金武剛

（1.華東師范大學(xué)信息管理系 上海 200062）

立法工作的重要任務(wù)是對(duì)既有政策進(jìn)行調(diào)整與完善，建立一系列有法律保障的基本制度。2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》（以下簡(jiǎn)稱《公共圖書(shū)館法》）是我國(guó)首部專門的圖書(shū)館法。如果說(shuō)2001年4月文化部在天津召開(kāi)“《圖書(shū)館法》專家座談會(huì)”，標(biāo)志著國(guó)家立法工作啟動(dòng)，那么到2017年11月《公共圖書(shū)館法》的正式出臺(tái)，則標(biāo)志著國(guó)家立法工作取得階段性成果，前后歷時(shí)17年之久。

2001年前后，正是我國(guó)系統(tǒng)研究現(xiàn)代圖書(shū)館理念成果薈萃、基礎(chǔ)理論研究高潮迭起的發(fā)端。如李國(guó)新的“圖書(shū)館自由”研究；范并思的“信息公平”研究；于良芝的“圖書(shū)館職業(yè)”研究等。 時(shí)至 2008年10月，理論研究結(jié)出碩果，中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)正式發(fā)布《圖書(shū)館服務(wù)宣言》，表達(dá)了圖書(shū)館對(duì)全社會(huì)普遍開(kāi)放、維護(hù)讀者權(quán)利、平等服務(wù)、對(duì)弱勢(shì)人群人文關(guān)懷、消除數(shù)字鴻溝等方面的基本理念，宣示了中國(guó)圖書(shū)館人對(duì)于現(xiàn)代圖書(shū)館理念的基本認(rèn)同，也標(biāo)志著現(xiàn)代圖書(shū)館基本理念研究的完成。2008年前后是國(guó)家立法工作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，文化部重新啟動(dòng)此前由于業(yè)內(nèi)認(rèn)識(shí)不一而暫停的立法工作，并把《公共圖書(shū)館法》列為立法工作的突破口。從此以后，已成業(yè)內(nèi)共識(shí)的現(xiàn)代圖書(shū)館基本理念開(kāi)始全面滲透到《公共圖書(shū)館法》立法進(jìn)程之中。

“風(fēng)雨晨昏人不曉，個(gè)中甘苦只自知”。遍讀《公共圖書(shū)館法》，字里行間，無(wú)不洋溢著圖書(shū)館行業(yè)的專業(yè)理念——保障公民文化權(quán)益、落實(shí)政府主導(dǎo)責(zé)任、引導(dǎo)社會(huì)力量參與、推進(jìn)體制機(jī)制改革，全面構(gòu)建了我國(guó)現(xiàn)代公共圖書(shū)館制度。

1 保障公民文化權(quán)益的基本制度

《公共圖書(shū)館法》開(kāi)宗明義，在法律第一條中就提出立法的重要目的就是為了 “保障公民基本文化權(quán)益”；并且，在法律第二條中將公共圖書(shū)館定義為“公共文化設(shè)施”，與《公共文化服務(wù)保障法》建立了關(guān)聯(lián)。根據(jù)保障法要求，公共圖書(shū)館作為公共文化設(shè)施，用于“滿足公民基本文化需求”“豐富人民群眾精神文化生活”。公民文化權(quán)益保障，來(lái)自于一項(xiàng)項(xiàng)具體的圖書(shū)館服務(wù)。因此，法律對(duì)有關(guān)服務(wù)原則和要求的規(guī)定，處處彰顯“立法為民，以民為本”的核心思想。

1.1 普遍均等制度：保障公共圖書(shū)館人人可用

享有公共服務(wù)屬于公民基本權(quán)利，公共圖書(shū)館是社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，提供的是保障全體公民生存和發(fā)展的基本公共服務(wù)。因此，《公共圖書(shū)館法》在第三十三條第一款中明確要求“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)按照平等、開(kāi)放、共享的要求向社會(huì)公眾提供服務(wù)”，這一規(guī)定，是公共圖書(shū)館的法定服務(wù)原則，旨在保障全體公民利用公共圖書(shū)館的基本權(quán)利，也是國(guó)際圖書(shū)館界普遍均等（Equality of access for all）理念的中國(guó)式表達(dá)。

“平等”，指公民人人有權(quán)享用圖書(shū)館服務(wù)，即全體社會(huì)成員都能夠普遍均等利用公共圖書(shū)館，而不受其身份、職業(yè)、收入、地位等因素影響。聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際圖聯(lián)將之表述為“公共圖書(shū)館是應(yīng)不分年齡、種族、性別、宗教、國(guó)籍、語(yǔ)言或社會(huì)地位，向所有的人提供平等的服務(wù)”。

“開(kāi)放”，指公共圖書(shū)館服務(wù)內(nèi)容的普遍提供。一是公共圖書(shū)館的場(chǎng)所空間開(kāi)放，如閱覽室、自修室、報(bào)告廳等；二是公共圖書(shū)館的服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)放，如圖書(shū)借閱、檢索咨詢、講座展覽、閱讀活動(dòng)、輔導(dǎo)培訓(xùn)等；三是保障上述開(kāi)放的輔助服務(wù)及延伸服務(wù)，如辦證驗(yàn)證、WIFI覆蓋、讀者餐飲等。另外，在開(kāi)放時(shí)間上，公共圖書(shū)館要主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)?shù)毓姷睦昧?xí)慣和實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)時(shí)開(kāi)放，以便最大化利用。

“共享”，指全民享有、全面享有，即城鄉(xiāng)居民均能免費(fèi)或優(yōu)惠利用公共圖書(shū)館服務(wù)。公共圖書(shū)館提供的文獻(xiàn)信息及相關(guān)服務(wù)，是由公共財(cái)政支持的、非營(yíng)利性服務(wù)，以“公益性、基本性、均等性、便利性”為基本要求，區(qū)別于市場(chǎng)提供的商業(yè)化服務(wù)，應(yīng)該遍及城鄉(xiāng)，覆蓋到每一個(gè)人。

在《公共圖書(shū)館法》第三十三條第二款中，又專門規(guī)定公共圖書(shū)館必須提供免費(fèi)服務(wù)，其范圍包括：“（1）文獻(xiàn)信息查詢、借閱；（2）閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地開(kāi)放；（3）公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽；（4）國(guó)家規(guī)定的其他免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目”。這一規(guī)定，與2011年以來(lái)我國(guó)公共圖書(shū)館實(shí)行免費(fèi)開(kāi)放的范圍大致相當(dāng)，即面向社會(huì)公眾提供的基本服務(wù)項(xiàng)目，不收取“一分錢”，人人都可“無(wú)門檻”利用。公共圖書(shū)館提供免費(fèi)服務(wù)，是貫徹落實(shí)“平等、開(kāi)放、共享”法定服務(wù)原則的最佳途徑。法律對(duì)公共圖書(shū)館免費(fèi)服務(wù)范圍的規(guī)定，是對(duì)我國(guó)實(shí)施公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放政策的鞏固與演進(jìn)，為在全社會(huì)建立起一個(gè)保障知識(shí)與信息公平獲取的基本制度夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。

1.2 信息公開(kāi)制度：保障公眾知曉權(quán)、方便公眾利用

如果說(shuō)普遍均等制度解決了誰(shuí)可以利用公共圖書(shū)館的問(wèn)題，那么，建立信息公開(kāi)制度，旨在保障公眾的知曉權(quán)，即何處有圖書(shū)館？圖書(shū)館里有什么？什么時(shí)候可以利用圖書(shū)館？圖書(shū)館服務(wù)質(zhì)量和水平如何？

首先，《公共圖書(shū)館法》要求政府文化主管部門，主動(dòng)公開(kāi)轄區(qū)內(nèi)公共圖書(shū)館設(shè)置情況和服務(wù)情況。一是關(guān)于設(shè)置情況，法律第十八條規(guī)定省級(jí)政府文化主管部門必須 “在其網(wǎng)站上及時(shí)公布本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書(shū)館的名稱、館址、聯(lián)系方式、館藏文獻(xiàn)信息概況、主要服務(wù)內(nèi)容和方式等信息”，這實(shí)質(zhì)上是貫徹落實(shí)《政府信息公開(kāi)條例》的基本要求，方便公眾按圖索驥，找到自己所需的文獻(xiàn)信息。二是關(guān)于服務(wù)情況，法律第四十七條規(guī)定政府文化主管部門必須對(duì)公共圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核，并且“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”?？己私Y(jié)果向社會(huì)公布，保障了公眾的知曉權(quán)，有助于提高公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)管理的透明度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、加以改進(jìn)，提升服務(wù)水平，更好地滿足公眾需求。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》有關(guān)要求，考核結(jié)果可以通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等媒體的方式或通過(guò)信息公告欄、電子信息屏設(shè)備等便于公眾知曉的方式公開(kāi)發(fā)布。

