘瑢?0億美元門檻提升到30億美元，今后總資產(chǎn)30億美元以下的小型銀行只需要一年半檢查一次，從而變相地降低了銀行的監(jiān)管成本。

3.調(diào)整系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管要求

一是提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的門檻。《多德-弗蘭克法案》規(guī)定總資產(chǎn)達(dá)到500億美元以上的銀行和被FSOC提名的非銀行金融公司應(yīng)該被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFI），即遵從“大而不倒”原則，承受更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求，以維護(hù)市場(chǎng)公平和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。為此，很多金融機(jī)構(gòu)為降低監(jiān)管成本，增強(qiáng)資金使用效率采取主動(dòng)拆分、降維和縮表等方法降低自身的重要性程度，例如通用資本、大都會(huì)人壽和美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）等已主動(dòng)從系統(tǒng)重要性名錄中剔除。《放松監(jiān)管法案》則直接將系統(tǒng)重要性的總資產(chǎn)門檻提高了5倍，即總資產(chǎn)超過2500億美元的銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)及金融控股公司才會(huì)被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)?？傎Y產(chǎn)在500億～1000億的金融機(jī)構(gòu)在新法案生效后不再具有系統(tǒng)重要性，總資產(chǎn)在1000億～2500億的金融機(jī)構(gòu)在新法案生效的18個(gè)月后也將不再具有系統(tǒng)重要性。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，將使需要面臨年度壓力測(cè)試的大型商業(yè)銀行數(shù)量從此前的40家減少到12家左右。

二是降低部分金融機(jī)構(gòu)的壓力測(cè)試成本和頻率?！斗潘杀O(jiān)管法案》降低了壓力測(cè)試的頻率，要求美聯(lián)儲(chǔ)提供兩種不同的壓力測(cè)試假設(shè)場(chǎng)景，即“一般情況”和“嚴(yán)重不利情況”，此前《多德-弗蘭克法案》規(guī)定壓力測(cè)試的假設(shè)場(chǎng)景有三種，即“一般情況”、“不利情況”和“嚴(yán)重不利情況”。減少一種場(chǎng)景，事實(shí)上可以大幅降低金融機(jī)構(gòu)實(shí)施壓力測(cè)試的直接成本。

三是放松非系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的最高杠桿率要求。《放松監(jiān)管法案》根據(jù)最新的系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的門檻，調(diào)整了其相應(yīng)的杠桿率要求?！抖嗟?弗蘭克法案》要求總資產(chǎn)500億美元以上的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債比率不超過15∶1（15倍杠桿率），而《放松監(jiān)管法案》只要求總規(guī)模超過2500億美元的系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)低于15倍杠桿率，對(duì)總資產(chǎn)500～2500億美元的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了豁免，也對(duì)部分外資銀行進(jìn)行了豁免。

四是提高金融機(jī)構(gòu)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的門檻?！抖嗟?弗蘭克法案》要求總資產(chǎn)達(dá)到100億美元的銀行集團(tuán)需要單獨(dú)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)，《放松監(jiān)管法案》則只規(guī)定總資產(chǎn)超過500億美元的銀行執(zhí)行此規(guī)定。

4.再次重申金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

一是避免個(gè)人債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。為了避免消費(fèi)者在不知情的情況下，被多家金融機(jī)構(gòu)同時(shí)提供貸款，且也為了避免消費(fèi)者主動(dòng)惡意多頭借貸行為，《放松監(jiān)管法案》要求在消費(fèi)者發(fā)出借款申請(qǐng)后，個(gè)人征信機(jī)構(gòu)或其他信用報(bào)告機(jī)構(gòu)需要暫時(shí)凍結(jié)個(gè)人信用信息查詢。在鎖定期間內(nèi)，不得向其他或多家機(jī)構(gòu)提供和披露消費(fèi)者信用報(bào)告內(nèi)容，直至消費(fèi)者主動(dòng)提出解除安全凍結(jié)申請(qǐng)。

