崔瑜璠 陜西師范大學(xué) 哲學(xué)與政府管理學(xué)院 陜西西安 710119

關(guān)于生態(tài)移民,最先是由美國(guó)科學(xué)家考爾斯提出,是指出于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的而實(shí)施的移民,也就是當(dāng)某地生態(tài)環(huán)境已經(jīng)或即將喪失基本的承載能力時(shí),移民便成為了必然選擇.陜南地區(qū)因其所處的地理位置,是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的區(qū)域,對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了很大的制約,屬于生態(tài)敏感區(qū).于是,陜西省于2010年12月7日正式通過(guò)了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》,2011年5月正式啟動(dòng).規(guī)劃指出:從2011年至 2020 年的10年間,陜南漢中、安康和商洛三市共 28 個(gè)縣將移民搬遷 240 萬(wàn)人,超過(guò)3 個(gè)地區(qū)總?cè)丝诘?1 /4,本次生態(tài)移民工程是一項(xiàng)保障當(dāng)?shù)厝罕娚?cái)產(chǎn)安全、改善生活生產(chǎn)條件、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的民生工程.

同時(shí),搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程,會(huì)產(chǎn)生一系列的后續(xù)影響,例如:原有的收入來(lái)源喪失、原本的家族系統(tǒng)被破壞、自身所掌握的生存技不能得到充分發(fā)揮、不能適應(yīng)遷入地風(fēng)俗習(xí)慣等等.這些問(wèn)題的存在都是影響移民搬遷工程順利進(jìn)展的阻礙因素.

一、商州區(qū)移民搬遷現(xiàn)狀

1、已搬遷移民生活現(xiàn)狀

截止2017年12月,商洛市商州區(qū)已經(jīng)搬入安置區(qū)的居民共有上萬(wàn)戶.調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,大多數(shù)居民對(duì)目前的生活現(xiàn)狀持滿意態(tài)度,認(rèn)為生存環(huán)境和生活水平與之前相比具有明顯的改善和提高;部分居民持中立態(tài)度,認(rèn)為搬遷后的生活與搬遷之前的生活沒(méi)有太大的差別;仍然有少部分的居民對(duì)生活現(xiàn)狀很不滿意,遣返心理強(qiáng)烈,主要表現(xiàn)為對(duì)遷入地風(fēng)俗習(xí)慣不適應(yīng)、原有家族關(guān)系被破壞后孤獨(dú)感加劇以及失去生活來(lái)源等等.搬遷之后,居民的收入來(lái)源也有了相應(yīng)的變化,從之前單純依靠發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展到目前的一、二、三產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展,其中,從事服務(wù)業(yè)和工商業(yè)所獲收入在居民總收入中所占的比重逐年上漲,對(duì)提高居民生活水平起到了很大的促進(jìn)作用.同時(shí),子女就學(xué)問(wèn)題也是關(guān)系到是否留得住群眾的關(guān)鍵點(diǎn)之一,目前已搬遷移民的子女多采用就近安置的方式安排就學(xué),所有適齡學(xué)生都已按時(shí)入學(xué)接受教育,這對(duì)于留住移民而言是一個(gè)極大地保障.

2、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是指生態(tài)移民在國(guó)家的幫助和扶持下,個(gè)人或集體逐步完成由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,從而實(shí)現(xiàn)就業(yè)、增收、致富等經(jīng)濟(jì)目的的產(chǎn)業(yè)發(fā)展.目前商州區(qū)移民的收入來(lái)源已從之前的單純依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展向依靠農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、工商業(yè)共同發(fā)展轉(zhuǎn)變.商州區(qū)水熱條件優(yōu)越,加上山地的地形因素很適合發(fā)展種植業(yè),而且當(dāng)?shù)厥a(chǎn)中草藥,這對(duì)于特色中草藥種植產(chǎn)業(yè)的發(fā)展十分有益.同時(shí),大力發(fā)展地方性企業(yè)是后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出特色,其中重點(diǎn)扶持的有凱隆魔芋精粉有限公司、冶煉廠、比亞迪工廠等一批企業(yè),鼓勵(lì)移民戶進(jìn)廠打工,增加收入,增強(qiáng)造血功能.筆者在商洛市商州區(qū)看到,當(dāng)?shù)氐木用駛兩澈幼渔?zhèn)看到,移民很多都進(jìn)入了比亞迪工廠和冶煉廠做工,同時(shí),搬遷新區(qū)距離沙河子鎮(zhèn)集市距離較近,隨著沙河子西街的建設(shè),將有越來(lái)越多的移民走近集市,開始從事商業(yè)活動(dòng),以增加家庭收入,長(zhǎng)年務(wù)農(nóng)的移民們將轉(zhuǎn)型成產(chǎn)業(yè)工人和商人.

