□吳 月

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、研究背景與問題提出

改革開放以來，中國(guó)的社會(huì)組織呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的強(qiáng)勁勢(shì)頭，截止到2010年，我國(guó)共有各類社會(huì)組織共44.6萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)3.5%。其中社會(huì)團(tuán)體24.5萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)2.5%，民辦非企業(yè)單位19.8萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)4.2%?；饡?huì)2200個(gè)，比上年增長(zhǎng)19.4%①該數(shù)據(jù)來源于2012年5月21日中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2012年民間組織藍(lán)皮書》。。有研究使用公民社會(huì)的理論模式對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展模式進(jìn)行實(shí)證考察，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組

織的發(fā)展獨(dú)立于國(guó)家的結(jié)構(gòu)特征，并聚焦于審視社會(huì)組織對(duì)抗、制衡國(guó)家權(quán)力的能力，以及社會(huì)組織的迅猛發(fā)展對(duì)于政治民主化的意義[1](p260-264)。在此基礎(chǔ)之上，這些研究指出，社會(huì)治理轉(zhuǎn)型推動(dòng)社會(huì)組織進(jìn)入了謀求獨(dú)立發(fā)展的新階段，社會(huì)組織在構(gòu)建和諧的政社關(guān)系、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用②代表性文獻(xiàn)包括：鄭杭生，《社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理研究與中國(guó)社會(huì)學(xué)革命》，發(fā)表于《社會(huì)學(xué)研究》2011年第4期；文軍，《中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路》，發(fā)表于《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期；景天魁，《在社會(huì)服務(wù)體制、機(jī)制的改革與創(chuàng)新中發(fā)展非營(yíng)利組織》，發(fā)表于《教學(xué)與研究》2012年第8期。。但是，公民社會(huì)模式并不完全適合分析中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，特別是在我國(guó)威權(quán)體制的背景下，政府對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展具有很強(qiáng)影響力。開放一定存量的社會(huì)空間并非意味放手不管，國(guó)家希望社會(huì)組織在可控的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展[2](p1-24)。因此，也有部分研究運(yùn)用法團(tuán)主義理論分析中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的控制邏輯①代表性文獻(xiàn)包括：Unger，Jonathan and Anita Chan.China，Corporatism，and the East Asian Model.The Australian Journal of Chinese Affairs，1995，33。顧聽，王旭.從國(guó)家主義到法團(tuán)主義—中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中國(guó)家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變[J].社會(huì)學(xué)研究，2005（2）.康曉光，韓恒.分類控制:當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2005（6）：73-89.張靜.法團(tuán)主義[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.。該理論視角特別注重分析政府對(duì)于社會(huì)組織采取的嚴(yán)格管控模式。

然而，無論是強(qiáng)調(diào)政府放松對(duì)社會(huì)組織的管制，還是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織的制度化聯(lián)結(jié)，都是偏向于政社之間權(quán)利的分配狀態(tài)，是一種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析。更為重要的是，嘗試用一個(gè)普遍的模式來解釋社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)面臨很大的局限性。正如有研究所指出的：“如果僅僅停留于證明某個(gè)理論，單一運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)弱或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盛衰來解釋社會(huì)組織的諸多特征并不充分，沉浸于爭(zhēng)論亦會(huì)使研究者忽略更為豐富的事實(shí)與更為寬闊的視野?！盵3](p219-241)回歸到社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)踐當(dāng)中，審視其成長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，可以發(fā)現(xiàn)，“結(jié)社組織只是附屬性的因素，而政府或市場(chǎng)才是決定性因素”[4](p87)。有研究就指出，官民二重性是對(duì)中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展實(shí)際狀況的經(jīng)驗(yàn)概括[5](p1-12)。我國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)的重要推動(dòng)力包括民間與政府雙重力量，而且政府在其中發(fā)揮的是主導(dǎo)性作用，這種主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)為如下四個(gè)方面：一是社會(huì)組織掛靠政府部門并將其作為主管部門；二是政府出面成立社會(huì)組織；三是聘任政府退休官員擔(dān)任社會(huì)組織負(fù)責(zé)人；四是政府向社會(huì)組織撥付日常運(yùn)作資金[6](p216-218)?？禃怨夂晚n恒則是運(yùn)用“分類控制”來解析中國(guó)政府和社會(huì)關(guān)系的基本形態(tài)，在分類控制的基本框架下，決定政府的控制策略和控制強(qiáng)度主要有社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力及其扮演的社會(huì)角色、政府的利益需求[7](p73-89)。在此基礎(chǔ)上，康曉光等人進(jìn)一步構(gòu)建了“行政吸納社會(huì)”的理論分析體系，行政吸納社會(huì)的核心運(yùn)作機(jī)制有控制和功能替代兩大要件。控制強(qiáng)調(diào)的是政府壟斷政治權(quán)力的重要性，因此應(yīng)該防止社會(huì)組織對(duì)行政權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)；而功能替代是通過培育可控的社會(huì)組織體系來滿足社會(huì)治理需求，該體系能從功能上替代具有自治屬性的社會(huì)組織[8](p333)。劉鵬運(yùn)用嵌入性控制分析政府在社會(huì)組織發(fā)展中扮演的角色，指出國(guó)家是一種重要的政治環(huán)境因素，它可以運(yùn)用特定的行動(dòng)策略，打造符合國(guó)家政治偏好的組織環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展予以植入性干預(yù)和調(diào)控的目的[9](p100-143)。可以說，現(xiàn)有研究針對(duì)政社關(guān)系做出了很好的觀察與解釋，然而，該研究領(lǐng)域存在的重要不足是將政府視為沒有差別的統(tǒng)一整體，進(jìn)而忽視了政府與社會(huì)間關(guān)系隨時(shí)間和因行政層級(jí)而產(chǎn)生的變化和差異[10](p196-204)。

