文 張曉麗 王波

目前，農(nóng)村環(huán)保資金還存在籌資難、投融資渠道單一、機(jī)制不健全等諸多問題，亟需拓展渠道、創(chuàng)新機(jī)制，多方擴(kuò)大資金來源。

農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作具有長(zhǎng)期、復(fù)雜等特點(diǎn)，加之公益性極強(qiáng)，與農(nóng)村人居環(huán)境整治力度和達(dá)標(biāo)所需的資金相比，目前的農(nóng)村環(huán)境整治資金投入仍是杯水車薪，要想在短期內(nèi)快速推動(dòng)該項(xiàng)工作全面開展，籌資難度巨大。

2008年，全國(guó)農(nóng)村環(huán)保工作電視電話會(huì)議召開之后，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護(hù)部）積極協(xié)調(diào)財(cái)政部設(shè)立了中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金（2017年后更名為中央農(nóng)村環(huán)境整治資金），以“以獎(jiǎng)促治”方式支持農(nóng)村環(huán)境綜合整治，主要用于農(nóng)村生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、飲用水水源地保護(hù)（包括相應(yīng)的農(nóng)業(yè)面源污染治理、水源保護(hù)區(qū)警示標(biāo)志和隔離防護(hù)設(shè)施建設(shè)等）、歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理、其他與村莊環(huán)境質(zhì)量改善密切相關(guān)的環(huán)境綜合整治措施。截至2017年底，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村環(huán)境整治資金435億元，完成13.8萬個(gè)村莊環(huán)境綜合整治，整治后的村莊人居環(huán)境明顯改善，農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境得到提升，近2億農(nóng)村人口受益,該項(xiàng)工作受到了農(nóng)民群眾的普遍歡迎和衷心擁護(hù)。

籌措農(nóng)村環(huán)境整治資金的經(jīng)驗(yàn)和做法

在資金多元化投入方面，陜西省陳倉區(qū)按照“財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、部門擠一點(diǎn)、項(xiàng)目整合一點(diǎn)、鎮(zhèn)村籌一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)”的思路，區(qū)政府每年落實(shí)“五個(gè)千萬”，即區(qū)財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排1000萬元環(huán)境綜合整治資金，1000萬元綠色陳倉建設(shè)資金，爭(zhēng)取農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目資金1000萬元，整合農(nóng)村一事一議、改水改廁、交通衛(wèi)生及重點(diǎn)建制鎮(zhèn)建設(shè)等資金1000萬元，整合突破西山和扶貧重點(diǎn)村建設(shè)資金1000萬元。通過多元化的籌資機(jī)制,為農(nóng)村環(huán)境治理提供一定程度的資金保障。福建省為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與福建省公共服務(wù)領(lǐng)域，福建省住建廳、財(cái)政廳制定印發(fā)了《鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村生活污水處理PPP工程包的實(shí)施方案》和《鼓勵(lì)社會(huì)資本投資生活垃圾處理PPP工程包的實(shí)施方案》。在實(shí)施方式方面，PPP工程包可結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，靈活采用或組合采用“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”（BOT）、“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交”（TOT）、“改建-運(yùn)營(yíng)-移交”（ROT）或“委托運(yùn)營(yíng)”（OM）等模式進(jìn)行合作。