其次，《公共圖書(shū)館法》要求公共圖書(shū)館主動(dòng)及時(shí)公告本單位提供服務(wù)的基本情況，以方便公眾利用。一是關(guān)于文獻(xiàn)信息情況的公告。法律第二十七條規(guī)定公共圖書(shū)館必須 “建立館藏文獻(xiàn)信息目錄”，并且“通過(guò)其網(wǎng)站或者其他方式向社會(huì)公開(kāi)”，這一規(guī)定有助于公眾事先獲知館藏文獻(xiàn)信息的內(nèi)容、種類、范圍，從而避免盲目前往，以節(jié)約時(shí)間、提高效率；二是關(guān)于服務(wù)內(nèi)容及開(kāi)放時(shí)間等情況的公告。法律第三十八條規(guī)定，公共圖書(shū)館必須“向社會(huì)公告本館的服務(wù)內(nèi)容、開(kāi)放時(shí)間、借閱規(guī)則等”，特別在“開(kāi)放時(shí)間”安排上，該條款還對(duì)一些特殊情況作了詳細(xì)規(guī)定——“因故閉館或者更改開(kāi)放時(shí)間的，除遇不可抗力外，應(yīng)當(dāng)提前公告”，“公共圖書(shū)館在公休日應(yīng)當(dāng)開(kāi)放，在國(guó)家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開(kāi)放時(shí)間”。

具體來(lái)講，可分為三種情形：（1）公共圖書(shū)館因?yàn)樘厥馇闆r（如館舍重大維修等），需要閉館一段時(shí)間，或者因?yàn)榕R時(shí)事件（如電力檢修等）需要更改開(kāi)放時(shí)間的，必須“提前公告”，以避免公眾吃“閉門羹”；（2）“公共圖書(shū)館在公休日應(yīng)當(dāng)開(kāi)放”。公休日，即通常所說(shuō)的周六、周日，每周這兩天時(shí)間大多數(shù)公眾處于非上班時(shí)間，有較多閑暇時(shí)間享受圖書(shū)館服務(wù)。公共圖書(shū)館作為公共文化設(shè)施，主動(dòng)適應(yīng)公眾利用習(xí)慣和特點(diǎn)，在周六、周日必須開(kāi)放?！肮萑諔?yīng)當(dāng)開(kāi)放”蘊(yùn)含的另一層意思，在周六、周日，公共圖書(shū)館面向公眾提供的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與平時(shí)日常開(kāi)放保持一致，不得無(wú)故縮短開(kāi)放時(shí)間，不得無(wú)故減少服務(wù)內(nèi)容或服務(wù)項(xiàng)目；（3）公共圖書(shū)館在“國(guó)家法定節(jié)假日應(yīng)當(dāng)有開(kāi)放時(shí)間”?！皣?guó)家法定節(jié)假日”，指元旦、春節(jié)、清明節(jié)、國(guó)際勞動(dòng)節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)、國(guó)慶節(jié)等國(guó)家規(guī)定放假的日子；“有開(kāi)放時(shí)間”，意即可以比平時(shí)適當(dāng)縮短開(kāi)放時(shí)間。公共圖書(shū)館提供的是基本公共文化服務(wù)，保障的是公民基本文化權(quán)益。國(guó)家法定節(jié)假日“有開(kāi)放時(shí)間”的規(guī)定，既考慮到公眾的實(shí)際需求，又照顧到我國(guó)實(shí)際國(guó)情，賦予了公共圖書(shū)館一定的靈活處置權(quán)，緩解長(zhǎng)期以來(lái)“常年無(wú)休”式開(kāi)放所帶來(lái)的工作壓力。當(dāng)然，法定節(jié)假日的開(kāi)放時(shí)間調(diào)整，屬于“更改開(kāi)放時(shí)間”范疇，應(yīng)注意提前予以公告。

另外，《公共圖書(shū)館法》還要求公共圖書(shū)館定期公告本館服務(wù)效能的基本情況。在其第四十二條中規(guī)定，公共圖書(shū)館必須“改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平，定期公告服務(wù)開(kāi)展情況”。服務(wù)開(kāi)展情況，主要就是反映服務(wù)效能，即公共圖書(shū)館服務(wù)的效率和效果，如蘇州圖書(shū)館、杭州圖書(shū)館早 已在其網(wǎng)站上每季度公開(kāi)發(fā)布一次服務(wù)開(kāi)展情況，包括圖書(shū)外借冊(cè)次、讀者到館數(shù)量、活動(dòng)舉辦場(chǎng)次及參與者數(shù)量、有效持證讀者數(shù)量及新增情況等效能指標(biāo)。

服務(wù)效能不高，是目前我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)的一個(gè)突出短板，在一些地區(qū)還普遍存在 “重設(shè)施建設(shè)、輕管理使用”的現(xiàn)象。當(dāng)然，服務(wù)效能提升取決于多方因素，但定期公告制度有助于增強(qiáng)公共圖書(shū)館管理的透明度，從而維護(hù)公眾的知曉權(quán)，督促公共圖書(shū)館發(fā)揮功能。

1.3 公眾參與制度：維護(hù)公眾的選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)

建立開(kāi)放管理制度，健全民意表達(dá)渠道，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與公共圖書(shū)館服務(wù)和項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、管理和監(jiān)督，是落實(shí)“以人民為中心”工作導(dǎo)向的有效途徑，全力保障公眾的文化選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

首先，《公共圖書(shū)館法》要求建立公眾參與的組織管理制度。法律第二十三條要求“推動(dòng)公共圖書(shū)館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理”。法人治理結(jié)構(gòu)是由利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)和管理體制，一般由理事會(huì)和管理層構(gòu)成。理事會(huì)是決策層的組織形式，是決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。理事會(huì)的組成體現(xiàn)共同治理原則，成員由政府有關(guān)部門、公共圖書(shū)館、服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面的代表構(gòu)成。社會(huì)公眾代表作為服務(wù)對(duì)象，進(jìn)入理事會(huì)，參與公共圖書(shū)館決策、管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督，在組織管理體制上就是實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館公益目標(biāo)、公共利益的基本保證，有助于激發(fā)活力，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的圖書(shū)館服務(wù)。

其次，《公共圖書(shū)館法》要求建立公眾參與的社會(huì)監(jiān)督制度。社會(huì)監(jiān)督的目的，是幫助公共圖書(shū)館改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平，法律第四十二條要求公共圖書(shū)館“定期公告服務(wù)開(kāi)展情況，聽(tīng)取讀者意見(jiàn)，建立投訴渠道，完善反饋機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督”。這里包含兩個(gè)層面的意思：一是主動(dòng)接受監(jiān)督，如將公共圖書(shū)館服務(wù)開(kāi)展情況，通過(guò)網(wǎng)站等渠道主動(dòng)公開(kāi)，方便公眾獲取信息、開(kāi)展監(jiān)督；二是被動(dòng)接受監(jiān)督，如在館舍顯著位置（如入口處、咨詢臺(tái)等）設(shè)立讀者意見(jiàn)箱(簿)，公開(kāi)監(jiān)督電話，開(kāi)通網(wǎng)上投訴通道，設(shè)立館長(zhǎng)接待日，定期召開(kāi)讀者座談會(huì)等，及時(shí)了解公眾訴求，解決相關(guān)問(wèn)題。無(wú)論是主動(dòng)還是被動(dòng)，都要不斷完善公眾需求的征詢反饋機(jī)制，認(rèn)真對(duì)待并正確處理來(lái)自公眾的意見(jiàn)或投訴，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》要求，應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)回復(fù)并整改落實(shí)。

另外，《公共圖書(shū)館法》還要求建立公眾參與公共圖書(shū)館服務(wù)考核機(jī)制。法律第四十七條規(guī)定“考核應(yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾參與”，并且將考核結(jié)果“作為對(duì)公共圖書(shū)館給予補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)等的依據(jù)”。法律規(guī)定社會(huì)公眾參與考核，主要目的就是敦促公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)管理者必須關(guān)注和研究公眾的需求、意見(jiàn)和建議，真正樹(shù)立“以人民為中心”的工作導(dǎo)向，形成供需對(duì)接，提高服務(wù)的針對(duì)性和有效性，滿足公眾對(duì)美好生活的新期待。法律建立考核與獎(jiǎng)補(bǔ)相掛鉤的機(jī)制，這是針對(duì)以往考核評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制關(guān)聯(lián)性不大的改革，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)公共圖書(shū)館評(píng)估定級(jí)后沒(méi)有激勵(lì)措施跟進(jìn)的“老大難”問(wèn)題，打破了“內(nèi)部人”評(píng)價(jià)的小圈子，讓考核工作更具權(quán)威性。2017年7月，文化部印發(fā)的《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，要求完善公共圖書(shū)館績(jī)效考評(píng)制度，加強(qiáng)用戶評(píng)價(jià)和反饋，探索建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，開(kāi)展群眾滿意度調(diào)查，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的客觀性和科學(xué)性，將考核結(jié)果作為預(yù)算確定、收入分配和負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。《公共圖書(shū)館法》認(rèn)可這一政策舉措，并上升為法律規(guī)定，將考核結(jié)果作為對(duì)公共圖書(shū)館給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，表明了立法工作對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)考核的重視和關(guān)注。