在過去的許多研究中，地方政府都被當(dāng)作中央政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是極權(quán)體制下中央政府控制和動(dòng)員社會(huì)的觸角[11](p120-137)。而在后來的許多研究中，所謂的“政府”不再是一個(gè)統(tǒng)一的圖景。不同的社會(huì)組織處于不同級(jí)別的政府的監(jiān)管之下，而不同級(jí)別的政府對(duì)社會(huì)組織的控制程度存在差異[12](p218-224)。處于快速變革過程中的中國(guó)政府結(jié)構(gòu)具有兩大特征：一是橫向職能部門之前的權(quán)威與利益矛盾；二是縱向不同層級(jí)的行政結(jié)構(gòu)[13](p106-117)。高度中央集權(quán)不能確保不同級(jí)別的所有政府部門都能目標(biāo)一致并采取統(tǒng)一行動(dòng)，李侃如等學(xué)者指出條塊分割作為中國(guó)政府結(jié)構(gòu)的重要屬性，對(duì)公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生了十分重要的影響，不同的科層部門基于自身利益考慮往往會(huì)對(duì)同一政策或?qū)ο蟛扇〔町惢膽B(tài)度和做法。具體到社會(huì)組織發(fā)展這一問題上也是如此，政府態(tài)度上的差異性會(huì)對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)帶來不同影響②代表性的文獻(xiàn)包括：Lieberthal，Kenneth G.1992，“Introduction:The‘Fragmented Authoritarianism’Model and Its Limitations.”In Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton(eds.)，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China.Berkeley，Los Angeles，Oxford:University of California Press；Lieberthal，Kenneth G.&Michel Oksenberg 1988，Policy Making in China Leaders，Structures，and Processes.Princeton:Princeton University Press.。以往也有研究注意到政府的層級(jí)、部門差異性對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展的影響。王信賢認(rèn)為所有的政府部門都具有自利傾向，它們視社會(huì)組織為獲取利益的工具[14](p149)。安子杰則認(rèn)為碎片化的政府結(jié)構(gòu)為草根社會(huì)組織提供了生存和發(fā)展的活動(dòng)空間，在央地政府的行動(dòng)并不完全一致的背景條件下，草根社會(huì)組織采取了與某一下級(jí)政府部門構(gòu)建“權(quán)宜共生”關(guān)系的行動(dòng)策略[15](p1-45)。吳月則提出不同層級(jí)的政府部門對(duì)社會(huì)組織的定位存在差異性，進(jìn)而表現(xiàn)出針對(duì)社會(huì)組織在控制上的層級(jí)差異性特征[16](p107-129)。

誠然，很多有價(jià)值的研究已經(jīng)注意到處于不同行政層級(jí)的政府部門會(huì)采取不同的社會(huì)組織發(fā)展策略，但討論具體機(jī)制的研究不多[17](p30-43)。為什么在某些行政層級(jí)上社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)受到政府的嚴(yán)格控制？而在某些行政層級(jí)上的政府對(duì)社會(huì)組織的控制力度會(huì)比較低，更加鼓勵(lì)社會(huì)組織的自治性？通過研究這些差異性，我們或許能夠探究并揭示其中隱含的政治經(jīng)濟(jì)邏輯?；诂F(xiàn)有研究的不足，本文將通過典型個(gè)案研究分析不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)在社會(huì)組織的生存和發(fā)展過程中的差異性影響，并將這種差異性概括為政府內(nèi)部的“非協(xié)同治理”特征，進(jìn)而試圖對(duì)“非協(xié)同治理”背后隱含的邏輯展開解釋。

