■文 / 石祖梁

農(nóng)作物的光合產(chǎn)物一半在籽實，一半在秸稈。長期以來，秸稈作為中國農(nóng)村地區(qū)的肥料、燃料、飼料等，在推動農(nóng)村生產(chǎn)生活方面發(fā)揮著重要作用。但是伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高、農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、能源消費結(jié)構(gòu)的改善和各類替代原料的應(yīng)用，秸稈利用方式和利用途徑發(fā)生巨大變化，區(qū)域性、季節(jié)性、結(jié)構(gòu)性過?，F(xiàn)象不斷凸顯，露天焚燒和隨意丟棄現(xiàn)象屢禁不止，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。2016年，中國國家發(fā)展和改革委員會等四部委將農(nóng)作物秸稈綜合利用率納入《綠色發(fā)展指標體系》，作為生態(tài)文明建設(shè)評價考核的重要依據(jù)；2017年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，提出要完善秸稈資源化利用制度，嚴格依法落實秸稈禁燒制度，推進秸稈全量化綜合利用，為深入促進秸稈綜合利用工作指明了方向。本文在系統(tǒng)梳理當(dāng)前技術(shù)、政策、模式的基礎(chǔ)上，對秸稈產(chǎn)生利用現(xiàn)狀、面臨的形勢、存在的問題進行總結(jié)凝煉，并提出進一步發(fā)展的對策建議，以期為秸稈處理利用提供理論支撐。

一、中國秸稈產(chǎn)生和利用現(xiàn)狀

中國農(nóng)作物種類繁多，主要有小麥、水稻、玉米、豆類、薯類、棉花、花生、油菜、甘蔗以及其他雜糧作物。據(jù)統(tǒng)計，2017年中國秸稈理論資源總量已達10.2億噸，較20世紀90年代初增加了近4億噸。其中玉米、水稻、小麥秸稈量分別為4.3、2.4、1.8億噸，三大作物秸稈量占比達到83.3%。全國秸稈可收集資源量為8.4億噸，已利用量約達到7億噸，秸稈綜合利用率（已利用量與可收集量的比例）超過83%，其中秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化、原料化等利用率分別為47.3%、19.4%、12.7%、1.9%和2.3%，已經(jīng)形成了肥料化、飼料化等農(nóng)用為主的綜合利用格局。

從區(qū)域分布來看，秸稈產(chǎn)生量由大到小依次為華東區(qū)、中南區(qū)、東北區(qū)、華北區(qū)、西北區(qū)、西南區(qū)，分別占全國秸稈總量的24.0%、22.9%、20.5%、13.9%、10.1%、8.7%，主要集中在華東、中南和東北地區(qū)。不同區(qū)域之間，華北區(qū)秸稈綜合利用率最高，超過90%；華東區(qū)、西北區(qū)、中南區(qū)、西南區(qū)均超過80%；東北區(qū)利用率較低，僅為70%，表明東北地區(qū)是目前中國秸稈綜合利用的重點和難點區(qū)域。

二、秸稈綜合利用工作取得的進展

近年來，中國農(nóng)業(yè)、發(fā)改、環(huán)保、財政等部門貫徹中央有關(guān)精神和要求，把推進秸稈綜合利用作為中國發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和防治大氣污染的重點工作來抓，出臺了一些政策、探索了一些模式，取得了顯著成效。

（一）法律法規(guī)體系逐步健全。2015年中國通過修訂了《大氣污染防治法》，明確提出各級人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持秸稈綜合利用，加大對秸稈還田、收集機械的補貼力度，并組織建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)體系。江蘇、浙江、河北、湖北、天津、江西等省也先后制定了地方性法規(guī)，其他各省分別由省政府印發(fā)了相關(guān)文件，強勢推動秸稈禁燒和綜合利用工作。

（二）扶持政策機制不斷完善。在中國，農(nóng)作物秸稈生產(chǎn)的燃氣、電力、熱力等產(chǎn)品已經(jīng)列入《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》，分別享受在計算應(yīng)納稅所得額時減按90%計入當(dāng)年收入總額和增值稅即征即退（退稅比例最高可達100%）的稅惠政策；國家發(fā)展和改革委員會對新建農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目，統(tǒng)一執(zhí)行標桿上網(wǎng)電價每千瓦時0.75元；中國銀行保險監(jiān)督管理委員會將農(nóng)林廢棄物資源化項目納入綠色信貸統(tǒng)計范疇，支持秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展；原農(nóng)業(yè)部與財政部將與秸稈綜合利用相關(guān)的摟草機、打（壓）捆機、秸稈粉碎還田機、莖稈收集處理機械等列入了農(nóng)業(yè)機械購置補貼，補貼比例在30%左右，截至目前，全國秸稈粉碎還田機保有量達到85.6萬臺、秸稈撿拾打捆機保有量4.68萬臺，推動秸稈還田面積達到7.43億畝，撿拾打捆面積達到0.88億畝。江蘇、安徽、吉林、浙江、黑龍江、四川等省在秸稈還田補貼、收儲利用補貼、用地、用電、運輸綠色通道等方面也不斷加大對秸稈綜合利用的政策支持。