在資金整合方面，湖南省雙峰縣2013年以來，大膽嘗試，專門成立了“支農(nóng)資金整合辦公室”，縣委書記當(dāng)顧問，縣長(zhǎng)當(dāng)組長(zhǎng)，把原來分散在各個(gè)部門的涉農(nóng)資金整合起來，由縣里根據(jù)實(shí)際需要，統(tǒng)籌使用，以改革思維和創(chuàng)新舉措，變“九龍治水”為“一龍管水”，通過專戶管理，“一座池子蓄水”，專責(zé)到人，“一支隊(duì)伍管水”，專門規(guī)劃，“一張圖紙用水”，專項(xiàng)投放，“一個(gè)龍頭放水”，專題監(jiān)督，“一條紅線治水”，探索整合涉農(nóng)資金10.53億元，帶動(dòng)社會(huì)投資11.2億元，實(shí)現(xiàn)了群眾得實(shí)惠、政府得民心、項(xiàng)目得落實(shí)的“三贏”效果。遼寧省以縣為主體、鼓勵(lì)多方參與，具體工作由縣、鄉(xiāng)人民政府分級(jí)負(fù)責(zé)組織實(shí)施；以縣為樞紐整合統(tǒng)籌各涉農(nóng)資金和技術(shù)力量，鼓勵(lì)地方通過規(guī)范化市場(chǎng)運(yùn)作，引入社會(huì)力量進(jìn)行投資和服務(wù)。

在運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)方面，重慶市成立重慶環(huán)保投資有限公司。作為市政府環(huán)保投融資平臺(tái)，創(chuàng)新環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)方式，并且探索出了四種運(yùn)行費(fèi)用的籌集模式：一是渝北、北碚、璧山等區(qū)縣對(duì)建成的污染治理設(shè)施全額補(bǔ)貼；二是綦江、彭水、合川等區(qū)縣根據(jù)技術(shù)工藝和處理規(guī)模分別給予0.4萬～6.5萬元定額補(bǔ)貼；三是榮昌、石柱、巫溪按運(yùn)行費(fèi)總額的百分比補(bǔ)貼；四是南川、涪陵、彭水、萬盛、長(zhǎng)壽等以村為單位每年給予1萬～3萬元定額補(bǔ)貼。甘肅省將建立長(zhǎng)效管理機(jī)制納入目標(biāo)責(zé)任考核，督促各縣區(qū)從加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，配備專（兼）職環(huán)保管理人員入手，落實(shí)設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。慶陽、金昌、平?jīng)?、張掖、嘉峪關(guān)等市在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)，配備專兼職環(huán)保工作人員。

存在的問題及原因分析

過去十年中，各地通過上下聯(lián)動(dòng)、共同努力、主動(dòng)協(xié)調(diào)、多方配合等各種方式較好地解決了部分地區(qū)農(nóng)村環(huán)境整治資金缺口大的問題，集中、有效地解決了一大批影響農(nóng)民群眾生產(chǎn)、生活和身體健康的突出環(huán)境問題。但從資金籌措上看，還存在籌資難、投融資渠道單一、機(jī)制不健全等諸多問題。

籌資難度大

截至目前，尚有近40萬行政村未開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，按照單個(gè)行政村投入100萬元匡算，仍需投入4000多億元，資金投入與資金需求差距較大。農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作具有長(zhǎng)期、復(fù)雜等特點(diǎn)，加之公益性極強(qiáng)，與農(nóng)村人居環(huán)境整治力度和達(dá)標(biāo)所需的資金相比，目前的農(nóng)村環(huán)境整治資金投入仍是杯水車薪，要想在短期內(nèi)快速推動(dòng)該項(xiàng)工作全面開展，籌資難度巨大。

資源整合力度不足

農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作涉及環(huán)保、住建、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)等多個(gè)部門，需要各級(jí)政府和各有關(guān)部門通力合作、整合資源、共同推進(jìn)。從目前情況看，農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作存在資源整合力度、整體推進(jìn)深度等方面不足的問題。部分地區(qū)仍然存在部門各自為戰(zhàn)、項(xiàng)目實(shí)施協(xié)調(diào)困難的問題；而一些地區(qū)則對(duì)農(nóng)村環(huán)境綜合整治政策理解不透、宣傳引導(dǎo)不夠、與實(shí)際契合度不高，未能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，農(nóng)民主體作用也未有效發(fā)揮。

按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、集中投入、各負(fù)其責(zé)、形成合力”的原則，統(tǒng)籌安排好有限的資金，真正實(shí)現(xiàn)“多渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的涉農(nóng)資金整合效果。