二、典型案例分析

（一）研究個(gè)案的選擇

作為一個(gè)從體制內(nèi)建立和發(fā)展起來的新興組織，A機(jī)構(gòu)是H市預(yù)防和減少犯罪工作體系的一部分，也是運(yùn)作社區(qū)矯正工作的組織實(shí)體，A機(jī)構(gòu)在成立時(shí)是以民辦非企業(yè)單位的身份登記注冊(cè)的，屬于公益性的社會(huì)組織，從法律上看是擁有獨(dú)立法人資格的組織機(jī)構(gòu)。H市司法局是A機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位，H市民政局是其登記管理機(jī)關(guān)。從A機(jī)構(gòu)的主要職能看來，它需要完成的主要工作包括對(duì)社區(qū)矯正開展宣傳、教育工作，派遣社工進(jìn)入社區(qū)并協(xié)助案主重拾信心，并能實(shí)現(xiàn)自主就業(yè)。從組織基本架構(gòu)上看，A機(jī)構(gòu)采取的是“一級(jí)社團(tuán)、三級(jí)管理”的運(yùn)行模式。為了加強(qiáng)對(duì)A機(jī)構(gòu)的管理，市、區(qū)（縣）到街（鎮(zhèn)）各級(jí)政府部門都成立或指定了對(duì)A機(jī)構(gòu)開展專門監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)。A機(jī)構(gòu)每一層面的運(yùn)作大體上涉及以下三個(gè)方面的機(jī)構(gòu)或組織，即：負(fù)責(zé)主導(dǎo)推動(dòng)的預(yù)防辦及綜治辦；負(fù)責(zé)主管和監(jiān)督的市司法部門；參與到社區(qū)矯正具體事務(wù)中的政府職能機(jī)構(gòu)（見圖1）。

圖1：A機(jī)構(gòu)與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)及其職能部門之間的關(guān)系（自制）

政府的扶持能為A機(jī)構(gòu)提供重要的資源支持，但也導(dǎo)致了另一個(gè)可預(yù)期的后果，即相較于草根社會(huì)組織，A機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系更加密切。由于市、區(qū)（縣）到街（鎮(zhèn)）各級(jí)政府部門都成立或指定了對(duì)A機(jī)構(gòu)開展專門監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，但不同層級(jí)政府對(duì)于社會(huì)組織定位的認(rèn)識(shí)存在很大差異性，在針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展態(tài)度上和行為上則是表現(xiàn)出“非協(xié)同治理”的趨勢(shì)。為此，本文選擇A機(jī)構(gòu)為典型個(gè)案，分析并解釋不同層級(jí)的政府部門如何介入A機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)與發(fā)展過程？為什么不同層級(jí)的政府會(huì)在社會(huì)組織發(fā)展上呈現(xiàn)出“非協(xié)同治理”的基本特征？本文的研究資料來源于筆者2014—2015年的田野調(diào)研，主要包括H市各級(jí)司法部門、A機(jī)構(gòu)站（點(diǎn)）相關(guān)工作人員的訪談資料、相關(guān)政策文件、媒體報(bào)道等。

（二）社會(huì)組織發(fā)展中的非協(xié)同治理

由于不同行政層級(jí)的政府針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的態(tài)度存在差異性，雖然市級(jí)政府在政治高層的壓力下，已經(jīng)開始慢慢放松對(duì)社會(huì)組織的管控，但是行政體系的末端——基層政府在處理政府領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)組織獨(dú)立運(yùn)作這二者的關(guān)系方面并不擅長(zhǎng)，其對(duì)社會(huì)組織的介入與控制難以避免，并表現(xiàn)出政府在社會(huì)組織發(fā)展上呈現(xiàn)出來的“非協(xié)同治理”特征①本文將縣（區(qū)）以及街（鎮(zhèn)）一級(jí)的政府界定為基層政府。。簡(jiǎn)言之，非協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是政府內(nèi)部對(duì)待社會(huì)組織發(fā)展這一問題存在差異性，不同層級(jí)的政府部門會(huì)根據(jù)自身的治理邏輯工具性地處理與社會(huì)組織之間的關(guān)系，越到基層政府，越是表現(xiàn)出嚴(yán)格的管控姿態(tài)。