1.4 以人為本制度：為特殊群體提供專門服務(wù)

公共圖書(shū)館服務(wù)提供的是普遍均等的公共文化服務(wù)，是陽(yáng)光普照式服務(wù)。從理論上說(shuō)，未成年人、老年人、殘疾人等特殊群體都可以和其他人一樣參與或享有。但是，受制于自身的主觀原因或者提供者條件限制等客觀原因，許多圖書(shū)館常規(guī)服務(wù)對(duì)特殊人群來(lái)說(shuō)往往可望不可及，如適合低幼兒童的閱讀環(huán)境、文獻(xiàn)信息內(nèi)容，適合老年人、殘疾人的無(wú)障礙閱讀設(shè)施等。

為了保證社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果為全體社會(huì)成員共享，充分體現(xiàn)社會(huì)的文明進(jìn)步，現(xiàn)代社會(huì)普遍實(shí)行對(duì)特殊群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利給予特殊保障的方針。我國(guó)憲法確立了公民在法律面前一律平等的原則，制定了未成年人保護(hù)法、老年人權(quán)益保護(hù)法、殘疾人保障法以及相關(guān)方針政策，對(duì)特殊群體的權(quán)益給予了特別關(guān)注和保護(hù)。

《公共圖書(shū)館法》在法律第三十四條第一款中規(guī)定，對(duì)于未成年人群體，“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館必須設(shè)置專門的閱覽區(qū)域、配備相應(yīng)的專業(yè)人員、開(kāi)展相應(yīng)的閱讀指導(dǎo)和社會(huì)教育活動(dòng)，并為學(xué)校開(kāi)展有關(guān)課外活動(dòng)提供支持”。我國(guó)作為國(guó)際公約——《兒童權(quán)利公約》的簽約國(guó)和批準(zhǔn)國(guó)，特別重視未成年人的權(quán)利保護(hù)，特別是在《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》中，進(jìn)一步明確了“兒童優(yōu)先原則”，需要“在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求”。因此，《公共圖書(shū)館法》充分考慮到未成年人特點(diǎn)，在設(shè)施、資源、服務(wù)、活動(dòng)等方面給予了優(yōu)先安排。另外，考慮到未成年人社會(huì)閱歷淺，辨別是非能力相對(duì)較弱，法律在第三十七條中還明確規(guī)定“不得向未成年人提供內(nèi)容不適宜的文獻(xiàn)信息”。所謂不適宜的文獻(xiàn)信息，主要指“傳播淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博等毒害未成年人的圖書(shū)、報(bào)刊、音像制品、電子出版物以及網(wǎng)絡(luò)信息等”。

對(duì)于老年人、殘疾人等群體，《公共圖書(shū)館法》在法律第三十四條第二款中規(guī)定，“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)考慮老年人、殘疾人等群體的特點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件，提供適合其需要的文獻(xiàn)信息、無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等”。這一規(guī)定，與《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》及相關(guān)政策相銜接。所謂“積極創(chuàng)造條件”，即引導(dǎo)有條件的公共圖書(shū)館開(kāi)設(shè)老年閱覽區(qū)域、設(shè)立盲人閱覽室；所謂“無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備”，即設(shè)置盲道，配置盲文圖書(shū)、有聲讀物、大字讀物、觸屏讀報(bào)系統(tǒng)及有關(guān)閱讀輔助設(shè)備等。

《公共圖書(shū)館法》對(duì)未成年人、老年人、殘疾人等特殊群體專門服務(wù)的規(guī)定，確立了我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)在推進(jìn)均衡發(fā)展過(guò)程中消除人群差距的基本方針，建立了以人為本、人文關(guān)懷價(jià)值導(dǎo)向的基本制度。

1.5 底線保障制度：有關(guān)的禁止性法律規(guī)定

法律對(duì)一些公共圖書(shū)館行為作了禁止性規(guī)定，包括相應(yīng)行為的種類、內(nèi)容與邊界，反過(guò)來(lái)講，這些禁止性規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公民基本文化權(quán)益進(jìn)行保駕護(hù)航的“底線保障”。

（1）《公共圖書(shū)館法》要求公共圖書(shū)館不得開(kāi)展無(wú)關(guān)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。法律第二十九條第二款規(guī)定，“公共圖書(shū)館的設(shè)施設(shè)備場(chǎng)地不得用于與其服務(wù)無(wú)關(guān)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。“無(wú)關(guān)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，是指與公共圖書(shū)館性質(zhì)不相符、與公共文化設(shè)施不相稱的收費(fèi)性市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需要一定的設(shè)施設(shè)備場(chǎng)地等資源支撐，而這些資源具有稀缺性，若用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就難以同時(shí)提供圖書(shū)館公益服務(wù)，這等同于減少了公民免費(fèi)利用圖書(shū)館服務(wù)的機(jī)會(huì)。這一禁止性法律規(guī)定，實(shí)質(zhì)上保障了公民免費(fèi)利用圖書(shū)館的權(quán)利。

（2）《公共圖書(shū)館法》要求公共圖書(shū)館不得侵犯讀者隱私。法律第四十三條規(guī)定，“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)妥善保護(hù)讀者的個(gè)人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供”?！白x者的個(gè)人信息”，指以各種方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別自然人個(gè)人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、個(gè)人生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼等；“借閱信息”是指讀者在圖書(shū)館進(jìn)行文獻(xiàn)檢索咨詢、文獻(xiàn)閱覽、文獻(xiàn)外借過(guò)程中所記錄的讀者個(gè)人信息以及借閱行為、借閱傾向等信息；“其他可能涉及讀者隱私的信息”是讀者在利用圖書(shū)館過(guò)程中，除了讀者的個(gè)人信息和借閱信息以外所產(chǎn)生的其它隱私信息，如讀者參加活動(dòng)的隱私信息、圖書(shū)館的監(jiān)控信息、圖書(shū)館移動(dòng)定位和跟蹤信息等。如果發(fā)生了侵犯讀者隱私的行為，根據(jù)法律第五十條規(guī)定，首先“由文化主管部門責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得”，然后“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法追究法律責(zé)任”。隱私權(quán)是公民的基本權(quán)利，對(duì)讀者的隱私進(jìn)行保護(hù)，體現(xiàn)了我國(guó)法律的進(jìn)步開(kāi)明和對(duì)基本人權(quán)的尊重，符合現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)發(fā)展潮流。

（3）《公共圖書(shū)館法》嚴(yán)格限定了公共圖書(shū)館拒絕提供服務(wù)的前提條件。法律第四十四條規(guī)定，“讀者應(yīng)當(dāng)遵守公共圖書(shū)館的相關(guān)規(guī)定，自覺(jué)維護(hù)公共圖書(shū)館秩序，愛(ài)護(hù)公共圖書(shū)館的文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，合法利用文獻(xiàn)信息；借閱文獻(xiàn)信息的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)限歸還。對(duì)破壞公共圖書(shū)館文獻(xiàn)信息、設(shè)施設(shè)備，或者擾亂公共圖書(shū)館秩序的，公共圖書(shū)館工作人員有權(quán)予以勸阻、制止；經(jīng)勸阻、制止無(wú)效的，公共圖書(shū)館可以停止為其提供服務(wù)”。這一條款實(shí)質(zhì)上是對(duì)讀者義務(wù)的規(guī)定，即讀者要遵守規(guī)定、維護(hù)秩序、愛(ài)護(hù)設(shè)備、合法利用、按時(shí)借還；但在該條款中，又突出了公共圖書(shū)館拒絕提供服務(wù)的三個(gè)前提條件：一是讀者已經(jīng)實(shí)施了破壞或擾亂行為；二是圖書(shū)館工作人員進(jìn)行了勸阻、制止；三是經(jīng)勸阻、制止后，讀者繼續(xù)實(shí)施破壞或擾亂行為。如果拒絕服務(wù)，必須同時(shí)具備這三個(gè)前提條件。換句話講，作為公民的個(gè)人權(quán)利，“法無(wú)禁止即可行”，即公共圖書(shū)館不得無(wú)故拒絕為讀者提供服務(wù)。