二是保護(hù)學(xué)生和老年人群體。對(duì)于涉及學(xué)生借款人或擔(dān)保者的教育貸款，債權(quán)人不得在擔(dān)保人死亡或破產(chǎn)時(shí)宣布學(xué)生債務(wù)人違約或強(qiáng)制加速還款；當(dāng)債權(quán)人得知學(xué)生貸款人死亡后應(yīng)該在合理的時(shí)間范圍內(nèi)解除擔(dān)保人的教育貸款責(zé)任；如果學(xué)生貸款人解除了教育貸款的責(zé)任，債權(quán)人應(yīng)該在合理的時(shí)間范圍內(nèi)及時(shí)通知擔(dān)保人。為保護(hù)老年人隱私和特殊權(quán)益，《放松監(jiān)管方案》規(guī)定，如果民事案件或行政訴訟中涉及65歲以上老人，不管是受到欺詐還是自身存在違法違規(guī)行為，都可以豁免信息披露義務(wù)。

三是保護(hù)退伍軍人信貸。為解決退伍軍人醫(yī)療債務(wù)糾紛，《放松監(jiān)管法案》規(guī)定退伍軍人需要提交一份退伍軍人事務(wù)部為支付債務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任證明、退伍軍人事務(wù)部對(duì)醫(yī)院護(hù)理、醫(yī)療服務(wù)和有關(guān)的護(hù)理服務(wù)的付費(fèi)證。自新法案頒布后1年內(nèi)，退伍軍人事務(wù)部應(yīng)建立數(shù)據(jù)庫(kù)允許消費(fèi)者征信機(jī)構(gòu)及金融服務(wù)機(jī)構(gòu)核實(shí)其提供的信貸服務(wù)是否用于退伍軍人的醫(yī)療費(fèi)用，同時(shí)征信機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)提供免費(fèi)的電子信用監(jiān)測(cè)服務(wù)。

表1是《金融選擇法案》和《放松監(jiān)管法案》主要內(nèi)容的對(duì)比，從表1可以清晰地看出，《金融選擇法案》著重解決金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”和監(jiān)管部門職權(quán)過大的問題，而《放松監(jiān)管法案》則更加注重放松對(duì)中小銀行的監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)。

表1 《金融選擇法案》和《放松監(jiān)管法案》主要內(nèi)容對(duì)比

三、美國(guó)金融監(jiān)管的最新趨勢(shì)對(duì)中國(guó)的借鑒及啟示

中國(guó)和美國(guó)的金融市場(chǎng)雖然存在極其顯著的差異，但金融行業(yè)都經(jīng)歷了從混業(yè)到分業(yè)再到混業(yè)的交替發(fā)展過程，具有類似的“國(guó)家+地方”的網(wǎng)狀監(jiān)管體系，都屬于機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管的整體框架，同時(shí)又都缺乏一定的金融協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌的效力。因此，回溯美國(guó)金融監(jiān)管改革進(jìn)程，并及時(shí)捕捉和跟蹤最新的監(jiān)管動(dòng)態(tài)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，深化金融監(jiān)管體制改革具有極其重要的借鑒價(jià)值。

（一）金融監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持監(jiān)管適度的原則

回溯美國(guó)金融危機(jī)史及金融監(jiān)管改革路線，其金融監(jiān)管一直是放松與加強(qiáng)交替進(jìn)行。從基于衍生品濫用、金融監(jiān)管不嚴(yán)產(chǎn)生的《多德-弗蘭克法案》和基于美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢產(chǎn)生的《金融選擇法案》，以及最終多方博弈的產(chǎn)物《放松監(jiān)管法案》來看，金融監(jiān)管政策并不是一成不變的，而是要根據(jù)國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況而定。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)下的去杠桿、去產(chǎn)能等一系列舉措穩(wěn)步推進(jìn)，在此過程中，金融監(jiān)管扮演著重要的角色，強(qiáng)監(jiān)管態(tài)勢(shì)已經(jīng)成為當(dāng)前金融市場(chǎng)公認(rèn)的政策環(huán)境。但我們也應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到，強(qiáng)監(jiān)管是在特殊歷史時(shí)期和階段所提出的，具有鮮明的時(shí)代背景和特征。因此，現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該本著“擁抱監(jiān)管”的心態(tài)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)該懷著對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)任的態(tài)度，堅(jiān)決打好決勝全面建成小康社會(huì)的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