1.管控的逐步放松——市級(jí)政府的管理模式。H市司法局通過轉(zhuǎn)移政府職能，釋放并讓渡一定的社會(huì)空間給予外部力量承接，這直接推動(dòng)了A機(jī)構(gòu)的成立。雖然業(yè)務(wù)主管部門在A機(jī)構(gòu)處理日常事務(wù)的過程中也存在一些干預(yù)行為，但二者在互動(dòng)過程中的權(quán)責(zé)范疇尚能區(qū)分開來，而且隨著組織能力的不斷提升，A機(jī)構(gòu)還表現(xiàn)出自主性和獨(dú)立性的提升，借助其對(duì)服務(wù)對(duì)象的認(rèn)知和了解來影響政府政策的制定和推行。

第一，A機(jī)構(gòu)組建的背景。隨著中國(guó)進(jìn)入治理轉(zhuǎn)型期，大力發(fā)展社會(huì)組織既符合政府轉(zhuǎn)移職能的需要，也能推動(dòng)政社關(guān)系的調(diào)整和變化。政治高層也從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展和變革進(jìn)行了一系列規(guī)劃，十八大報(bào)告就指出，應(yīng)強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。根據(jù)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的要求，H市政府在深化改革、轉(zhuǎn)變職能的過程中，積極嘗試把大量社會(huì)公共服務(wù)的職能從政府機(jī)構(gòu)中剝離出來，外移給社會(huì)組織來承擔(dān)與落實(shí)，以降低行政成本，提高服務(wù)效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的多元化與專業(yè)化。為確保政府部門與社會(huì)組織之間職能的有效聯(lián)結(jié)，H市政府借鑒了境外的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，通過“政府購買”設(shè)計(jì)財(cái)政資金指向，將社會(huì)服務(wù)更多地導(dǎo)向解決社會(huì)矛盾集中的領(lǐng)域傾斜，社區(qū)矯正服務(wù)正是其中之一。

第二，市級(jí)政府的指示與授權(quán)。在H市政府的推動(dòng)下，市司法局也希望以契約合作的方式實(shí)現(xiàn)政社分離、推動(dòng)社會(huì)力量的獨(dú)立發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，自2012年起，H市司法局出臺(tái)了一系列關(guān)于推進(jìn)社區(qū)矯正工作、發(fā)展社會(huì)組織的文件。簡(jiǎn)言之，H市司法部門借助治理轉(zhuǎn)型的契機(jī)，經(jīng)過相關(guān)規(guī)則、程式的安排與設(shè)計(jì)，允許社會(huì)組織從事原先政府承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，同時(shí)接受政府轉(zhuǎn)讓出來的少部分權(quán)力。在H市司法局的發(fā)起和授權(quán)之下，A機(jī)構(gòu)得以順利成立。雖然政府的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)是社會(huì)組織成立的必要條件，但是，從市級(jí)政府出臺(tái)的文件和實(shí)際運(yùn)作上看來，H市司法局希望與A機(jī)構(gòu)維持一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，它認(rèn)為A機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)壯大、其專業(yè)能力與獨(dú)立意識(shí)的提升能有效地幫助政府分擔(dān)日益繁重的公共職能。因此，H市司法局所扮演的角色應(yīng)該是指導(dǎo)而非介入、扶持而非控制。H市司法局的一位工作人員就指出到：“在A機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)初期，很多資源需要政府提供，政府就像一根拐杖，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展起到一個(gè)扶持作用，但是政府自身要定位好，不宜干預(yù)過多，待社會(huì)組織稍有成長(zhǎng)時(shí)，就應(yīng)該將資源嫁接、提供轉(zhuǎn)移給它?！?/p>

第三，市級(jí)社團(tuán)自主性的體現(xiàn)與提升。隨著市級(jí)司法部門的推進(jìn)，A機(jī)構(gòu)的市級(jí)總社得以順利成長(zhǎng)起來，其基本構(gòu)成主要包括：負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)重要決策的董事會(huì)、主管監(jiān)督事務(wù)的監(jiān)事會(huì)、負(fù)責(zé)決策執(zhí)行的（副）總干事及其他工作人員。市級(jí)總社主要負(fù)責(zé)的工作事務(wù)包括對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、定期開展工作調(diào)研、招募社工、對(duì)社工開展職業(yè)培訓(xùn)與資格認(rèn)證、人員日常管理等工作。在順利推進(jìn)社會(huì)組織自身發(fā)展的同時(shí)，市級(jí)社團(tuán)還積極發(fā)揮其專業(yè)精神，依托其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)影響政府政策的制定和執(zhí)行。在A機(jī)構(gòu)與司法局開展合作之初，委托方依據(jù)其主觀判斷決定了社區(qū)矯正服務(wù)項(xiàng)目的主要內(nèi)容。但是，市級(jí)總社通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由司法局設(shè)計(jì)的服務(wù)內(nèi)容并不能滿足社區(qū)矯正人員的需求，而服務(wù)對(duì)象真正需要的服務(wù)項(xiàng)目又沒有被吸納進(jìn)來。為避免引起司法局的不滿，同時(shí)又能滿足社區(qū)矯正人員的真實(shí)需求，市級(jí)總社要求基層社團(tuán)在保留既有服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)之上，根據(jù)社區(qū)矯正人員的需求增加新的服務(wù)內(nèi)容。原有服務(wù)內(nèi)容則由司法局自行判斷其價(jià)值并予以刪減。這種“做加法”的行動(dòng)策略既獲得了較好的社會(huì)效果，也得到了司法局的認(rèn)可及贊賞。

