袁方成，楊 燦

（1.上海交通大學(xué)，上海 200240；2.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

中國是一個(gè)有著漫長農(nóng)耕文明歷史的國度，作為涉及一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等綜合性因素的執(zhí)政之基，鄉(xiāng)村治理也在時(shí)代的變遷中烙上了特殊的印記。隨著人口、空間及經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治格局的改變，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，可以說，從封閉到開放，從靜止到流動(dòng)，既是一個(gè)舊時(shí)代的終結(jié)，也是一個(gè)新時(shí)代的開始。在這場歷史性變革中，我國農(nóng)村社會(huì)、鄉(xiāng)村社區(qū)和農(nóng)民自身都在經(jīng)歷著深刻的變化。在不同的歷史時(shí)期及不同地區(qū)，鄉(xiāng)村基層的治理模式在職能區(qū)分、民主協(xié)商、運(yùn)行程序、城鄉(xiāng)互動(dòng)等方面各有千秋。如果從鄉(xiāng)村基層的治理資源、治理單元及治理方式等方面來看，我們可以將鄉(xiāng)村治理體系的時(shí)代脈絡(luò)劃分為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代、改革開放前及改革至今等不同的發(fā)展時(shí)期。本文通過梳理不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理所具有的基本形態(tài)和特點(diǎn)，考察農(nóng)村社會(huì)生活共同體的歷史變遷及其機(jī)理，以期更清晰地認(rèn)識當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理體系的生成、演化和發(fā)展的內(nèi)在邏輯及歷史關(guān)聯(lián)，并準(zhǔn)確地把握當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐價(jià)值及發(fā)展走向。

一、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代：“農(nóng)本社會(huì)”的鄉(xiāng)土治理

中國傳統(tǒng)社會(huì)是典型的“鄉(xiāng)土社會(huì)”，國家治理一直是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以及對農(nóng)民和農(nóng)村的治理為基礎(chǔ)。自秦朝至清末，中國的國家政權(quán)是家族血緣關(guān)系的延伸，君臣關(guān)系、君民關(guān)系在本質(zhì)上亦屬于家族血緣關(guān)系。因此，中國的古代政權(quán)在對農(nóng)村進(jìn)行管理和統(tǒng)治的時(shí)候，只要能完成農(nóng)村社會(huì)管理的三項(xiàng)主要任務(wù)，一般就很少再對農(nóng)村公共事務(wù)加以行政干涉，因而逐步形成了“自治為主、行政為輔”的農(nóng)村社會(huì)管理模式。國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳①秦暉：《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的鄉(xiāng)村組織》，黃宗智主編：《中國鄉(xiāng)村研究》，北京：商務(wù)印書館，2003年，第1-2頁。，正是對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代鄉(xiāng)村治理的根本特征的準(zhǔn)確概括。經(jīng)過長期的發(fā)展演化，逐漸形成了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代“農(nóng)本社會(huì)”下的鄉(xiāng)土治理結(jié)構(gòu)。

（一）農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，立足農(nóng)業(yè)的治理資源

在傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)業(yè)收獲比漁獵穩(wěn)定可靠，受到人們的重視，也逐漸發(fā)展成為統(tǒng)治者賴以生存和國家賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，我國的封建社會(huì)是建立在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，以“男耕女織”“重本抑末”為主要特征，堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為“本”，以工商活動(dòng)為“末”的基本國策。在我國傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)村社會(huì)的管理體制經(jīng)過井田制、鄉(xiāng)遂制、鄉(xiāng)里制，北宋時(shí)期開始實(shí)行“保甲制”、清朝時(shí)期實(shí)行“里甲”制度，②趙秀玲：《中國鄉(xiāng)里制度》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998年，第5-10頁。但這些鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)的根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序并收取賦稅和賦役，里甲以家庭為主，以便于向農(nóng)民征稅，保障財(cái)政供給。到了民國時(shí)期，南京臨時(shí)政府、北洋軍閥政府和國民黨政府先后開展不同形式的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，試圖將鄉(xiāng)村基層治權(quán)納入國家管控中。③馬良燦：《中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理的四次轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第9期，第45-50頁。在此期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)雖有過幾次重大調(diào)整，但仍只是承擔(dān)著戶口調(diào)查和土地勘測等行政監(jiān)控性質(zhì)的職能，其最終目的是汲取并整合農(nóng)業(yè)資源，所謂的地方自治到最后卻成為基層政府征稅、徭役和攤派的工具。在傳統(tǒng)社會(huì)，我國鄉(xiāng)村社會(huì)的財(cái)政資源是以農(nóng)業(yè)為主，由此，基層治理立足于農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)為治理資源。