（三）試點示范取得良好成效。2016年以來，原農(nóng)業(yè)部會同財政部整合資金38億元，圍繞大氣污染重點防治區(qū)域，選擇農(nóng)作物秸稈焚燒問題較為突出的12個省，采取整縣推進的方式，開展秸稈綜合利用試點建設(shè)和東北地區(qū)秸稈處理行動，探索區(qū)域可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的技術(shù)路線、模式和機制。截至目前，中國共建設(shè)試點縣143個，試點縣秸稈綜合利用率均得到大幅提升或達到90%以上，區(qū)域秸稈處理技術(shù)模式初步構(gòu)建，秸稈處理能力顯著提升。

（四）技術(shù)研發(fā)推廣切實加強。長期以來，中國在國家重大科技專項中先后啟動了一批重點研發(fā)項目，開發(fā)了秸稈栽培食用菌、壓塊燃料、生物柴油、田間快腐、飼料木質(zhì)素降解等關(guān)鍵技術(shù)，研制了秸稈切碎裝置、麥稻聯(lián)合收割機配套打捆機、移動式生物質(zhì)成型等關(guān)鍵設(shè)備?？萍疾?、財政部和國家稅務(wù)總局將農(nóng)作物秸稈破碎、分選等預(yù)處理技術(shù)進一步納入《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域（2016）》，加大對科技型企業(yè)的政策扶持。原農(nóng)業(yè)部編印《秸稈綜合利用技術(shù)手冊》《區(qū)域秸稈全量利用導(dǎo)則》，并推介發(fā)布了秸稈深翻養(yǎng)地、粉碎旋耕還田、秸-飼-肥種養(yǎng)結(jié)合、秸-沼-肥能源生態(tài)、秸-菌-肥基質(zhì)利用、秸-炭-肥還田改土等農(nóng)用十大技術(shù)模式，推動成熟適用技術(shù)落地生效。

三、秸稈綜合利用存在的問題

總體上看，中國的秸稈綜合利用工作已有一個良好的基礎(chǔ)，取得一定的成績。但與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出的到2020年全國秸稈綜合利用率達到85%以上目標相對照，還有一定差距，存在很多問題和挑戰(zhàn)。

（一）秸稈還田的問題

秸稈機械化直接還田是目前解決秸稈焚燒問題的最主要、最有效的手段，但就秸稈“還下去、還得好”方面，仍存在以下問題：一是還田作業(yè)成本高。以東北地區(qū)為例，要達到理想的還田效果，需經(jīng)過作物收獲、秸稈粉碎拋灑、旋耕破茬、撒施腐熟劑、機械翻耕、圓盤耙耙平等多道工序，每畝作業(yè)成本增加100元左右；黃淮海地區(qū)玉米秸稈還田、長江中下游地區(qū)的稻麥秸稈還田增加成本也在50-80元；二是配套農(nóng)藝措施不完善。秸稈還田后續(xù)的水、肥、植保、全苗壯苗等栽培技術(shù)不配套，在秸稈還田技術(shù)推廣應(yīng)用中難免產(chǎn)生一些負效應(yīng)，影響后茬農(nóng)作物播種和正常生長，降低農(nóng)戶采用秸稈還田的積極性；三是機具設(shè)備的不配套。國產(chǎn)大馬力拖拉機、秸稈拋撒、深翻等專用配套設(shè)備普遍缺乏，無法實施秸稈深翻還田和高效作業(yè)，同時缺乏丘區(qū)、山區(qū)秸稈快速還田相關(guān)配套機具和設(shè)備。

（二）產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題

目前，秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，單一效益低，輻射帶動作用不強。一方面秸稈產(chǎn)品受“成本地板”和“價格天花板”雙重擠壓，資源化利用成本較高，而秸稈產(chǎn)品價格與其相應(yīng)替代的商品價格比較不具優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展困難。另一方面秸稈綜合利用研究基礎(chǔ)尚待加強，一些關(guān)鍵性技術(shù)難題尚待突破。如秸稈青貯防霉、氨化技術(shù)需要與飼養(yǎng)管理、飼料搭配、畜種改良和疫病防控等技術(shù)進一步配套組合；秸稈氣化中的焦油處理，秸稈固化、碳化生產(chǎn)設(shè)備產(chǎn)量低、能耗高、壽命短的問題依然存在；秸稈復(fù)合材料、生產(chǎn)板材和清潔制漿等生產(chǎn)工藝需要進一步改良；秸稈育秧基質(zhì)、育苗基料、動物墊床等關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備突破還不夠等。三是標準技術(shù)規(guī)范有待進一步完善。除秸稈發(fā)電廠、秸稈板材、秸稈沼氣外，相關(guān)國家標準或行業(yè)標準多是涉及機械作業(yè)質(zhì)量，缺乏秸稈產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范，與現(xiàn)實利用技術(shù)銜接不夠，降低了秸稈利用技術(shù)實際應(yīng)用的經(jīng)濟、社會與生態(tài)效益。