2.管控的深化與加強(qiáng)——基層政府的管理模式。基層社團(tuán)主要指的是區(qū)縣工作站及分布在各街鎮(zhèn)的社工站（點(diǎn)），在區(qū)(縣)工作站的設(shè)置上，作為一個(gè)實(shí)體運(yùn)作型的社會(huì)組織，工作站不具有獨(dú)立性，僅為市級(jí)總社的派出性機(jī)構(gòu)。從人員設(shè)置上看，A機(jī)構(gòu)各區(qū)(縣)的工作站一般設(shè)置站長(zhǎng)、副站長(zhǎng)各1名，外加工作人員數(shù)名。各區(qū)(縣)的工作站主要負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)(縣)的社工開展日常管理、職業(yè)技能培訓(xùn)與考核、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。A機(jī)構(gòu)最基層的組織設(shè)置是街（鎮(zhèn)）社工點(diǎn)，其規(guī)模大小取決于社工點(diǎn)所在街（鎮(zhèn)）的規(guī)模以及社區(qū)矯正人員數(shù)量的多少，這些社工點(diǎn)的社工主要負(fù)責(zé)開展具體的社區(qū)矯正服務(wù)工作。如前所述，區(qū)（縣）社工站的日常運(yùn)作資源來源于區(qū)（縣）政府，因此，相較于與市級(jí)總社的縱向關(guān)系，社工站和區(qū)（縣）政府的橫向關(guān)系更加緊密。而從區(qū)（縣）政府的角度而言，它們作為社工站生存資源的提供者，則將介入和干涉社工站作為一件理所當(dāng)然的事情。街（鎮(zhèn)）社工點(diǎn)是直接提供社區(qū)矯正服務(wù)的運(yùn)作主體，其組織機(jī)構(gòu)緊緊依附于街（鎮(zhèn)）的行政架構(gòu)之上，日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)也來源于街（鎮(zhèn)），和區(qū)（縣）政府一樣，街（鎮(zhèn)）政府也將社工點(diǎn)納入到管控范圍，這體現(xiàn)了高度同構(gòu)的政社關(guān)系形態(tài)。簡(jiǎn)言之，雖然政府與社會(huì)組織的關(guān)系在市一級(jí)的界限上已經(jīng)分離開來，但基層的政社關(guān)系仍然很模糊，形成了“渾然一體”的關(guān)系模式[18](p167-194)。

第一，資源供給與業(yè)務(wù)配合。從總體來說，A機(jī)構(gòu)下轄的基層社團(tuán)的順利組建及運(yùn)轉(zhuǎn)，是與基層政府的大力扶持分不開的：在創(chuàng)建初期，小到各類日常辦公用品，大到電腦、空調(diào)等設(shè)備，基層政府大多都能夠按照有關(guān)要求為各工作站（點(diǎn)）配備齊全，社工上下班的交通、工作用餐等問題也酌情給予了解決；在工作站點(diǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以后，社工還充分利用相關(guān)政府部門的資源優(yōu)勢(shì)，為服務(wù)對(duì)象做一些實(shí)事（如申請(qǐng)低保、醫(yī)保，爭(zhēng)取技能培訓(xùn)與就業(yè)推薦等），通過上述非專業(yè)化手段能夠有效促進(jìn)社工與社區(qū)矯正人員之間建立專業(yè)聯(lián)系，并有益于解決與社區(qū)矯正人員見面難、交流難、構(gòu)建信任關(guān)系更難的瓶頸問題，打開工作局面。社工在為社區(qū)矯正人員提供服務(wù)的過程中，也會(huì)積極參與基層政府部門的維穩(wěn)工作。如在H市創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市期間，社工們充分發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢(shì)，在為社區(qū)矯正人員提供專業(yè)服務(wù)的同時(shí)，也從幫教疏導(dǎo)、化解矛盾、摸清底數(shù)、掌握去向等方面入手，積極協(xié)助政府開展工作，努力做到不讓社區(qū)矯正人員上訪鬧事，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，社工的作為與努力也贏得了政府部門的好評(píng)。