（二）農(nóng)民為主體，立足人口的行政區(qū)劃

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代，農(nóng)村的基層組織與管理是以鄉(xiāng)、里、保、甲等地域性組織為載體，這些行政區(qū)劃以農(nóng)民為主體，將農(nóng)民作為行政區(qū)劃的劃分標(biāo)準(zhǔn)。即在一定地域空間內(nèi)，當(dāng)人口達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，按其人口數(shù)量設(shè)置建制。農(nóng)民為主體，立足人口的行政區(qū)劃，是我國傳統(tǒng)社會(huì)基層治理的基本特征之一。例如，隋、唐的“鄰保制”“鄉(xiāng)里制”，主要特征是“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。四家為鄰，五鄰為?！?，鄉(xiāng)的規(guī)模為500戶以下；宋朝的“鄉(xiāng)里制”和“保甲制”，以“10家為保，50家為一大保，10大保為一都?！?；明清時(shí)期兼行“里甲制”“保甲制”，規(guī)定“十戶一牌，十牌一甲，十甲一?！?，而農(nóng)業(yè)人口均是行政區(qū)劃的主要依據(jù)。又如，據(jù)湖北省黃石市保安鎮(zhèn)鎮(zhèn)志記載，保安鎮(zhèn)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并規(guī)定在超過100戶的農(nóng)村地區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)，而不滿100戶的則聯(lián)合臨近村落組建鄉(xiāng)；超過100戶以上的街區(qū)便設(shè)立鎮(zhèn)，而不滿100戶的則聯(lián)合臨近街區(qū)組建鎮(zhèn)。到了民國時(shí)期，國家權(quán)力向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，嘗試在鄉(xiāng)村地區(qū)建立一套行政體系，基層治理開始從帝國時(shí)代的村落自治向地方自治過渡。這段時(shí)期，國家雖然對基層治理有所加強(qiáng)，但是仍有很長一段時(shí)期繼續(xù)實(shí)行“保甲制”，其行政區(qū)劃仍是以農(nóng)民為主體，把農(nóng)村人口作為主要區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。（見表1)

（三）家族為紐帶，立足家族的自治單元

從史料中，我們可以看到，傳統(tǒng)國家對鄉(xiāng)村的治理主要是憑借鄉(xiāng)里保甲等基層組織，這些組織在征收錢糧以及差役上功不可沒，然而在政治控制上卻顯得力不從心，國家政權(quán)面臨著對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制與干預(yù)缺失的尷尬境地。鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理則主要依托于宗族祠堂、鄉(xiāng)規(guī)民約構(gòu)成的公共事務(wù)自主治理機(jī)制。這些鄉(xiāng)規(guī)民約不僅為鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定提供了規(guī)范，也是鄉(xiāng)村社會(huì)人們的行為準(zhǔn)則。其中最常見的是老人制，一般規(guī)定男人60歲“破老”就成為“老人”，可以參與宗族議事并具備參與競選族長的資格，受到族人和村人的格外敬重，他們既是鄉(xiāng)村道德楷模，也是是非對錯(cuò)、矛盾糾紛的協(xié)調(diào)者，儼然鄉(xiāng)村秩序的自然權(quán)威。然而，至20世紀(jì)初始，國家不斷深化并加強(qiáng)對鄉(xiāng)村的控制。④［美］杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，1995年，第30-59頁。國家權(quán)力機(jī)構(gòu)逐漸從縣下移到鄉(xiāng)村，國民政府在農(nóng)村地區(qū)重新分區(qū)編鄉(xiāng)，村莊（或村莊聯(lián)合）成為國家基層行政單位的末端。由此，封閉的村落社會(huì)開始被打破，家族血緣組織的部分功能也被村莊取代，家族逐漸喪失了鄉(xiāng)村組織與管理的合法地位。這表明國家力圖通過設(shè)置地域性的基層行政組織取代傳統(tǒng)的家族對農(nóng)村社會(huì)的管理，以此來弱化家族的地位與權(quán)力。①項(xiàng)繼權(quán)：《家族的變遷與村治的轉(zhuǎn)型——關(guān)于家族在我國鄉(xiāng)村治理中的作用的一項(xiàng)宏觀考察》，載徐勇編：《中國農(nóng)村研究》(2001年卷），北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002年，第276-294頁。盡管如此，宗族在鄉(xiāng)村社會(huì)中的功能依然不能小覷，它是家族治理的延續(xù)和退變。