（三）收儲運體系問題

秸稈收儲運是秸稈離田產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要條件和共性基礎(chǔ)，目前秸稈收集難、運輸難、儲存難等問題在大部分區(qū)域尚未得到根本解決，越來越成為制約秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵性因素。一是收儲成本高。研究表明，秸稈收儲運成本一般在120-260元/噸之間，且不適于長距離運輸，運輸半徑小于50公里。二是收儲運裝備水平低。現(xiàn)有設(shè)備產(chǎn)品普遍存在實用性和可靠性較差的問題，缺乏適合不同地形的高效秸稈收集打包機械，同時機械價格較高、一次性投資大、季節(jié)性強、作業(yè)時間短，影響農(nóng)民購機從事秸稈收集的積極性。三是秸稈存儲用地矛盾日益突出。土地租金高或土地指標缺等因素造成收儲點建設(shè)困難，目前中國國家層面鼓勵秸稈收儲用地按臨時用地管理，僅少部分省份將其納入農(nóng)用地管理范疇。

（四）激勵政策問題

中國一方面已出臺了一些用地、用電、財稅政策，但在各地落實還有困難，影響了社會資本投資秸稈開發(fā)利用。另一方面，關(guān)鍵性政策工具尚未破題。秸稈綜合利用是一項社會公益性事業(yè)，社會效益和生態(tài)效益顯著，政府需要加大扶持力度，但目前的財政補貼主要以項目的形式推動，存在補貼作物種類有限、補貼金額有限、補貼區(qū)域有限、補貼對象重點不明確等問題，在秸稈還田補貼、秸稈儲存建設(shè)用地、終端產(chǎn)品應(yīng)用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏普惠性、針對性的資金扶持，不利于形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，難以實現(xiàn)對秸稈綜合利用的整體推動。

四、對策建議

進一步推動秸稈綜合利用工作，需要按照中共十九大提出的“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”精神，積極貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求，遵循“因地制宜、分類指導(dǎo)，農(nóng)用優(yōu)先、綜合利用，政府引導(dǎo)、市場運作”的思路，以縣為單元，整體推進，完善政策創(chuàng)設(shè)，強化科技支撐，創(chuàng)新體制機制和工作方法，確保到2020年全國秸稈綜合利用率達到85%以上，其中東北地區(qū)秸稈綜合利用率達到80%以上。

（一）聚焦三大方向，著力提升秸稈農(nóng)用水平。繼續(xù)堅持秸稈肥料化、飼料化和燃料化“三大利用方向”，推廣秸-飼-肥、秸-菌-肥、秸-能-肥等循環(huán)利用技術(shù)，不斷提升秸稈農(nóng)用水平。

（二）夯實發(fā)展基礎(chǔ)，著力提升秸稈收儲運專業(yè)化水平。發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和市場配置資源的決定性作用，采取政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作等方式，加快培育秸稈收儲運社會化服務(wù)組織，建設(shè)秸稈儲存規(guī)范化場所，配備秸稈收儲運專業(yè)化裝備，建立縣域范圍全覆蓋的收儲網(wǎng)絡(luò)，形成商品化秸稈收儲和供應(yīng)能力。

（三）強化政策配套，著力提升秸稈市場化利用水平。進一步強化用地、用電、信貸、稅收等優(yōu)惠政策落地，加大關(guān)鍵政策創(chuàng)設(shè)力度，建立政府引導(dǎo)、市場主體、多方參與的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展機制，培育一批可市場化運行的經(jīng)營主體，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，推動秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效。

（四）加強科技研發(fā)，著力提升秸稈利用標準化水平。發(fā)揮科技支撐的作用，圍繞秸稈“五料化”利用領(lǐng)域，熟化一批新技術(shù)、新工藝和新裝備，形成從農(nóng)作物品種、種植、收獲、秸稈還田、收儲到“五料化”利用等全鏈條、全過程的技術(shù)規(guī)范和裝備標準，提高秸稈綜合利用的標準化水平。

（五）推動機制創(chuàng)新，著力提升秸稈利用可持續(xù)運行水平。以全域、全量利用為目標，構(gòu)建集政策措施、技術(shù)措施、工作措施、考核措施四個要素于一體的綜合利用策略，不斷強化政府、企業(yè)、農(nóng)戶三者利益的有機聯(lián)結(jié)，形成推動秸稈綜合利用可持續(xù)運行的長效機制。