投融資渠道單一

現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作主要靠中央政府和地方政府按照等比例進(jìn)行投入，且多數(shù)地方財(cái)政吃緊，尤其是中西部地區(qū)，地方財(cái)政多數(shù)是“吃飯財(cái)政”，私人及企業(yè)等社會(huì)投資主體的資金投入沒有或很少，農(nóng)村環(huán)保投資對(duì)政府的依賴程度嚴(yán)重，投融資渠道較為單一，致使投資總量不足、投資結(jié)構(gòu)不合理等問題。

市場(chǎng)機(jī)制不健全，效率低下

目前，農(nóng)村污染治理設(shè)施投資回報(bào)機(jī)制不健全，無法吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理工作，市場(chǎng)主體發(fā)育不充分。按照財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)“以獎(jiǎng)促治”農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理的意見》，各地根據(jù)實(shí)際，逐步開始建立農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。但由于農(nóng)村環(huán)保資金投入不足、無穩(wěn)定來源，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施后期運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到保障；有的地區(qū)雖然建立了設(shè)施運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，但職責(zé)不清、資金來源不明確等問題，使運(yùn)行機(jī)制不能有效落實(shí)。

創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保投融資機(jī)制的建議

明確責(zé)任，構(gòu)建資金投入保障機(jī)制

明確各級(jí)政府投入責(zé)任，加大中央和省級(jí)政府在農(nóng)村環(huán)境綜合整治中的投入比例，形成合理的政府投入分擔(dān)制度，實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)投入機(jī)制。中央、省級(jí)資金對(duì)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施主體建設(shè)進(jìn)行投入；縣級(jí)財(cái)政配套，對(duì)各村按農(nóng)村人口統(tǒng)一補(bǔ)貼，統(tǒng)一購(gòu)置保潔設(shè)施；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政配套，對(duì)評(píng)出的先進(jìn)村進(jìn)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)獎(jiǎng)勵(lì)。此外，農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金的籌集和投入不能僅靠政府單方面的力量，還必須聚集企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織和外資等方面的社會(huì)力量。

完善各部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加大資金整合力度

盡快建立和完善各部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過責(zé)任清單進(jìn)一步明晰生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、住建等部門在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的權(quán)責(zé)，明晰各部門在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的事權(quán)和監(jiān)管權(quán)，理順關(guān)系協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各部門應(yīng)有作用。按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、集中投入、各負(fù)其責(zé)、形成合力”的原則，統(tǒng)籌安排好有限的資金，真正實(shí)現(xiàn)“多渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的涉農(nóng)資金整合效果。

創(chuàng)新機(jī)制，多渠道籌措資金

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，積極建立以財(cái)政資金為主，以企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)組織和外資以及政策性金融和商業(yè)性金融相互融合的金融體系等多元化資金為輔的多渠道、多元化投融資體系，同時(shí)引入環(huán)保投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資等機(jī)制，發(fā)揮村級(jí)黨組織帶動(dòng)作用，提高群眾、社會(huì)賢達(dá)人士等各方認(rèn)識(shí)，投工投勞、捐資捐物，進(jìn)行多渠道、多層次、多方位籌資。政府還應(yīng)建立投融資監(jiān)管平臺(tái)，采取相應(yīng)的措施將籌集到的各項(xiàng)資金真正用于農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，以保障資金安全性和使用效益。

培育農(nóng)村環(huán)保市場(chǎng)主體，建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制

以市場(chǎng)化運(yùn)作為主，以財(cái)政補(bǔ)助、社會(huì)幫扶、村鎮(zhèn)自籌、村民適當(dāng)交費(fèi)等方式為輔，建立多元化運(yùn)行維護(hù)資金投入機(jī)制。鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作。按照《關(guān)于加強(qiáng)“以獎(jiǎng)促治”農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理的意見》要求，全面建立農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，明確管護(hù)職責(zé)、資金來源、監(jiān)管制度等，確保設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行。加強(qiáng)管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保設(shè)施“建成一個(gè)、運(yùn)行一個(gè)、見效一個(gè)”。