表1 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代行政區(qū)劃沿革及其主要特征

（四）自治為特征，立足鄉(xiāng)紳的治理精英

在傳統(tǒng)帝國時(shí)代，以家庭作為最小構(gòu)成單位而組成的村落體制網(wǎng)絡(luò)，有一套層級分明、運(yùn)行暢順的組織結(jié)構(gòu)，有以村莊為基礎(chǔ)劃分的地域范圍及在此基礎(chǔ)上形成的保甲制度，有一些積極活躍的社區(qū)精英作為社區(qū)領(lǐng)袖協(xié)助國家進(jìn)行基層社會(huì)的治理。因此，“官政自治”中“官—紳—民”、“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是我國傳統(tǒng)社會(huì)基層治理的根本方式。鄉(xiāng)里主要由“亦官亦民”的鄉(xiāng)紳治理，他們充當(dāng)鄉(xiāng)村領(lǐng)袖，調(diào)節(jié)鄰里糾紛，主持婚喪事宜等，第一要義在于協(xié)助地方政府征收苛捐雜稅。可以說，鄉(xiāng)紳階層的發(fā)展是縣一級地方政府能夠按時(shí)收足捐稅的組織保障。在維護(hù)社會(huì)秩序的三種力量中，政府憑借其法定權(quán)力資格主導(dǎo)封建政權(quán)運(yùn)作，地方鄉(xiāng)紳以其社會(huì)權(quán)威參與到封建政權(quán)的運(yùn)作中，紳士階層集教化禮儀、秩序維系、田賦稅收等多重功能于一身，成為地方權(quán)力事實(shí)上的代表。②許順富：《湖南紳士與晚清政治變遷》，長沙：湖南人民出版社，2004年，第31-42頁。民國后，國民政府試圖將國家政權(quán)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，探尋與地方鄉(xiāng)紳自治的平衡與妥協(xié)，以突破傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。1927年，國民政府開始實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。但由于國民政府一直處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，地方自治形同虛設(shè)，并沒有實(shí)際上改變封建帝國時(shí)期立足鄉(xiāng)紳的“鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治”治理模式。

二、改革開放前：人民公社時(shí)期鄉(xiāng)村集體化治理

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨和政府在農(nóng)村實(shí)施綜合改革，涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的方方面面，包括建立鄉(xiāng)村基層政權(quán)，完成農(nóng)村土地改革，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化，等等。1958年后，農(nóng)村地區(qū)普遍建立了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制。以“黨政合一、政經(jīng)合一、政社合一”為特征的人民公社體制集農(nóng)村生產(chǎn)、生活、管理、教育于一體，所有社會(huì)成員均被納入到單位之中，黨和國家獲得了對社會(huì)成員及各種社會(huì)組織的高度支配和動(dòng)員能力，一個(gè)高度集中的鄉(xiāng)村社會(huì)得以建立。

（一）戶籍為基礎(chǔ)的治理單元

戶籍制度是確認(rèn)公民法定住址和身份親屬關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，是國家行政管理的重要組成部分。1951年，公安部頒布了第一部戶籍法規(guī)《城市戶口管理暫行條例》，由此基本確立了國家城市戶籍制度。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定：“中華人民共和國公民，都應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定履行戶口登記”“戶口登記以戶為單位，同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主”，并規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)和公安派出所為戶口登記機(jī)關(guān)。另外，《條例》將城鄉(xiāng)居民界定為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同的戶籍，并按照城市戶口和農(nóng)村戶口對戶口條例分別作出了規(guī)定?！稐l例》的頒布，意味著我國正式開始對人口的自由遷徙和流動(dòng)進(jìn)行限制與管制。以戶籍為基礎(chǔ)的治理單元，是在新中國成立后到改革開放前基層治理在治理單元上的顯著特征。