第二，對(duì)基層社團(tuán)全方位的介入與控制。如前所述，A機(jī)構(gòu)很多資源是來源于基層政府，包括社會(huì)組織的辦公及活動(dòng)費(fèi)用、社工的工資等，均來自基層政府的財(cái)政支出，這引發(fā)了基層政府介入和強(qiáng)烈干預(yù)社工站（點(diǎn)）的沖動(dòng)，它們通過各種方式傳達(dá)并釋放政府在場(chǎng)的信號(hào)。在人事管理方面，經(jīng)常發(fā)生基層政府隨意調(diào)人出駐A機(jī)構(gòu)的情況，為應(yīng)付一些突發(fā)的行政任務(wù)，基層政府還經(jīng)常讓社工臨時(shí)借調(diào)到相關(guān)行政部門。另一方面，基層政府還經(jīng)常介入到A機(jī)構(gòu)的日常工作中以表示政府在場(chǎng)。例如基層社團(tuán)需要定期撰寫工作報(bào)告，并向相關(guān)負(fù)責(zé)人匯報(bào)工作進(jìn)展，基層政府則會(huì)根據(jù)基層社團(tuán)匯報(bào)的情況提出具體意見。誠如社工J所談到的：“我們平時(shí)做了哪些事情，需要定期向街道的領(lǐng)導(dǎo)做匯報(bào)，有些地方領(lǐng)導(dǎo)覺得做得不夠好的，就會(huì)跟我們指出來，我們?cè)俑??！?/p>

第三，身份的變異：社工到勤雜工。盡管通過政府購買服務(wù)的方式以實(shí)現(xiàn)A機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建及運(yùn)作是一種重大制度創(chuàng)新，但在具體落實(shí)過程中各級(jí)政府及其職能部門對(duì)此的認(rèn)識(shí)和理解卻并不一致。基層政府將社會(huì)組織視為行政附屬體系的一部分，常常直接干涉A機(jī)構(gòu)的日常事務(wù)與自主權(quán)利?；鶎诱胁簧兕I(lǐng)導(dǎo)或工作人員認(rèn)為：“政府出讓部分公共財(cái)政資源維持社團(tuán)的日常運(yùn)作，社團(tuán)與社工就應(yīng)該與政府保持一致”。正是由于存在類似這樣的思想觀念，一些基層政府部門經(jīng)常很坦然地派遣社工協(xié)助他們處理日常行政事務(wù)，如整理資料、撰寫報(bào)告、張貼公告、代替值班等等。政府安排的“份外”工作不但擠壓了社工的本職工作時(shí)間，還使社工們感到苦不堪言。對(duì)此，社工S就感嘆到，“我們社工干的很多事情都是勤雜工的活，跟民工也沒有什么區(qū)別，甚至還不如民工”。

三、非協(xié)同治理現(xiàn)象的發(fā)生邏輯

（一）資源依賴與政府權(quán)力的顯現(xiàn)

盡管政府輸出各種資源對(duì)A機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)扶持，是構(gòu)建新型司法工作體系中“政府主導(dǎo)推進(jìn)”制度安排的應(yīng)有之義，但是值得注意的是，政府主導(dǎo)的行動(dòng)策略在促進(jìn)社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)展的同時(shí)，也在客觀上導(dǎo)致A機(jī)構(gòu)先天發(fā)育不足，缺少獨(dú)立性。20世紀(jì)60年代，交換網(wǎng)絡(luò)理論就提出權(quán)力與資源依賴之間的關(guān)系，該理論將權(quán)力界定為社會(huì)行動(dòng)者為獲取有價(jià)值的資源而依賴于其他行動(dòng)者的函數(shù)。資源的價(jià)值越高且替代性資源越少，某行動(dòng)者對(duì)提供這些資源的另一行動(dòng)者的依賴性就越高，資源提供者之于依賴者的權(quán)力就越大[19](p32)。A機(jī)構(gòu)特別是基層社團(tuán)在資金、人才、工作設(shè)施、規(guī)范制度等緊缺資源方面所形成的對(duì)政府部門的強(qiáng)依賴關(guān)系，對(duì)社會(huì)組織的具體運(yùn)作模式及其與政府之間的關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響，導(dǎo)致政府購買服務(wù)這一制度創(chuàng)新行為在實(shí)踐過程中異化為“政府出錢、社團(tuán)辦事”的現(xiàn)實(shí)邏輯，基層政府對(duì)A機(jī)構(gòu)的權(quán)力與控制也成為顯像。

（二）制度變遷中的路徑依賴效應(yīng)