2 落實(shí)政府主導(dǎo)責(zé)任的基本制度

我國(guó)憲法規(guī)定“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書(shū)館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)”，《公共文化服務(wù)保障法》也明確“公共文化服務(wù)，是指由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)”。因此，公共圖書(shū)館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成主體，由政府主導(dǎo)建設(shè)，有憲法依據(jù)、有保障法依據(jù)?！豆矆D書(shū)館法》對(duì)政府在公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)責(zé)任作出明確規(guī)定，建立了一系列基本制度。

2.1 政府保障制度：納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃

（1）《公共圖書(shū)館法》明確了各級(jí)政府是公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)的責(zé)任主體。法律第四條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書(shū)館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書(shū)館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃”?！翱h級(jí)以上人民政府”，包括中央政府，省、自治區(qū)、直轄市政府，自治州、設(shè)區(qū)的市政府，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政府。“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”是指轄區(qū)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總綱，一般由該級(jí)政府編制、提出，并經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審查、批準(zhǔn)，再由該級(jí)政府組織實(shí)施。并且，實(shí)施情況受同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，具有法定約束力?！俺青l(xiāng)規(guī)劃”，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，以達(dá)到協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，集約高效合理利用城鄉(xiāng)土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面科學(xué)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展之目的?！巴恋乩每傮w規(guī)劃”，是指各級(jí)政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開(kāi)發(fā)、整治、保護(hù)所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。將公共圖書(shū)館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書(shū)館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，率先明確了各級(jí)政府是履行公共圖書(shū)館事業(yè)保障的責(zé)任主體；將公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)納入法治化軌道的舉措，是全面依法治國(guó)率先在公共圖書(shū)館領(lǐng)域的具體落實(shí)。

（2）《公共圖書(shū)館法》明確了各級(jí)政府是公共圖書(shū)館的設(shè)立主體。法律第十四條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書(shū)館”，這是要求中央政府，省、自治區(qū)、直轄市政府，自治州、設(shè)區(qū)的市政府，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政府，都要依法設(shè)立獨(dú)立建制的公共圖書(shū)館。并且，法律第十四條還規(guī)定，“地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書(shū)室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民”，一方面，明確地方政府有責(zé)任建立相應(yīng)設(shè)施，提供圖書(shū)館服務(wù)；另一方面，考慮到基層政府保障能力有限，設(shè)立獨(dú)立建制的公共圖書(shū)館既不經(jīng)濟(jì)、又難以持續(xù)，故而只是要求在各級(jí)基層綜合服務(wù)設(shè)施內(nèi)，辟有專門區(qū)域提供圖書(shū)館服務(wù)。

（3）《公共圖書(shū)館法》還明確了各級(jí)政府文化主管部門是公共圖書(shū)館的管理主體。法律第五條對(duì)各級(jí)政府的文化主管部門和其他部門，界定了管理職責(zé)分工。在中央層面，由國(guó)務(wù)院文化主管部門（即當(dāng)前的文化部）負(fù)責(zé)全國(guó)公共圖書(shū)館的管理工作，其他部門（如發(fā)展改革委、財(cái)政部等）在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與公共圖書(shū)館管理有關(guān)的工作。在地方層面，同樣由各級(jí)政府文化主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共圖書(shū)館的管理工作，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)與公共圖書(shū)館管理有關(guān)的工作。明確各級(jí)政府文化主管部門是公共圖書(shū)館的管理主體，有利于推進(jìn)政府依法落實(shí)公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)、公共圖書(shū)館設(shè)立的保障責(zé)任。

2.2 經(jīng)費(fèi)保障制度：做到及時(shí)、足夠撥付

公共圖書(shū)館的設(shè)立、運(yùn)行，離不開(kāi)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。《公共圖書(shū)館法》在法律第四條中規(guī)定縣級(jí)以上人民政府，“加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”。這是對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)保障的三項(xiàng)要求：一是加大經(jīng)費(fèi)投入，二是列入政府預(yù)算，三是及時(shí)、足夠支付。

《公共圖書(shū)館法》雖然沒(méi)有就經(jīng)費(fèi)投入的結(jié)構(gòu)、數(shù)量、增長(zhǎng)比例等要求，作出直接規(guī)定，但在《公共文化服務(wù)保障法》中，已經(jīng)提供相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入的測(cè)算依據(jù)。根據(jù)保障法第五條、第二十八條及第四十五條等有關(guān)規(guī)定，中央政府（即國(guó)務(wù)院）根據(jù)公民基本文化需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定并調(diào)整國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；省級(jí)政府根據(jù)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、財(cái)政能力和文化特色，制定并調(diào)整本行政區(qū)域的基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)地方人民政府根據(jù)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和省級(jí)基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定公布本行政區(qū)域公共文化服務(wù)目錄并組織實(shí)施。各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上厘清了各級(jí)政府對(duì)包括公共圖書(shū)館在內(nèi)的基本公共文化服務(wù)保障的種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局等要求。然后縣級(jí)以上各級(jí)政府根據(jù)公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)預(yù)算，安排公共文化服務(wù)所需資金。

與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展整體水平較低，全國(guó)人均圖書(shū)藏量0.65冊(cè)，人均購(gòu)書(shū)費(fèi) 1.56元，人均借書(shū) 0.4冊(cè)，人均到館 0.5次，而且，東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡，歷史欠賬較多。

因此，法律要求各級(jí)政府能夠不斷加大投入，及時(shí)、足額，推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)快速發(fā)展，以便達(dá)到全面建成小康社會(huì)的基本要求。

2.3 人員保障制度：專業(yè)要求、數(shù)量合理

公共圖書(shū)館的運(yùn)營(yíng)與管理，離不開(kāi)人力資源的支持?！豆矆D書(shū)館法》重視對(duì)圖書(shū)館工作人員的專業(yè)能力要求。

首先，對(duì)館長(zhǎng)的專業(yè)能力要求。法律第十九條規(guī)定，“政府設(shè)立的公共圖書(shū)館館長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的文化水平、專業(yè)知識(shí)和組織管理能力”，對(duì)館長(zhǎng)提出了三個(gè)方面的能力建設(shè)要求，尤其是專業(yè)知識(shí)要求。政府設(shè)立的公共圖書(shū)館，通常是指縣級(jí)以上政府設(shè)立的公共圖書(shū)館，而縣級(jí)以上的公共圖書(shū)館，又往往是當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域性“文化中心”，除了做好陣地服務(wù)、滿足周邊居民需求的本職工作之外，還要起到區(qū)域性“龍頭”作用，建立覆蓋城鄉(xiāng)的服務(wù)體系、滿足全域內(nèi)的居民需求。無(wú)論是陣地服務(wù)、還是體系建設(shè)，都需要懂行的工作人員來(lái)貫徹落實(shí)。館長(zhǎng)作為圖書(shū)館一館之長(zhǎng)，文化水平和組織管理能力是其崗位基本要求，專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備尤為關(guān)鍵。只有具備專業(yè)知識(shí)，才能把控圖書(shū)館基本業(yè)務(wù)，才能清楚未來(lái)發(fā)展方向，才能有效開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)組織工作。

其次，對(duì)工作人員數(shù)量配備要求?！豆矆D書(shū)館法》設(shè)立了公共圖書(shū)館準(zhǔn)入門檻，法律第十五條規(guī)定設(shè)立公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)具備的條件之一，就是配備“與其功能、館藏規(guī)模等相適應(yīng)的工作人員”。法律第十九條第二款進(jìn)一步明確工作人員配備數(shù)量的原則依據(jù)，“根據(jù)其功能、館藏規(guī)模、館舍面積、服務(wù)范圍及服務(wù)人口等因素配備相應(yīng)的工作人員”。這一規(guī)定，有助于充分發(fā)揮圖書(shū)館功能。但是，法律雖然有人員數(shù)量配備依據(jù)，卻沒(méi)有給出具體測(cè)算模型或方法，而是把權(quán)限交給了各級(jí)政府有關(guān)部門自主決定。目前，可以參考國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》得出一個(gè)粗略的人員配備數(shù)量測(cè)算方法：每服務(wù)人口1-2.5萬(wàn)之間，應(yīng)配備1名工作人員。中間的取值范圍，主要依據(jù)就是區(qū)域內(nèi)服務(wù)人口數(shù)量，同時(shí)兼顧服務(wù)時(shí)間、館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量、年度讀者服務(wù)量等因素。