（二）社隊(duì)為基礎(chǔ)的組織體系

1962年之后，調(diào)整后的人民公社體制最終確立了以公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)為單元的“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織架構(gòu)。人民公社作為國家政權(quán)組織的基層單位，一方面承擔(dān)著國家行政管理職能，另一方面承擔(dān)著社會(huì)生產(chǎn)管理職能。①徐國普：《轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征及其影響》，《社會(huì)主義研究》2007第2期，第64-67頁。其中，生產(chǎn)大隊(duì)作為唯一的合法村級組織，公社管理委員會(huì)對各生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)工作和行政工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；生產(chǎn)隊(duì)作為組織生產(chǎn)、勞動(dòng)和收益分配的基本單位，耕地、林地、牲畜、農(nóng)業(yè)工具等資源歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，所有勞動(dòng)力歸生產(chǎn)隊(duì)支配，生產(chǎn)隊(duì)獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧——生產(chǎn)隊(duì)是此時(shí)農(nóng)村地區(qū)最基本的生產(chǎn)、核算和產(chǎn)權(quán)單位。由此，確立了從國家到公社，再到生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的準(zhǔn)科層制，農(nóng)民的私人生活和公共生活被完全地置于國家的嚴(yán)格監(jiān)控之下。②張良：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的變遷與改革——基于國家政權(quán)建設(shè)的視角》，《新疆社會(huì)科學(xué)（漢文版）》2010年第1期，第6-8頁。人民公社實(shí)行組織軍事化、生產(chǎn)戰(zhàn)斗化、生活集體化，耕地、林地、牲畜、農(nóng)業(yè)工具等由公社統(tǒng)一調(diào)撥，勞動(dòng)量是不固定的，干活不記工分，吃飯不要錢糧。根據(jù)《農(nóng)村人民公社工作條例》（草案）規(guī)定，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，各項(xiàng)農(nóng)活制訂定額，并下放部分土地給農(nóng)民生產(chǎn)自救。

圖1 生產(chǎn)大隊(duì)組織架構(gòu)及運(yùn)行模式

（三）集中為特征的治理方式

在人民公社體制下，在集中經(jīng)營、集體所有、集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會(huì)的基層組織和管理體制表現(xiàn)為黨政不分、政經(jīng)不分和高度集中，鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)組織和經(jīng)濟(jì)組織處于高度的重合狀態(tài)。隨著集體化和合作化的深入推進(jìn)，互助組、合作社、初級社、高級社和人民公社一層一層地將農(nóng)村和農(nóng)民組織整合起來。黨和國家獲得了對鄉(xiāng)村社會(huì)及資源的高度控制和支配權(quán)，廣大農(nóng)民幾乎喪失了政治生活的熱情與能力，甚至是缺失了參與公社領(lǐng)導(dǎo)人選舉以及公共事務(wù)管理決策的權(quán)利，其典型特征是集體勞動(dòng)、集體分配和集體生活。由此，農(nóng)村生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)完全集體化，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活也被嚴(yán)格組織起來，農(nóng)民從個(gè)體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w社員，鄉(xiāng)村政權(quán)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織合一，農(nóng)民個(gè)人的生活也依附集體，失去退出的自由，家庭這一傳統(tǒng)的微觀組織已經(jīng)基本喪失了經(jīng)濟(jì)功能?！凹w化”是人民公社最基本的特征，也是公社賴以存在的基礎(chǔ)，因此，這段時(shí)期亦被稱為“大集體時(shí)期”。然而，由于高度的集體化和公有化，農(nóng)民群眾失去了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，加之“一平二調(diào)”、平均主義、吃大鍋飯等，嚴(yán)重降低了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。