二、移民搬遷中存在的問(wèn)題

陜南移民搬遷規(guī)模宏大、移民類型多樣且搬遷周期長(zhǎng),目前處于最后的攻堅(jiān)階段,因此不可避免的會(huì)出現(xiàn)許多困難和問(wèn)題,在商洛市商州區(qū),比較突出的有以下幾點(diǎn):

1、選址問(wèn)題

商州區(qū)位于商洛市南側(cè),因地處山區(qū),自然災(zāi)害頻發(fā),屬于生態(tài)敏感區(qū),人口無(wú)法集中生存,都是零散分布于山間河谷等自然環(huán)境稍好的地區(qū),加之此次移民搬遷工程涉及的范圍廣,人數(shù)多,區(qū)域分布非常不集中,因此人地矛盾十分突出,這便對(duì)移民搬遷的選址問(wèn)題提出來(lái)巨大挑戰(zhàn),而就目前而言, 陜南移民搬遷的選址確實(shí)出現(xiàn)了許多問(wèn)題.其一,與遷入地居民缺乏有效的溝通,征地拆遷工作不能及時(shí)有效的開展,阻礙了搬遷工作的進(jìn)度,其二,遷入地點(diǎn)選址不當(dāng),因?yàn)殛兡系貐^(qū)人多地少,人地矛盾沖突很大,環(huán)境稍好一些的地方早已有人定居,不可能閑置下來(lái)供政府安置移民,因此很多遷入地選址并不是非常適合人類定居,如此一來(lái),便導(dǎo)致了自然災(zāi)害的轉(zhuǎn)移、搬家,產(chǎn)生了新的生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害問(wèn)題.

2、資金問(wèn)題

按照規(guī)劃,陜南地區(qū)移民搬遷共需超過(guò)資金1100 億元,這是一個(gè)巨大的數(shù)目.對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而又資金短缺的陜南貧困地區(qū)而言,搬遷工作面臨難以繼續(xù)落實(shí)配套資金的窘境,后續(xù)資金緊張嚴(yán)重影響到了移民搬遷的進(jìn)度.參照近年來(lái)三江源等地移民搬遷的建設(shè)實(shí)踐,所需資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)陜南三市政府可支配財(cái)力總和,再考慮到近年來(lái)原材料價(jià)格和工價(jià)大幅上漲,實(shí)際資金需求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算資金.根據(jù)目前商州區(qū)的財(cái)力,難以落實(shí)如此大量的財(cái)政配套資金.

3、土地利用問(wèn)題

商州區(qū)與大多數(shù)陜南地區(qū)一樣,自然災(zāi)害頻發(fā),自然環(huán)境惡劣,城鎮(zhèn)多是建設(shè)在山坡上或者山溝里.人地矛盾十分突出,人均耕地還不足一畝.此次移民搬遷,使得土地供求矛盾進(jìn)一步加劇,移民選址十分艱難.此外,移民耕地面積不足也是挑戰(zhàn)搬遷工程的一個(gè)大問(wèn)題,因遠(yuǎn)距離耕種難度大,實(shí)現(xiàn)的可能性小,因此為了保證已搬遷的移民有可以耕種的土地,不得不從原著居民手中租賃或者分配耕地給遷入移民,然而即使這樣,也并不能保證每戶居民都有平均水平的耕地,同時(shí),許多原著居民并不愿意將耕地租讓給遷入移民,這更加大了此項(xiàng)工作的實(shí)施難度.再者,移民在搬走之后,因距離較遠(yuǎn),原有的耕地多半被廢棄,只有少耕地還在繼續(xù)耕種,這造成了嚴(yán)重的耕地浪費(fèi),因此,廢棄耕地再利用問(wèn)題也是目前面臨的土地問(wèn)題之一.

4,后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題

移民搬遷的成敗在于是否留得住群眾,說(shuō)到底就是群眾來(lái)了吃什么,靠什么發(fā)展,也就是如何解決好群眾的收入來(lái)源問(wèn)題,讓群眾生活的更好,更安心,真正提高群眾的生活水平.如果不能夠很好的解決移民家庭長(zhǎng)期、可持續(xù)的生機(jī)出路和收入,就可能導(dǎo)致次生貧困人群,產(chǎn)生大批脫離土地的失業(yè)人員.目前,商州區(qū)搬遷后的居民收入主要依靠務(wù)農(nóng)、外出打工.以及在就近工廠做工等方式.但發(fā)展中存在的問(wèn)題十分突出,首先,發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的空間有限,陜南地區(qū)自然環(huán)境惡劣,人多地少,人地矛盾突出,發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)如修建工廠必然會(huì)侵占大量適宜人們定居的土地.因此,遷移雖然減輕了遷出區(qū)的生態(tài)壓力, 但是對(duì)于遷入地而言, 必然使自然環(huán)境承載超負(fù)荷的密集壓力. 加之安置區(qū)的社會(huì)發(fā)育程度低,產(chǎn)業(yè)發(fā)展不合理,發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)缺乏資金支持和實(shí)施環(huán)境,發(fā)展空間受限. 第二產(chǎn)業(yè)受地理、環(huán)境、居民素質(zhì)等條件制約,發(fā)展空間和前景不大. 第三產(chǎn)業(yè)基本處于起步階段,所占比重很小.其次,移民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)渠道狹窄,商州區(qū)由于地處秦嶺山區(qū),自然環(huán)境復(fù)雜,交通信息不暢,教育水平落后, 造成生態(tài)移民文化素質(zhì)普遍較低,勞動(dòng)技能差,社會(huì)生產(chǎn)力低下,嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.加之安置區(qū)小城鎮(zhèn)的規(guī)模較小,城鎮(zhèn)化水平不高,因此,安置區(qū)無(wú)法為生態(tài)移民提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì), 即使有了就業(yè)的機(jī)會(huì), 也會(huì)很容易因?yàn)樯鷳B(tài)移民缺乏必要的素質(zhì)和生產(chǎn)技能而喪失,使得生態(tài)移民的就業(yè)渠道變得狹窄.同時(shí)移民普遍存在依靠補(bǔ)貼過(guò)日子, 等待政府發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)和安置就業(yè)的消極思想,更加劇了移民轉(zhuǎn)業(yè)的困難程度.