另外，對(duì)一般工作人員也提出了專業(yè)能力要求。法律第十九條第二款規(guī)定，“公共圖書(shū)館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)與技能，其中專業(yè)技術(shù)人員可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定評(píng)定專業(yè)技術(shù)職稱”。目前，我國(guó)公共圖書(shū)館人員隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)比較滯后，具有高級(jí)職稱的人員占10.8%，具有中級(jí)職稱的人員占32.7%，但主要集中在省級(jí)以上公共圖書(shū)館內(nèi)，縣級(jí)公共圖書(shū)館專業(yè)人才短缺嚴(yán)重，已經(jīng)制約了公共圖書(shū)館事業(yè)的跨越式發(fā)展。因此，圖書(shū)館工作人員需要不斷加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和儲(chǔ)備，適應(yīng)日新月異的新技術(shù)應(yīng)用和現(xiàn)代公共圖書(shū)館服務(wù)要求。

2.4 服務(wù)規(guī)范制度：加強(qiáng)考核、提升質(zhì)量

服務(wù)質(zhì)量和水平高低是公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)管理水平的體現(xiàn)，更關(guān)系到公共圖書(shū)館的作用是否得到有效發(fā)揮。公共圖書(shū)館的粗放式管理，已經(jīng)是我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中的一個(gè)痼疾，影響了服務(wù)效能的提升。解決途徑有二：一是制定公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，讓圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)管理有標(biāo)可遵、有章可循、有據(jù)可依、有責(zé)可查；二是加強(qiáng)公共圖書(shū)館服務(wù)考核，根據(jù)考核結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。

《公共圖書(shū)館法》要求政府應(yīng)當(dāng)建立服務(wù)規(guī)范，并加以嚴(yán)格考核。法律第四十七規(guī)定，“國(guó)務(wù)院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)制定公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，對(duì)公共圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核”。

國(guó)務(wù)院文化主管部門負(fù)責(zé)制定國(guó)家層面的公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，形成全國(guó)性公共圖書(shū)館服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)規(guī)范公共圖書(shū)館服務(wù)的內(nèi)容、種類，以及作為國(guó)家層面的“底線標(biāo)準(zhǔn)”，發(fā)揮兜底線、指方向、做示范的作用。我國(guó)首個(gè)公共圖書(shū)館服務(wù)方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》，就由文化部提出，于2011年5月1日起正式實(shí)施。該規(guī)范規(guī)定了公共圖書(shū)館的服務(wù)資源、服務(wù)效能、服務(wù)宣傳、服務(wù)監(jiān)督與反饋等內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，適用于縣（市）級(jí)以上公共圖書(shū)館。另外，自1994年以來(lái)，文化部對(duì)我國(guó)縣以上公共圖書(shū)館開(kāi)展了多次評(píng)估定級(jí)活動(dòng)，而評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)工作的標(biāo)尺與準(zhǔn)則，一般由文化部制訂并頒布，覆蓋公共圖書(shū)館服務(wù)條件和服務(wù)能力的各個(gè)方面，包括設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費(fèi)人員、文獻(xiàn)資源、服務(wù)工作、協(xié)作協(xié)調(diào)、管理表彰、重點(diǎn)文化工程等。不同級(jí)別的公共圖書(shū)館，其評(píng)估的指標(biāo)項(xiàng)目和指標(biāo)權(quán)重各有側(cè)重。

省級(jí)政府文化主管部門，負(fù)責(zé)制定本轄區(qū)內(nèi)的地方公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范。地方公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，確立的服務(wù)內(nèi)容、種類、數(shù)量和水平，一般要高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。目前各省已經(jīng)頒布的地方公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，主要有《上海市公共圖書(shū)館行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《安徽省公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《江蘇省公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》《江西省公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》《浙江省公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》等。

由國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府文化主管部門制定的公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，以標(biāo)準(zhǔn)的方式向社會(huì)明確公共圖書(shū)館服務(wù)的內(nèi)容、種類、數(shù)量和水平，充分體現(xiàn)了以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化，全面提升我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)質(zhì)量的基本思路，是檢驗(yàn)公共圖書(shū)館服務(wù)效能與管理的尺度，是評(píng)估公共圖書(shū)館服務(wù)水平的重要依據(jù)。

2.5 服務(wù)網(wǎng)絡(luò)制度：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、覆蓋城鄉(xiāng)

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公共圖書(shū)館的數(shù)量和質(zhì)量在城鄉(xiāng)有較大差距，推動(dòng)城市公共圖書(shū)館資源和服務(wù)向下流動(dòng)，擴(kuò)大農(nóng)村公共閱讀資源總量，提高農(nóng)村服務(wù)質(zhì)量，是推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的有效方式。因此，《公共圖書(shū)館法》要求政府承擔(dān)起服務(wù)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任。

法律第十三條規(guī)定，“國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)參與?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，因地制宜確定公共圖書(shū)館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布，加強(qiáng)固定館舍和流動(dòng)服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)”。這一規(guī)定，包含了以下幾層意思：

（1）政府的主導(dǎo)責(zé)任從單一的場(chǎng)館建設(shè)擴(kuò)展到服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推動(dòng)圖書(shū)館事業(yè)的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，這與中央兩辦在 《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》中提出的發(fā)展目標(biāo)——基本建成“覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”相一致。

（2）在法律上明確社會(huì)力量是公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的一支重要力量，可以在圖書(shū)館設(shè)施、資源、服務(wù)、活動(dòng)、管理等方面廣泛參與。

（3）打破“一級(jí)政府只建一個(gè)圖書(shū)館”的傳統(tǒng)，縣級(jí)以上政府根據(jù)實(shí)際需要，確定公共圖書(shū)館的數(shù)量多少、規(guī)模大小、總館分館以及合理分布。確定的依據(jù)不再是傳統(tǒng)的行政級(jí)別，而是根據(jù)常住人口的數(shù)量、分布情況，綜合考慮環(huán)境和交通條件。

（4）提倡多種設(shè)施類型的有機(jī)組合。除了在人口眾多的集聚區(qū)設(shè)立固定設(shè)施外，還要加強(qiáng)流動(dòng)設(shè)施建設(shè)，以資源配送、服務(wù)延伸等方式解決偏遠(yuǎn)地區(qū)、人口稀疏地區(qū)、固定設(shè)施覆蓋盲區(qū)、服務(wù)空白地區(qū)等特殊區(qū)域的公共圖書(shū)館服務(wù)。近些年來(lái)，圖書(shū)館自助服務(wù)設(shè)施日益普及，受到公眾喜愛(ài)。自助設(shè)施的使用，一方面減少了圖書(shū)館常規(guī)性工作負(fù)擔(dān)，釋放出更多人手投放到活動(dòng)組織和服務(wù)創(chuàng)新之中；另一方面，也創(chuàng)新了服務(wù)方式，提高了服務(wù)效能。特別是24小時(shí)自助圖書(shū)館的投入運(yùn)行，效益顯著。在張家港，“圖書(shū)館驛站”是一個(gè)24小時(shí)開(kāi)放、提供閱讀服務(wù)的自助設(shè)施，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，32家圖書(shū)館驛站，每家驛站平均接待讀者2.9萬(wàn)人次，借還圖書(shū)1.5萬(wàn)冊(cè)次，有效地提高了讀者利用率和閱讀率，促進(jìn)了村（社區(qū)）圖書(shū)室的高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)。在溫州，由圖書(shū)館與社區(qū)、企業(yè)、宅區(qū)業(yè)主委員會(huì)、事業(yè)單位等合作探索建立的“城市書(shū)房”這一類自助式圖書(shū)館，遍地開(kāi)花。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，25家城市書(shū)房，每家書(shū)房平均外借圖書(shū)2萬(wàn)冊(cè)次；其中，外借最多排名前三位的，依次達(dá)到7.97 萬(wàn)冊(cè)、6.62 萬(wàn)冊(cè)、5.06 萬(wàn)冊(cè)。

2.6 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度：權(quán)威制定、互聯(lián)互通

科技應(yīng)用，特別是信息技術(shù)應(yīng)用始終伴隨圖書(shū)館發(fā)展，已經(jīng)全面滲透到公共圖書(shū)館的資源建設(shè)、業(yè)務(wù)管理、用戶服務(wù)和體系建設(shè)等各個(gè)層面，擴(kuò)大了圖書(shū)館服務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館服務(wù)“無(wú)處不在”“無(wú)時(shí)不在”。

因此，《公共圖書(shū)館法》積極鼓勵(lì)科技應(yīng)用，法律第八條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持發(fā)揮科技在公共圖書(shū)館建設(shè)、管理和服務(wù)中的作用”，把鼓勵(lì)和支持科技與圖書(shū)館服務(wù)結(jié)合，推動(dòng)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播技術(shù)，提高公共圖書(shū)館服務(wù)效能，作為各級(jí)政府代表國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行的基本職責(zé)。