（四）封閉為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分治

生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、公社均是以集體產(chǎn)權(quán)為邊界，其地域邊界、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)邊界以及人員構(gòu)成邊界幾乎完全重疊，并具有高度的封閉性和排他性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，人民公社及農(nóng)民的生產(chǎn)、消費(fèi)和分配等一切均受到計(jì)劃的嚴(yán)格約束，公社之間像一個(gè)個(gè)孤立、分散的細(xì)胞，農(nóng)村基本處于封閉狀態(tài)，農(nóng)民沒有擇業(yè)的自由，也沒有遷移的自由。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)之間實(shí)行嚴(yán)格分離，加之立足于城市國有產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)建立的二元化戶籍制度及衍生出的城鄉(xiāng)二元的就業(yè)制度、福利保障制度、教育制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療制度，等等，這些均從根本上限制了農(nóng)民的自由流動(dòng)，給農(nóng)民進(jìn)入城市改變身份以極大限制。①郭書田、劉純彬：《失衡的中國》，石家莊：河北人民出版社，1990年，第50-59頁。在這種局面下，農(nóng)村勞動(dòng)力雖然從農(nóng)村向城市流動(dòng)，但是沒有城市戶籍和市民身份的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”，在向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)換的過程中長期游離于城市與農(nóng)村之間，雖有“應(yīng)然”的市民頭銜，卻無“實(shí)然”的市民權(quán)利，城鄉(xiāng)分治下的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)人口在生活方式和生活質(zhì)量上存在諸多的差異。人民公社時(shí)期的集大成縱然強(qiáng)化了國家政權(quán)對鄉(xiāng)村的垂直管理，卻肢解了社會(huì)的橫向關(guān)聯(lián)，難以將各個(gè)地方政府（公社）整合和融合起來，無法形成有效的合力。

三、改革至今：“鄉(xiāng)村分治”的村民自治

20世紀(jì)80年代之后，隨著體制改革的深入，鄉(xiāng)村基層內(nèi)部的組織關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、社會(huì)關(guān)系等也發(fā)生了深刻的變革。鄉(xiāng)村社會(huì)逐步形成了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村分治”的鄉(xiāng)村治理體系。這一治理體系不僅重構(gòu)了農(nóng)村的基層組織與管理系統(tǒng)，也試圖重新界定社會(huì)權(quán)力與國家權(quán)力、基層自治權(quán)力與基層行政權(quán)力的權(quán)力邊界。

（一）村社一體

在20世紀(jì)80年代后的改革中，中央明確要求各地同時(shí)設(shè)立村委會(huì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，實(shí)行“村社分設(shè)”。但在實(shí)踐中，大部分行政村并沒有另設(shè)村級合作經(jīng)濟(jì)組織，主要表現(xiàn)在：一是部分農(nóng)村社區(qū)的建立雖是以村委會(huì)為基礎(chǔ)，但農(nóng)村社區(qū)與村委會(huì)在組織和治理結(jié)構(gòu)上實(shí)行適度分離，通常是保留原有村委會(huì)，另單設(shè)社區(qū)委員會(huì)，本質(zhì)是“兩個(gè)牌子”、“一班人馬”，原村委會(huì)和社區(qū)委員會(huì)協(xié)同開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的治理②項(xiàng)繼權(quán)、王明為：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：發(fā)展態(tài)勢與階段特征》，《青海社會(huì)科學(xué)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期，第2-5頁。；二是有些地方集體的產(chǎn)權(quán)大都被村委會(huì)代行，缺乏獨(dú)立的法人資格和自主經(jīng)營的權(quán)利，社會(huì)政治原則常常替代了經(jīng)濟(jì)和市場原則，也常常受到村級選舉、社區(qū)沖突的影響，設(shè)立的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)屬虛設(shè)，導(dǎo)致村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者關(guān)系長期處于混亂狀態(tài)；三是某些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的企業(yè)化村落、村辦企業(yè)或公司組織是村級合作經(jīng)濟(jì)組織的具體形態(tài)。實(shí)際上，由于村辦企業(yè)和公司往往代行村委會(huì)的職責(zé)，村委會(huì)卻沒有實(shí)權(quán)?？梢钥吹?，大部分村委會(huì)與村集體和合作經(jīng)濟(jì)組織的相互替代或是混同難辨，村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行“經(jīng)社不分”，由此造成政經(jīng)關(guān)系長期混亂及諸多的矛盾和問題。