（二）金融監(jiān)管不能錯(cuò)傷小企業(yè)和個(gè)人的金融需求

監(jiān)管過于嚴(yán)格或復(fù)雜導(dǎo)致銀行的合規(guī)成本增加，其負(fù)面作用最終會(huì)向消費(fèi)者和企業(yè)轉(zhuǎn)移，消費(fèi)者和企業(yè)難以獲得貸款或要以更高的成本獲得貸款，這將不利于居民的消費(fèi)和企業(yè)的投資。在《金融選擇法案》和《放松監(jiān)管方案》的主要內(nèi)容中，都可以看到美國(guó)監(jiān)管部門非常關(guān)注小企業(yè)和個(gè)人抵押或消費(fèi)貸款的現(xiàn)實(shí)狀況，進(jìn)一步優(yōu)化融資環(huán)境的政策訴求（宋湘燕和袁春旺，2018）。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要新的動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的盡快轉(zhuǎn)換，而擴(kuò)大和支持消費(fèi)升級(jí)、鼓勵(lì)中小微企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新成為合理的選擇。因此，在加強(qiáng)金融監(jiān)管的同時(shí)，絕不能錯(cuò)傷小微企業(yè)及個(gè)人真實(shí)、合理的金融需求，而應(yīng)該營(yíng)造更加完善和友善的金融服務(wù)環(huán)境。2018年6月2日，中央銀行聯(lián)合銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委及財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化小微企業(yè)金融服務(wù)的意見》，從貨幣政策、監(jiān)管考核、內(nèi)部管理、財(cái)稅激勵(lì)、優(yōu)化環(huán)境等方面督促和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小微企業(yè)的金融支持力度。同時(shí)，圍繞小微企業(yè)融資實(shí)施金融機(jī)構(gòu)定向降準(zhǔn)政策，鼓勵(lì)各類中小銀行將降準(zhǔn)資金主要用于小微企業(yè)貸款，著力緩解小微企業(yè)融資難、融資貴的問題。

（三）金融監(jiān)管要加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

金融市場(chǎng)的基本功能之一是向投資者與消費(fèi)者提供所需要的金融產(chǎn)品，而金融監(jiān)管也必須在金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者的利益之間取得平衡，如果為了保護(hù)消費(fèi)者的利益而過分地剝奪金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)權(quán)力，那么就很可能走向這一初衷的反面。自《多德-弗蘭克法案》頒布后，美國(guó)成立了金融消費(fèi)者保護(hù)局，保護(hù)消費(fèi)者金融服務(wù)不受市場(chǎng)濫用行為的侵害。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前金融監(jiān)管政策及市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)需求，《放松監(jiān)管方案》雖然進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，但仍然非常強(qiáng)調(diào)保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)利和金融訴求。就中國(guó)而言，自2012年起，當(dāng)時(shí)的“一行三會(huì)”分別成立了各自的金融消費(fèi)者（投資者）保護(hù)局，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管乃至金融業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)之一（尹振濤，2018）。在2015年12月底出臺(tái)的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020）》中，也明確提出要進(jìn)一步修訂和完善金融消費(fèi)者保護(hù)的法律體系。加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，要建立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，建立金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制。加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，要鼓勵(lì)適合中小企業(yè)、低收入消費(fèi)者的信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，讓金融惠及更多的企業(yè)和個(gè)人，以此實(shí)現(xiàn)普惠金融發(fā)展目標(biāo)。加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，要建立事前預(yù)防和事后懲罰機(jī)制。對(duì)于申請(qǐng)成為貸款或類貸款公司的機(jī)構(gòu)建立嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。