公共圖書(shū)館是以文獻(xiàn)信息為核心開(kāi)展服務(wù)，特別是服務(wù)體系內(nèi)的公共圖書(shū)館聯(lián)合采購(gòu)、聯(lián)合編目、通借通還、共建共享等基本業(yè)務(wù)開(kāi)展，都離不開(kāi)信息技術(shù)的支撐，是現(xiàn)代圖書(shū)館建設(shè)的重要內(nèi)容。而這些現(xiàn)代科技的應(yīng)用，特別是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)發(fā)展，需要構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)之間的互聯(lián)互通和各類數(shù)據(jù)資源的無(wú)障礙流動(dòng)。這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確立，需要有權(quán)威性，需要政府的支持。因此，法律第四十條規(guī)定，“國(guó)家構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共圖書(shū)館數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。政府代表國(guó)家主導(dǎo)建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度，是公共圖書(shū)館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)的前提基礎(chǔ)，是公共圖書(shū)館利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新服務(wù)方式、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的前提條件。

3 引導(dǎo)社會(huì)力量參與的基本制度

政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，是中央兩辦《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》和《公共文化服務(wù)保障法》確立的公共文化服務(wù)建設(shè)基本方針。《公共圖書(shū)館法》同樣建立了一系列引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)的基本制度，無(wú)論是圖書(shū)館的設(shè)立，還是服務(wù)體系的構(gòu)建，抑或資源建設(shè)、閱讀活動(dòng)開(kāi)展，均有所落實(shí)和推進(jìn)。

3.1 扶持制度：引導(dǎo)社會(huì)力量設(shè)立公共圖書(shū)館

由公民、法人和其他組織設(shè)立的圖書(shū)館，在圖書(shū)館行業(yè)一般稱為民辦圖書(shū)館。民辦圖書(shū)館大致可以分為兩種類型：一種是民辦公共圖書(shū)館，即面向所有公眾提供服務(wù)；另一種是民辦私人圖書(shū)館，即面向特定群體提供服務(wù)，不向社會(huì)公眾開(kāi)放。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)資本、社會(huì)力量介入公共服務(wù)，已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。在這種形勢(shì)下，民辦公共圖書(shū)館面向社會(huì)大眾開(kāi)放，特別是在公共圖書(shū)館不能觸及的地域和服務(wù)領(lǐng)域，受到公眾歡迎，在一定程度上起到了公共圖書(shū)館的部分作用。從這個(gè)意義上講，民辦公共圖書(shū)館是對(duì)我國(guó)各地公共圖書(shū)館事業(yè)建設(shè)的一個(gè)重要補(bǔ)充。但是，民辦公共圖書(shū)館由于經(jīng)費(fèi)來(lái)源、管理主體、技術(shù)支撐、專業(yè)技能等許多原因，導(dǎo)致其服務(wù)極具不穩(wěn)定性。目前的一些民辦公共圖書(shū)館開(kāi)開(kāi)關(guān)關(guān)，似成常態(tài)，已經(jīng)證明與政府設(shè)立的公共圖書(shū)館穩(wěn)定性有較大的差異。

因此，《公共圖書(shū)館法》建立了扶持制度，法律第四條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館”。并且，法律第四十五條將這一要求明確化，“國(guó)家采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，對(duì)公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館提供服務(wù)給予扶持”。所謂“政府購(gòu)買服務(wù)”，就是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。政府向民辦公共圖書(shū)館購(gòu)買服務(wù)，就是通過(guò)資金扶持，支持它們可持續(xù)發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與公共圖書(shū)館建設(shè)，共同豐富人民群眾的精神文化生活。此前，由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)》的通知中，已經(jīng)明確將面向社會(huì)提供的免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)的民辦圖書(shū)館列入 《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》。法律的這一規(guī)定，將政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)政策法定化，進(jìn)一步鞏固了對(duì)民辦公共圖書(shū)館的扶持制度。

3.2 稅收優(yōu)惠制度：鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)

為了鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)，《公共圖書(shū)館法》鼓勵(lì)各類社會(huì)主體向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，法律第六條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)，并依法給予稅收優(yōu)惠”。這一規(guī)定與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》相關(guān)聯(lián)，是公益事業(yè)捐贈(zèng)在公共圖書(shū)館領(lǐng)域的落實(shí)。

《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》鼓勵(lì)社會(huì)各界自愿、無(wú)償向依法成立的包括公共圖書(shū)館在內(nèi)的公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利事業(yè)單位捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，用于公益事業(yè)。該法律規(guī)定，對(duì)公益事業(yè)捐贈(zèng)有突出貢獻(xiàn)的自然人、法人或者其他組織，由政府或者有關(guān)部門予以表彰。除此之外，還制定了一系列的優(yōu)惠措施：由公司和其他企業(yè)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)的，可以依法享受企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠；由自然人和個(gè)體工商戶捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)，可以依法享受個(gè)人所得稅方面的優(yōu)惠。

國(guó)務(wù)院曾出臺(tái)過(guò)一系列文化經(jīng)濟(jì)政策，用于鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)并予以稅收優(yōu)惠。如2006年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、中宣部制定的《關(guān)于進(jìn)一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策》，明確對(duì)宣傳文化事業(yè)公益性捐贈(zèng)的范圍，包括對(duì)公益性的圖書(shū)館。對(duì)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策是：企業(yè)所得稅可以抵扣10%，個(gè)人所得稅可以抵扣 30%。

為了鼓勵(lì)公益性捐贈(zèng)，2017年2月，全國(guó)人大常委會(huì)將《企業(yè)所得稅法》的第九條修改為：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！边@一調(diào)整，在很大程度上解決了企業(yè)大額捐贈(zèng)支出的稅前扣除，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公益事業(yè)的進(jìn)一步支持和鼓勵(lì)，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)參與社會(huì)公益事業(yè)的積極性，促進(jìn)我國(guó)公益事業(yè)的健康發(fā)展。

《個(gè)人所得稅法》也鼓勵(lì)個(gè)人進(jìn)行公益捐贈(zèng)，在第六條第二款中規(guī)定，“個(gè)人將其所得對(duì)教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈(zèng)的部分，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定從應(yīng)納稅所得中扣除”。在國(guó)務(wù)院2011年發(fā)布的《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》第二十四條規(guī)定中，“捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除”,即個(gè)人若向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)，個(gè)人所得稅最高可以抵扣30%。

《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》及其實(shí)施條例的修訂，有助于《公共圖書(shū)館法》鼓勵(lì)各類社會(huì)主體向公共圖書(shū)館捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定，能夠落到實(shí)處。

3.3 冠名制度：鼓勵(lì)社會(huì)力量多形式參與

社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館的形式多樣，除了財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)之外，還包括常見(jiàn)的向圖書(shū)館捐贈(zèng)文獻(xiàn)信息、贊助閱讀活動(dòng)、提供設(shè)施設(shè)備等。文獻(xiàn)信息是公共圖書(shū)館開(kāi)展服務(wù)的主要依靠，除了正常的采購(gòu)之外，來(lái)自社會(huì)力量的捐贈(zèng)提供也是公共圖書(shū)館獲取文獻(xiàn)信息的重要來(lái)源。特別是捐贈(zèng)的一些已成體系的專題文獻(xiàn)、反映地方文化的特色文獻(xiàn)、市場(chǎng)上難以購(gòu)買覓得的老舊文獻(xiàn)、乃至古籍善本等珍貴文獻(xiàn)，有助于豐富館藏，為公眾提供更多選擇。開(kāi)展閱讀活動(dòng)，是圖書(shū)館推廣服務(wù)的重要方式，社會(huì)力量可以通過(guò)提供人力、物力、財(cái)力等形式進(jìn)行贊助。館舍空間、設(shè)施設(shè)備是開(kāi)展圖書(shū)館服務(wù)的載體、工具，社會(huì)力量可以通過(guò)興建館舍、捐贈(zèng)設(shè)施設(shè)備等方式參與公共圖書(shū)館建設(shè)。

因此，為了提高社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)的積極性，《公共圖書(shū)館法》建立了社會(huì)力量參與的冠名制度。法律第二十條規(guī)定，“公共圖書(shū)館可以以捐贈(zèng)者姓名、名稱命名文獻(xiàn)信息專藏或者專題活動(dòng)。公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館，可以以捐贈(zèng)者的姓名、名稱命名公共圖書(shū)館、公共圖書(shū)館館舍或者其他設(shè)施。以捐贈(zèng)者姓名、名稱命名應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，遵循公序良俗?！边@一規(guī)定說(shuō)明了三層意思：第一，民辦公共圖書(shū)館，可以以捐贈(zèng)者的姓名、名稱命名公共圖書(shū)館、公共圖書(shū)館館舍或者其他設(shè)施，但政府舉辦的公共圖書(shū)館不能；第二，無(wú)論是政府舉辦或者民辦的公共圖書(shū)館，都可以以捐贈(zèng)者姓名、名稱命名文獻(xiàn)信息專藏或者專題活動(dòng)；第三，用于命名的名稱，不能恣意妄為、流于低俗，而要有一定的約束條件，必須符合三項(xiàng)要求：一是法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，二是國(guó)家利益，三是社會(huì)公眾利益。