（二）組織封閉

傳統(tǒng)農(nóng)民往往比較看重落葉歸根，不愿意遷出故土，鄉(xiāng)土社會(huì)是生于斯、死于斯，安土重遷的社會(huì)。早在20世紀(jì)末，費(fèi)孝通就指出直接依靠農(nóng)業(yè)來謀生的人是粘著在土地上的。鄉(xiāng)土社會(huì)的生活范圍、經(jīng)濟(jì)范圍有著地域的限制，生產(chǎn)與生活都受限于空間地域，與外界相對隔離，獨(dú)立的個(gè)體都保持著一個(gè)孤立的社交圈。③費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年，第41-43頁。改革開放后所建立的村民自治組織及管理體制，是基于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)屬性，農(nóng)民依附于集體組織，村委會(huì)及村支部等村級組織亦是以村集體為載體而建構(gòu)的。集體的土地邊界及產(chǎn)權(quán)邊界更是村民的生產(chǎn)邊界和生活邊界，具有強(qiáng)烈的組織排他性和社會(huì)封閉性。④李曉鵬：《雙重授權(quán)邏輯沖突中的鄉(xiāng)政村治——國家建構(gòu)視角下村民自治的闡釋》，《求實(shí)》2015年第4期，第84-86頁。這不僅使外遷居民在遷入地難以落戶并融入，同時(shí)沒有參與村委會(huì)選舉及公共事務(wù)管理的權(quán)利和自由，還使村民自治組織本身及其發(fā)展處于一種閉塞的狀態(tài)。⑤項(xiàng)繼權(quán)：《從“社隊(duì)”到“社區(qū)”：我國農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學(xué)刊》2007年第11期，第85頁。在這種狀態(tài)下，本地居民排斥并反對外來人員的加入和融入，外來人員難以共享集體經(jīng)濟(jì)利益及相關(guān)福利，大量外來人員也無法參與當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)公共治理，導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織的封閉與閉塞?？梢钥吹?，以集體產(chǎn)權(quán)為根基的各項(xiàng)制度建構(gòu)了一個(gè)封閉組織系統(tǒng)，城鄉(xiāng)之間有流動(dòng)、難融入。①李增元、葛云霞：《集體產(chǎn)權(quán)與封閉鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)：社會(huì)流動(dòng)背泉下的農(nóng)村社區(qū)治理——基于溫州的調(diào)查分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期，第85頁。因此，人民公社和單位制雖然早已不復(fù)存在，其基本運(yùn)行邏輯卻仍然發(fā)揮著重要作用。由此可見，改革開放后建立在村民自治基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理體制，雖然其形式已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，但其實(shí)質(zhì)是建立在單位制之上的行政控制邏輯卻仍然在持續(xù)運(yùn)作，并與社會(huì)發(fā)展要求呈現(xiàn)出越來越顯著的摩擦與對撞。

（三）權(quán)力集中

《中華人民共和國村委會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家的農(nóng)村基層政權(quán)，依法行政；村民委員會(huì)是群眾自治組織，依法自治。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村委會(huì)之間是“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系。②鄧斌、郭春甫、冉志：《鄉(xiāng)村關(guān)系、兩委關(guān)系及宗族派性關(guān)系探析——村級民主選舉的視角》，《探索》2006年第3期，第70頁。然而，村民自治及鄉(xiāng)村社會(huì)的自我組織與管理是在國家宏觀政治和行政體制下進(jìn)行的，始終受制于宏觀國家體制和政策，實(shí)際上是一種“授權(quán)自治”，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的這種傳幫帶關(guān)系在一開始就遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的抵制、批評與否定。在鄉(xiāng)村基層干部看來，沒有行政上的縱向關(guān)系勢必會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)難以有效管控村落?，F(xiàn)實(shí)中，諸如惠民政策大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等材料都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下發(fā)到各村委會(huì)，同時(shí)規(guī)定完成這些任務(wù)指標(biāo)的時(shí)限，甚至將這些指標(biāo)任務(wù)與工資待遇直接掛鉤。很顯然，村委會(huì)從一開始就不是一個(gè)純粹的社會(huì)組織，而是肩負(fù)著鄉(xiāng)村基層組織與管理、政治與行政的職能。加之，2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，村委會(huì)的財(cái)力受限，更多地依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持日常運(yùn)作。與此同時(shí)，政府對村民自治組織的控制也隨之強(qiáng)化，“村賬鄉(xiāng)管”日益普遍化、合法化，村民自治組織進(jìn)一步喪失了經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立自主權(quán)，逐漸演變?yōu)樵?jīng)的“村公所”。