三、存在問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

1、土地利用問(wèn)題應(yīng)對(duì)措施

土地利用主要需解決的是爭(zhēng)取居民的支持和配合問(wèn)題以及土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題.解決這些問(wèn)題,首先,要加強(qiáng)與遷入地原著居民的溝通,爭(zhēng)取得到他們對(duì)搬遷工作的支持和理解,確保拆遷和安置房屋的建設(shè)順利進(jìn)行,盡量減少正面沖突,維持社會(huì)和諧與穩(wěn)定.其次,要提前做好遷入移民和土著居民的思想工作,加強(qiáng)雙方文化風(fēng)俗習(xí)慣的溝通交流,促進(jìn)融合,為移民工作的順利進(jìn)行奠定思想文化基礎(chǔ).再者,要加強(qiáng)荒廢土地的利用,大規(guī)模組織種植黃姜等藥材,做到物盡其用,減少土地資源的浪費(fèi).

2、資金問(wèn)題應(yīng)對(duì)措施

資金問(wèn)題能否得到解決關(guān)系著移民搬遷工程能否按計(jì)劃按時(shí)間順利完成的關(guān)鍵所在,針對(duì)目前的現(xiàn)狀,有以下建議可供采納:第一,政府應(yīng)加大資金支持力度.全省市應(yīng)重視移民搬遷工作的開展,并逐年提高在此工作上的資金投入比重;同時(shí)各省市可以將移民搬遷工作的進(jìn)展、所遇困難等情況上報(bào)中央,爭(zhēng)取國(guó)家的資金支持.第二,節(jié)約資源,提高資金的配置和利用效率.設(shè)立專門的資金規(guī)劃和監(jiān)管部門,加強(qiáng)監(jiān)管力度,確保資金的使用做到合理、公開、透明.第三,考慮開辟新的資金渠道,尤其是要考慮如何融資的問(wèn)題.地方政府可以利用移民搬遷后的宅基地、山林、礦產(chǎn)等資源開發(fā),運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制招商引資,吸納民間資金和社會(huì)閑散資金.還可以將廢棄的耕地利用起來(lái)集中種植藥材等,增加財(cái)政收入.

3、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

后續(xù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)應(yīng)從實(shí)地出發(fā),實(shí)事求是,因地制宜,多渠道、多形式、多方法的開展,根據(jù)商州區(qū)的資源條件,經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和移民的自身?xiàng)l件,并結(jié)合商州區(qū)移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題,筆者認(rèn)為可以有以下幾點(diǎn)改善措施:第一,大力扶持地方性企業(yè),增加移民收入.目前,商州區(qū)冶煉廠,比亞迪工廠等共吸納移民1000多人進(jìn)廠做工.根據(jù)本課題組的調(diào)查統(tǒng)計(jì),2017年商州區(qū)沙河子鎮(zhèn)移民安置區(qū)共向比亞迪工廠輸出勞工200多人,從事工廠作業(yè),人均月收入達(dá)1500元,總收入達(dá)30余萬(wàn)元.這對(duì)于解決后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題具有良好的借鑒意義,值得大力推崇和提倡.第二,加強(qiáng)移民的技能培訓(xùn).之前村民們單一的勞動(dòng)技能在搬遷之后已經(jīng)很少能夠得到用武之地,甚至無(wú)法滿足其自身的生存需求,所以必須加緊對(duì)移民進(jìn)行新的技能培訓(xùn),通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、崗前培訓(xùn)等途徑,增加移民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,讓他們掌握一技之長(zhǎng),更好的適應(yīng)新的居住環(huán)境.

陜南移民搬遷是一項(xiàng)浩大而復(fù)雜的工程,自啟動(dòng)以來(lái)經(jīng)過(guò)各部門的共同努力,目前取得了良好的效果,基本達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),目前距計(jì)劃結(jié)束還剩兩年時(shí)間,各部門也正在抓緊時(shí)間進(jìn)行攻堅(jiān)克難,以期順利完成搬遷工作,造福陜南人民.