路徑依賴強(qiáng)調(diào)的是在制度變遷的過程中，原有發(fā)展路徑對(duì)現(xiàn)存的制度安排有較強(qiáng)依賴性。制度變遷存在路徑依賴，制度系統(tǒng)會(huì)順從慣性[20](p476)。社會(huì)組織的發(fā)展與變革也如此。一直以來，在中國(guó)權(quán)威主義的政治結(jié)構(gòu)形態(tài)下，支配、服從和秩序高于自由、同意和參與的價(jià)值。這表現(xiàn)在政社關(guān)系層面，則是呈現(xiàn)出等級(jí)化的結(jié)構(gòu)特征，具有明顯的權(quán)威—依附性色彩[21](p106-113)。雖然近年來政治高層不斷釋放出轉(zhuǎn)變社會(huì)治理模式，加強(qiáng)政社合作關(guān)系的信號(hào)，H市在中央政府的號(hào)召下也出臺(tái)了一系列推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策文件。然而，這種自上而下的制度變遷以強(qiáng)制性推進(jìn)的方式抵達(dá)政策的執(zhí)行主體——基層政府時(shí)，它們并未做好充分的準(zhǔn)備，制度慣性使得改革的推進(jìn)愈發(fā)困難。進(jìn)言之，迫于上級(jí)政府的壓力，基層政府在形式上遵循了社會(huì)組織發(fā)展的各種治理思路，但強(qiáng)制和管制性壓力創(chuàng)造的往往是消極的服從者、不情愿的遵循和準(zhǔn)備不足。其結(jié)果也顯而易見：雖然社會(huì)組織加入政府購買服務(wù)的過程中，但社會(huì)組織缺乏獨(dú)立自主性，基層政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管與控制程度在不斷加深，基層公共領(lǐng)域還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成。

（三）中心行政任務(wù)對(duì)社會(huì)服務(wù)運(yùn)作空間的擠壓

國(guó)家政治體制對(duì)基層治理模式具有形塑效應(yīng)，而基層政權(quán)的運(yùn)作方式又會(huì)直接影響國(guó)家政策的執(zhí)行效果[22](p35-39)。因此，一項(xiàng)新出臺(tái)的公共政策要在基層得到落實(shí)，需要地方政府的支持與全力推進(jìn)。當(dāng)市級(jí)政府將推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新、發(fā)展社會(huì)組織的政策向基層推廣時(shí)，政策執(zhí)行主體需要對(duì)多樣化的行政性工作進(jìn)行排序，并將資源投入到對(duì)其而言最為關(guān)鍵的活動(dòng)領(lǐng)域。而作為單一屬性的權(quán)力運(yùn)作中心，從本質(zhì)上而言，基層政府具有高度科層化的典型特征，其核心職能是在維持社會(huì)穩(wěn)定和公共秩序的基礎(chǔ)之上推進(jìn)基層治理。換言之，基層政府需要將大部分資源投放到中心行政任務(wù)上，這樣一來，將會(huì)對(duì)社會(huì)服務(wù)工作的實(shí)施空間造成一定擠壓?；鶎诱鳛槔硇缘男袆?dòng)主體，會(huì)根據(jù)自身利益訴求去理解吸收上級(jí)政策，進(jìn)而采取理性行動(dòng)[23](p84-95)，這是導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)偏離現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。

（四）基層社工的理性選擇

理性選擇理論認(rèn)為，組織成員為了自身的生存和發(fā)展，會(huì)在一定的制度條件下選擇某些利己行為。如前所述，基層社團(tuán)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、人力、物力等資源是由區(qū)縣、街道政府幫助解決的。A機(jī)構(gòu)基層社團(tuán)成立時(shí)間短，資歷淺，社會(huì)關(guān)系并不廣泛，政府雖然為其提供了一些生存性資源，但是“授人以魚卻非授人以漁”，行政體系雖然讓渡了一小部分社會(huì)領(lǐng)域，卻沒有轉(zhuǎn)移相應(yīng)的社會(huì)資源控制權(quán)。為獲取為社區(qū)矯正人員服務(wù)的資源，社工們往往會(huì)采取變通性策略，以聽命于基層政府換取其發(fā)展空間。此外，A機(jī)構(gòu)一部分社工也是從基層政府借調(diào)過去的，擁有公務(wù)員或事業(yè)單位編制。當(dāng)然，將內(nèi)部人派駐至A機(jī)構(gòu)，可以幫助緩解其組建初期社工隊(duì)伍數(shù)量不足的困境。然而，在開展工作的過程中，來自體制內(nèi)的選調(diào)社工帶有政府部門的行動(dòng)慣性，特別是當(dāng)政府的行政任務(wù)與社會(huì)服務(wù)發(fā)生矛盾時(shí)，他們往往傾向于服從政府的安排。質(zhì)言之，社工的理性選擇加深了社會(huì)組織對(duì)基層政府的依賴性，也使得雙方關(guān)系呈現(xiàn)出不對(duì)稱的非均衡狀態(tài)，基層行政部門表現(xiàn)出更強(qiáng)勢(shì)的政府在場(chǎng)和更強(qiáng)勢(shì)的介入。