（四）城鄉(xiāng)分治

圖2 村組制的組織結(jié)構(gòu)

在村民自治實(shí)行之初，尚無力改變城鄉(xiāng)二元體制，而伴隨村民自治的不斷演進(jìn)，城鄉(xiāng)基層之間的治理延續(xù)并進(jìn)一步演化了這一體制，依舊是遵循城鄉(xiāng)人口及區(qū)域的異質(zhì)性分而治之——在城市設(shè)立街道、居委會(huì)、城市社區(qū)，實(shí)行街居和城市社區(qū)體制；在鄉(xiāng)村設(shè)立村民小組、村委會(huì)或是農(nóng)村社區(qū)，實(shí)行村民自治和農(nóng)村社區(qū)體制。在村民自治體制下，縱然中央試圖通過不斷的改革破除城鄉(xiāng)二元制，放寬城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的限制，但城鄉(xiāng)二元制由來已久，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍尚未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，城鄉(xiāng)之間在戶籍、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等方面的差異越來越顯明。具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)村人口和城市人口分而治之，以人為對象在資源分配、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面實(shí)施城鄉(xiāng)分治；二是農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)分而治之，從規(guī)劃體制、建設(shè)管理體制、建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政管理體制上城鄉(xiāng)分治。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐年加強(qiáng)，但受制于城鄉(xiāng)二元分割的治理體系，城鄉(xiāng)基層在醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社保等方面仍存在城鄉(xiāng)分離的現(xiàn)象，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、硬軟件公共設(shè)施等與城市的差距在日益擴(kuò)大。

四、實(shí)踐走向：城鄉(xiāng)融合治理

如果說農(nóng)本社會(huì)的鄉(xiāng)村治理在中華帝國相對穩(wěn)定地運(yùn)行了近兩千年之久，那么，20世紀(jì)初這一體制受近代工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重沖擊陷入了困境。廢除科舉制割斷了鄉(xiāng)紳入仕的前途，西學(xué)的興起也動(dòng)搖了鄉(xiāng)紳的師統(tǒng)地位，鄉(xiāng)村治理精英出現(xiàn)斷裂和分裂。特別是隨著近代工商業(yè)的發(fā)展，新型城市及現(xiàn)代文明迅速擴(kuò)張，越來越多的人開始拋棄農(nóng)村。由此，不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的衰敗，也造成了鄉(xiāng)村政治衰敗，鄉(xiāng)村治理精英流失的同時(shí)，鄉(xiāng)紳也出現(xiàn)劣紳化趨向。鄉(xiāng)保之職易落入“游手好閑或能說會(huì)道之人”乃至土劣地痞之手，鄉(xiāng)村治理精英日益劣紳化。這大大降低了鄉(xiāng)村組織的合法性和權(quán)威，加劇了鄉(xiāng)村治理的專橫、混亂與衰敗。在國家工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中，國家權(quán)力日益正式化、官僚化并不斷向鄉(xiāng)村滲透，國家基層政權(quán)不斷向縣以下的鄉(xiāng)村延伸，鄉(xiāng)村基層組織和治理精英被快速吸納至國家“官治”體系中，破壞了鄉(xiāng)村自治的組織基礎(chǔ)。

盡管不同的歷史時(shí)期鄉(xiāng)村治理體系特征各異，但在本質(zhì)上都是基于農(nóng)業(yè)、地域和鄉(xiāng)土建立起來的一種治理體系，具有鄉(xiāng)土性、地域性、封閉性、分散性和集權(quán)性等特點(diǎn)?；鶎又卫眢w系的構(gòu)建與運(yùn)行具有超經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，呈現(xiàn)出明顯的國家意志、權(quán)力控制和行政支配的特點(diǎn)。府際之間、部門之間、單位之間以及基層政府與公共社會(huì)之間的封閉、孤立以及分散，導(dǎo)致城市與農(nóng)村、地方與單位之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系，整個(gè)社會(huì)和管理儼然一個(gè)蜂窩結(jié)構(gòu)，地方政府孤立化，基層治理碎片化。不同單位和不同的行政區(qū)域之間，人口、勞力、資金、資源、信息技術(shù)等市場要素難以自由流動(dòng)。