3.4 志愿服務(wù)制度：引導(dǎo)公民積極參與奉獻(xiàn)

公民參與公共圖書(shū)館志愿服務(wù)的意義重大。一是可以豐富公共圖書(shū)館服務(wù)內(nèi)容，有助于解決不平衡不充分問(wèn)題。在新時(shí)代，公共圖書(shū)館服務(wù)必須統(tǒng)籌考慮公眾的基本文化需求和多樣化文化需求，推動(dòng)基本服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)大眾化服務(wù)向個(gè)性化服務(wù)轉(zhuǎn)變，引入志愿服務(wù)，可以為豐富服務(wù)供給、拓寬服務(wù)范圍、提升服務(wù)水平創(chuàng)造一種實(shí)現(xiàn)途徑；二是有助于提升公民的綜合素養(yǎng)。公民參與公共圖書(shū)館志愿服務(wù)，一方面有利于個(gè)人精神世界的升華，對(duì)自身良好品德形成具有重要的影響；另一方面也有利于開(kāi)闊視野，拓展人脈，學(xué)習(xí)新知識(shí)，掌握新技能，提高綜合能力；三是有助于加強(qiáng)公共圖書(shū)館與社會(huì)的互動(dòng)聯(lián)系。公民參與圖書(shū)館志愿服務(wù)，可以近距離了解到圖書(shū)館工作，理解圖書(shū)館服務(wù)，提高圖書(shū)館知曉度；同樣，公共圖書(shū)館也為公民創(chuàng)造了志愿服務(wù)的場(chǎng)地和機(jī)會(huì)，有助于團(tuán)結(jié)一大批熱心社會(huì)公益事業(yè)人士，重視圖書(shū)館、宣傳圖書(shū)館，共同推進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展。

因此，《公共圖書(shū)館法》鼓勵(lì)公民積極參與志愿服務(wù)，法律第四十六條明確“國(guó)家鼓勵(lì)公民參與公共圖書(shū)館志愿服務(wù)”，并且要求“縣級(jí)以上人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)公共圖書(shū)館志愿服務(wù)給予必要的指導(dǎo)和支持”。政府給予“必要的指導(dǎo)和支持”，主要體現(xiàn)在：一是積極倡導(dǎo)和宣傳公共圖書(shū)館志愿服務(wù)；二是指導(dǎo)公共圖書(shū)館做好志愿者招募和注冊(cè)；三是支持公共圖書(shū)館志愿者培訓(xùn)和管理；四是建立健全公共圖書(shū)館志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制；五是加強(qiáng)對(duì)公共圖書(shū)館的志愿服務(wù)保障和支持，如改善志愿者工作條件、提供志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)支持、為志愿服務(wù)活動(dòng)承保等。

4 推進(jìn)公共圖書(shū)館改革發(fā)展的基本制度

中央在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的法治體系中，明確要求“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。《公共圖書(shū)館法》同樣為深入推進(jìn)公共圖書(shū)館體制機(jī)制改革，創(chuàng)新現(xiàn)代公共圖書(shū)館治理方式構(gòu)建了若干基本制度，明確了改革任務(wù)，指明了發(fā)展方向。

4.1 法人治理結(jié)構(gòu)

實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)，由利益相關(guān)人參與決策監(jiān)督，是現(xiàn)代公共圖書(shū)館治理的基本方式。黨的十八屆三中全會(huì)，把促進(jìn)公共圖書(shū)館等公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)，作為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、深化文化體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一?！豆矆D書(shū)館法》呼應(yīng)這一改革要求，將這一重大任務(wù)寫進(jìn)法律條文之中。法律第二十三條明確規(guī)定，“國(guó)家推動(dòng)公共圖書(shū)館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理”。

公共圖書(shū)館實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)以充分發(fā)揮圖書(shū)館功能、提升管理水平和服務(wù)效能、更好地保障公民文化權(quán)益為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變政府職能、落實(shí)法人自主權(quán)為突破口。2017年9月，由中宣部等中央七部委發(fā)布的 《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》為公共圖書(shū)館建立法人治理結(jié)構(gòu)明確了主要內(nèi)容：一是建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)；二是明確相關(guān)方職責(zé)；三是制定機(jī)構(gòu)章程；四是規(guī)范管理運(yùn)行；五是加強(qiáng)黨的建設(shè)，明確黨組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式。

根據(jù)該實(shí)施方案，當(dāng)前公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，要牢牢握住兩大改革關(guān)鍵著力點(diǎn)：一是落實(shí)人事管理自主權(quán)，公共圖書(shū)館在政府編制部門核定編制數(shù)額內(nèi)，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和事業(yè)單位人事管理權(quán)限，自主決定：（1）本單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置；（2）公開(kāi)招聘工作人員的方案和競(jìng)聘上崗辦法；（3）組織工作人員聘用和競(jìng)聘上崗工作。二是擴(kuò)大收入分配自主權(quán)，公共圖書(shū)館建立健全有利于提高競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)部分配機(jī)制，實(shí)行符合圖書(shū)館行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展要求的內(nèi)部分配政策：（1）在核定的績(jī)效工資總量?jī)?nèi)，績(jī)效工資分配向關(guān)鍵崗位、高層次人才、業(yè)務(wù)骨干和作出突出成績(jī)的工作人員傾斜；（2）在確保公益目標(biāo)、做強(qiáng)主業(yè)、確保國(guó)有資產(chǎn)安全等前提下，可以開(kāi)展優(yōu)惠的文化服務(wù)和文化創(chuàng)意產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，取得的事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入等按規(guī)定納入本單位預(yù)算統(tǒng)一管理；（3）在符合相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度的前提下，擁有一定的資金統(tǒng)籌配置權(quán)。

公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，涉及面廣、政策性強(qiáng)，因此，特別需要政府主導(dǎo)組織實(shí)施，相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、落實(shí)責(zé)任分工，做好新舊體制的過(guò)渡、銜接和轉(zhuǎn)換，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

4.2 總分館制

近十年來(lái)，公共圖書(shū)館在陣地服務(wù)上取得了輝煌成績(jī)，特別是實(shí)行免費(fèi)開(kāi)放之后，服務(wù)效能更是有了跨越性發(fā)展。但受制于服務(wù)半徑，通常只能為附近的城區(qū)居民服務(wù)，無(wú)法覆蓋城鄉(xiāng)?？偡逐^制是推動(dòng)圖書(shū)館服務(wù)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的重要組織方式，它將分散設(shè)置、“孤島”運(yùn)行的個(gè)體設(shè)施，通過(guò)資源整合優(yōu)化、服務(wù)開(kāi)放共享，形成互聯(lián)互通的“圖書(shū)館群”，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源下沉、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、服務(wù)效能提升，這也是國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家通行做法。

因此，《公共圖書(shū)館法》要求積極推進(jìn)縣域公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)。法律第三十一條要求“以縣級(jí)公共圖書(shū)館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸”。這一原則性規(guī)定與此前文化部等中央五部委為推進(jìn)重點(diǎn)文化改革任務(wù)而聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》相呼應(yīng)，這是立法與改革決策相銜接的又一例證。

該指導(dǎo)意見(jiàn)明確了縣域總分館制建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要措施，提出了十大工作要點(diǎn)：一是要明確總館、分館的“條件”與“標(biāo)準(zhǔn)”，避免“一哄而上”；二是完善縣級(jí)圖書(shū)館總館功能建設(shè)；三是分館的舉辦主體，開(kāi)放多元，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與；四是根據(jù)總分館的規(guī)模、服務(wù)人口和服務(wù)方式，統(tǒng)籌人員配置，多渠道、多方式加以解決；五是加強(qiáng)資源共建共享，促進(jìn)各類型文獻(xiàn)信息統(tǒng)籌建設(shè)；六是創(chuàng)新服務(wù)方式和手段，實(shí)現(xiàn)供需有效對(duì)接；七是常年組織開(kāi)展閱讀活動(dòng)，促進(jìn)服務(wù)效能提升；八是規(guī)范流動(dòng)服務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)定時(shí)定點(diǎn)提供；九是加強(qiáng)數(shù)字服務(wù)，開(kāi)展線上線下互動(dòng)；十是落實(shí)政府責(zé)任，統(tǒng)籌推進(jìn)安排、完善制度建設(shè)。