四、結(jié)論

正如有研究所指出的，碎片化權(quán)威是對(duì)中國(guó)政府結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的形象化概括。意識(shí)形態(tài)的淡化、部門利益的凸顯、政府部門條塊分割以及中央分權(quán)加劇了碎片化程度[24](p1-30)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)力量的成長(zhǎng)，政社互動(dòng)越來越成為一種重要的潮流現(xiàn)象。在各種力量的博弈和作用之下，政府高層開始自愿或被迫撤離某些社會(huì)領(lǐng)域，國(guó)家和社會(huì)首先在行政體系的上層出現(xiàn)分化，一些讓渡社會(huì)空間的社會(huì)政策和具體行動(dòng)也由此發(fā)出。在上層政府的壓力之下，基層政府采取了一些調(diào)整政社關(guān)系的行動(dòng)，但是它們是缺少積極性的，政社關(guān)系在實(shí)質(zhì)上并未有突破性的變化，有很強(qiáng)同構(gòu)性[25](p180)。具體到社會(huì)組織的發(fā)展上，不同層級(jí)政府的推進(jìn)思路也存在差異性，進(jìn)而構(gòu)成非協(xié)同治理的基本態(tài)勢(shì)。通過典型案例研究得出：雖然市級(jí)政府在政治高層的壓力下，已經(jīng)開始慢慢放松對(duì)社會(huì)組織的管控，但是行政體系的末端——基層政府在處理政府領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)組織獨(dú)立運(yùn)作這二者的關(guān)系方面并不擅長(zhǎng)，其對(duì)社會(huì)組織的介入與控制難以避免。簡(jiǎn)言之，隨著高度同構(gòu)化的政社關(guān)系狀態(tài)逐漸瓦解，行政高層開始將社會(huì)組織從其內(nèi)部剝離開來，但在基層社會(huì)的活動(dòng)空間中，行政機(jī)構(gòu)卻保持著與社會(huì)組織交纏糅合的固態(tài)。

非協(xié)同治理隱含著政府在社會(huì)組織發(fā)展上的不同姿態(tài)，基層政府面臨的壓力型體制需要其有很強(qiáng)的社會(huì)控制能力，更為重要的是，在權(quán)威體制下的中國(guó)，基層政府與社會(huì)組織間缺少自由、平等溝通協(xié)商的對(duì)話平臺(tái)，雙方關(guān)系仍然有著十分明顯的權(quán)威—依附色彩，這種等級(jí)化的結(jié)構(gòu)關(guān)系制約了社會(huì)組織的利益表達(dá)，特別是當(dāng)社會(huì)組織對(duì)政府的資源依附關(guān)系越發(fā)明顯時(shí)，這種社會(huì)組織的弱勢(shì)地位就顯得越發(fā)突出。而要改變基層政府針對(duì)社會(huì)組織的強(qiáng)勢(shì)介入形態(tài)，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織的獨(dú)立運(yùn)作和發(fā)展，則需由政府和社會(huì)組織共同努力：從政府的角度而言，一是需要高層政府加大制度創(chuàng)新的力度并予以落實(shí)，另一方面，政府應(yīng)充分意識(shí)到社會(huì)組織處于初步發(fā)展時(shí)期，需要給予這一新興力量發(fā)展資源的同時(shí)，控制自身的管理慣性，釋放更多空間由社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)作。從社會(huì)組織的角度而言，則是需要在拓展資源來源渠道的同時(shí)，聚集并提升其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，這樣一來，社會(huì)組織才可能具有與政府開展平等對(duì)話的條件[26](p103-108)。

最后，有必要指出本文研究的不足及后續(xù)研究的方向，非協(xié)同治理是理解政府針對(duì)社會(huì)組織決策行為的一個(gè)起點(diǎn)。然而，從單一模式出發(fā)去考察政府與社會(huì)組織關(guān)系，其解釋力和穿透力是有待進(jìn)一步提升的。因此，在后續(xù)的研究中，需要進(jìn)一步考慮和關(guān)注中國(guó)情境下不同地域、不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)、不同組織類型的差異性。唯有如此，才能更好地解釋現(xiàn)實(shí)，不斷發(fā)掘政府與社會(huì)組織關(guān)系在動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中的新變化和新特點(diǎn)。