然而，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和城鄉(xiāng)開放流動(dòng)的加劇，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人們的觀念發(fā)生了深刻的變革，傳統(tǒng)的以農(nóng)村為主體的治理體系已經(jīng)呈現(xiàn)出與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不相適應(yīng)的特點(diǎn)。特別是我們看到，隨著城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)發(fā)展，農(nóng)民將不再是一種身份或等級，而將成為與市民平權(quán)的公民，城鄉(xiāng)之間公民自由流動(dòng)，鄉(xiāng)村治理將面向全體鄉(xiāng)村居民和公民，鄉(xiāng)村治理也將打破“以農(nóng)為本”的束縛，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙悦駷楸尽薄?/p>

這些均迫使我們不斷對傳統(tǒng)的基層治理進(jìn)行思考。不難看出，農(nóng)村社會(huì)日益流動(dòng)、開放、分化和多元化，農(nóng)民日益獨(dú)立化、個(gè)體和多樣化，城鄉(xiāng)逐步走向平等、融合和一體化，農(nóng)民的權(quán)利意識、民主意識、法制觀念日益增強(qiáng)，農(nóng)民的公共需求和行動(dòng)能力顯著提升，這一切都要求并推動(dòng)我國鄉(xiāng)村基層治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理功能及治理方式的重大變革，需要構(gòu)建更加開放、包容、城鄉(xiāng)一體的鄉(xiāng)村治理體系。

如果說人民公社體制在20世紀(jì)80年代被廢除后，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織體系、實(shí)行村民自治，是中國農(nóng)村基層治理體系的結(jié)構(gòu)性和歷史性變革的話，那么，2017年黨的十九大明確宣告中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心全面深化改革，不僅標(biāo)志我國黨和國家事業(yè)發(fā)展以及整個(gè)國家治理體系建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)也走進(jìn)了一個(gè)新時(shí)代。堅(jiān)持黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)也極大地拓展了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理方式的創(chuàng)新和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，也意味著我國鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)入第四次轉(zhuǎn)變。

到目前為止，城鄉(xiāng)二元體制依然還沒有完全消解，這不僅造成城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，也是引發(fā)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共管理體制中風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、稅收等方面的二元制度在相當(dāng)程度上仍然存在。這種城鄉(xiāng)分割和二元體制不僅成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙，也成為引起民心不安、激發(fā)基層不穩(wěn)、造成社會(huì)不公、影響政治穩(wěn)定的主要障礙。這也要求我們對現(xiàn)行的農(nóng)村基層治理體系進(jìn)行變革，以整合并融合社會(huì)全體居民。因此，當(dāng)前不僅要進(jìn)一步深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革，破除阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)資源自由流動(dòng)的障礙，讓市場在資源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，也要進(jìn)一步強(qiáng)化黨在鄉(xiāng)村治理中的功能發(fā)揮，改革城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制，深化鄉(xiāng)村治理體制改革，以整合并融合社會(huì)全體居民，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

總之，隨著農(nóng)村及整個(gè)國家的改革不斷深入，農(nóng)村市場化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)從單一、靜止和封閉向多元、流動(dòng)和開放轉(zhuǎn)變，越來越多的農(nóng)村“集體人”和“單位人”變成了“社會(huì)人”，越來越多的“農(nóng)村人”變成或希望變成“新市民”，越來越多的鄉(xiāng)村社區(qū)涌來了“外地人”或“新居民”。傳統(tǒng)基于土地產(chǎn)權(quán)建立起來的村社不分、組織封閉和城鄉(xiāng)分割的村級組織、管理、服務(wù)、控制和整合機(jī)制不僅阻礙了農(nóng)村人口和資源的流動(dòng)和城鄉(xiāng)一體化，現(xiàn)行組織也正在或已經(jīng)失去有效的容納和融合能力以及組織與管理能力，衍生出諸多的社會(huì)矛盾和沖突。這一切表明，在新的歷史背景下，重新將農(nóng)村和農(nóng)民組織起來，構(gòu)建與農(nóng)村開放流動(dòng)、多元化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相適應(yīng)的城鄉(xiāng)融合治理體系，需要打破基層組織的封閉性，以城鎮(zhèn)為中心規(guī)劃基層治理單元，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度體系，促進(jìn)社區(qū)和社會(huì)的整合與融合。