4.3 年報(bào)制度

建立公開(kāi)透明的圖書(shū)館年報(bào)，向納稅人無(wú)償提供，完整展現(xiàn)服務(wù)開(kāi)展情況，是國(guó)際通行做法，也是現(xiàn)代公共圖書(shū)館制度的重要構(gòu)成?！豆矆D書(shū)館法》間接規(guī)定了圖書(shū)館年報(bào)制度建設(shè)，法律第四十二條要求公共圖書(shū)館“定期公告服務(wù)開(kāi)展情況”，而圖書(shū)館年報(bào)是“定期公告”的重要載體和表現(xiàn)形式。再加上《公共文化服務(wù)保障法》已經(jīng)明確要求公共文化設(shè)施管理單位必須 “建立公共文化服務(wù)開(kāi)展情況的年報(bào)制度”（法律第二十一條），公共圖書(shū)館作為公共文化設(shè)施類型之一，建立年報(bào)制度更是題中之義。

目前，我國(guó)公共圖書(shū)館編制、公開(kāi)服務(wù)開(kāi)展情況的年報(bào)制度還不是非常普遍，法律確立的年報(bào)制度，給我國(guó)公共圖書(shū)館管理制度完善，提出了新的法定任務(wù)，是我國(guó)公共圖書(shū)館現(xiàn)代治理的重要內(nèi)容。

編制圖書(shū)館年報(bào)，匯集一年內(nèi)發(fā)生的服務(wù)開(kāi)展情況，并及時(shí)公開(kāi)發(fā)布，在向納稅人負(fù)責(zé)的同時(shí)，也有助于公共圖書(shū)館全面系統(tǒng)總結(jié)本單位年度運(yùn)營(yíng)情況，不斷改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平；也有助于系統(tǒng)積累本單位資料、數(shù)據(jù)，為分析規(guī)律、判定趨勢(shì)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

目前我國(guó)東部地區(qū)的一些公共圖書(shū)館，已經(jīng)開(kāi)始編制年報(bào)，并在網(wǎng)站上及時(shí)發(fā)布。如蘇州圖書(shū)館、張家港市圖書(shū)館、寧波市圖書(shū) 館、溫州 圖書(shū)館、沈陽(yáng)市圖書(shū)館等，都能夠較為全面地總結(jié)本單位年度運(yùn)營(yíng)情況，一般包括組織架構(gòu)、大事記、資源建設(shè)、服務(wù)開(kāi)展、工作總結(jié)、獎(jiǎng)懲情況等相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，可供其他圖書(shū)館借鑒參考。

4.4 線上線下相結(jié)合的互動(dòng)服務(wù)

互聯(lián)網(wǎng)作為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，日益深入改變著人們的工作、學(xué)習(xí)、生活方式。公共圖書(shū)館如何適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的挑戰(zhàn)，能夠繼續(xù)滿足公眾的信息需求，是國(guó)內(nèi)外圖書(shū)館界共同面臨的時(shí)代話題。伴隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)成熟和日益普及，線上交互和線下體驗(yàn)相結(jié)合的互動(dòng)服務(wù)，已經(jīng)成為當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的重要模式。因此，《公共圖書(shū)館法》主動(dòng)順應(yīng)技術(shù)變革，在法律第四十條中，要求政府設(shè)立的公共圖書(shū)館“建立線上線下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。

此前，文化部在部署“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃時(shí)，把線上線下相結(jié)合的互動(dòng)服務(wù)，作為增強(qiáng)供需對(duì)接、顯著提升服務(wù)效能而加以重點(diǎn)推廣。其實(shí)，公共圖書(shū)館完全可以利用互聯(lián)網(wǎng)的特性、在線上線下相結(jié)合的互動(dòng)服務(wù)上發(fā)力。一是利用互聯(lián)網(wǎng)的滲透性，依據(jù)公共圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完成對(duì)各類群體的數(shù)字化全覆蓋，提供泛在服務(wù)；二是利用互聯(lián)網(wǎng)的分眾性，通過(guò)供需對(duì)接、評(píng)價(jià)反饋，創(chuàng)新供給方式，提供精準(zhǔn)服務(wù)；三是利用互聯(lián)網(wǎng)的擴(kuò)散性，通過(guò)線上平臺(tái)集聚資源、人氣，提供便捷服務(wù)、預(yù)約服務(wù)，從而提高線下公共圖書(shū)館場(chǎng)所空間利用率；四是利用互聯(lián)網(wǎng)的分層性，通過(guò)平臺(tái)服務(wù)的支撐，形成“富”平臺(tái)、“瘦”終端的形式，解決公共圖書(shū)館服務(wù)體系的服務(wù)終端、特別是城市社區(qū)和農(nóng)村基層的專業(yè)人才匱乏問(wèn)題；五是利用互聯(lián)網(wǎng)的營(yíng)銷性，通過(guò)挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，數(shù)字化保存、展陳等，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上展示、線下體驗(yàn)，“活”化傳統(tǒng)文化、促進(jìn)文化傳承；六是利用互聯(lián)網(wǎng)的先進(jìn)性，通過(guò)跨界、上下游的無(wú)縫聯(lián)結(jié)，改造傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)以人民為中心、以提高服務(wù)效能為導(dǎo)向的新型服務(wù)，乃至以服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)需求產(chǎn)生。

如蘇州圖書(shū)館推出的“網(wǎng)上借閱、社區(qū)投遞”服務(wù)，就是一種典型的線上線下相結(jié)合的互動(dòng)服務(wù)。公眾只需要登錄圖書(shū)館網(wǎng)上借閱平臺(tái)，或者手機(jī)下載相應(yīng)的APP應(yīng)用軟件，線上完成圖書(shū)借閱申請(qǐng)手續(xù)后，圖書(shū)館就會(huì)通過(guò)郵政部門線下把圖書(shū)送到讀者指定的圖書(shū)服務(wù)點(diǎn)，整個(gè)時(shí)間不會(huì)超過(guò)兩天。“網(wǎng)上借閱、社區(qū)投遞”把圖書(shū)館辦到了讀者家門口，滿足了白天空余較少的年輕人群體的閱讀需求，創(chuàng)造了服務(wù)新模式，受到了廣泛好評(píng)。

公共圖書(shū)館開(kāi)展線上線下相結(jié)合的互動(dòng)服務(wù)，一方面可以充分使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來(lái)便捷服務(wù)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，另一方面又充分發(fā)揮了公共圖書(shū)館的物理空間功能，彰顯公共圖書(shū)館的場(chǎng)所價(jià)值，應(yīng)該是公共圖書(shū)館服務(wù)未來(lái)發(fā)展的重要方向。

《公共圖書(shū)館法》還確立了其他一些制度。仔細(xì)研究這一系列制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，實(shí)際上與我國(guó)圖書(shū)館界業(yè)已達(dá)成的基本共識(shí)，一脈相承。換句話講，《公共圖書(shū)館法》將圖書(shū)館行業(yè)常年累積下來(lái)的理念共識(shí)，現(xiàn)如今以立法形式，轉(zhuǎn)化成為法律規(guī)定，加以鞏固推進(jìn)，理論與法律完美結(jié)合，令人感到振奮！《公共圖書(shū)館法》全力構(gòu)建的現(xiàn)代公共圖書(shū)館制度，對(duì)于引領(lǐng)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展方向，充分發(fā)揮公共圖書(shū)館功能，切實(shí)保障公民基本文化權(quán)益，有著舉足輕重的作用。

但同時(shí)也應(yīng)看到，《公共圖書(shū)館法》確立的這一系列制度，目前有不少還缺乏具體的實(shí)施方案、操作規(guī)程或指導(dǎo)意見(jiàn)，亟需建立健全相應(yīng)的配套制度，以確保立法目的任務(wù)能夠落地、落細(xì)、落實(shí)，彰顯法律成效。

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［40］文化部新聞出版廣電總局體育總局發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知［EB/OL］.［2016-12-29］.http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201701/t20170118_477688.html.

［41］金武剛.論縣域圖書(shū)館總分館制建設(shè)的十大要點(diǎn)——兼及《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》解析［J］.圖書(shū)館建設(shè)，2017（5）:4-11.

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［45］溫州圖書(shū)館年報(bào)（2013-2016）［EB/OL］.［2017-01-19］.http://www.wzlib.cn/libnb/.

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［47］文化部關(guān)于印發(fā)《文化部“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》的通知［EB/OL］.［2017-07-07］.http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201708/t20170801_688980.html.

［48］蘇州圖書(shū)館推出“網(wǎng)上借閱、社區(qū)投遞”服務(wù)［EB/OL］.［2014-09-26］.http://www.jscnt.gov.cn/whzx/jdxw/201409/t2014092 6_25002.html.