（大慶市圖書館 黑龍江大慶 163000）

2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）正式施行，它從國家立法層面，為公共圖書館的設(shè)立、運行、服務(wù)、法律責(zé)任等方面提供了制度上的保障。在《公共圖書館法》中，有多處對總分館制進行了新的規(guī)劃。隨著圖書館專項法律的逐步實施，新的總分館體系也必將隨之形成。為保障我國公共圖書館事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，對《公共圖書館法》學(xué)以致用，探索行之有效的新型總分館體系勢在必行。

1 《公共圖書館法》中的“總分館制”及其現(xiàn)實意義

1.1 《公共圖書館法》明確的總分館制工作要點

1.1.1 職責(zé)范疇

《公共圖書館法》中明確地規(guī)劃了總分館制的職責(zé)范疇，第三十一條指明，縣級公共圖書館總分館制的建設(shè)主體是縣級人民政府，具體實施地域是縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村；經(jīng)費方面，按照第四條規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃……加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入”[1]，縣級人民政府需將總分館建設(shè)經(jīng)費列入政府預(yù)算，并及時、足額撥付，為總分館制提供經(jīng)費保障。

1.1.2 功能體現(xiàn)

《公共圖書館法》第三十一條規(guī)定，我國總分館體系的功能體現(xiàn)在縣級圖書館作為總館，加強對分館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書室作為分館或基層文化服務(wù)點，接受總館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強對下一級分館或服務(wù)點的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，服務(wù)城鄉(xiāng)居民。

1.1.3 管理機制

《公共圖書館法》確立了縣級圖書館作為總館的法律地位，也明確了總分館制的管理機制。第十三、十四條規(guī)定，由國家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書館，地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書室，形成一個由國家總體調(diào)控、地方政府主導(dǎo)，同時鼓勵社會力量參與的管理機制。

1.1.4 延伸目標(biāo)

《公共圖書館法》第三十一條明確了總分館制的建設(shè)目標(biāo)，“完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實現(xiàn)通借通還，促進公共圖書館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸”[1]。同時在其他條目中規(guī)定了總分館制的延伸目標(biāo)：其一，公共圖書館應(yīng)當(dāng)加強館際交流與合作，明確職能分工，開展聯(lián)合采購、聯(lián)合編目、聯(lián)合服務(wù)（第三十條）；其二，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共圖書館數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（第四十條）；其三，公共圖書館加強與學(xué)校圖書館、科研機構(gòu)圖書館及其他類型圖書館的交流與合作，開展聯(lián)合服務(wù)（第四十八條）。

1.2 《公共圖書館法》推行總分館制的現(xiàn)實意義

1.2.1 提升公共圖書館覆蓋率

我國縣級以上人民政府設(shè)立公共圖書館3 153個，平均每40多萬人擁有一個公共圖書館，此項數(shù)據(jù)較之幾個發(fā)達國家相距甚遠，服務(wù)覆蓋率較低（見表1）。要解決這一現(xiàn)狀，我們可以汲取一些發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗。例如，英國是世界上推行總分館制最為成功的國家，它的每個公共圖書館平均擁有22個分館，每個分館的平均服務(wù)人口為1.87萬人；而美國有1 546個公共圖書館設(shè)有分館，分館總數(shù)高達17 393個[2]。我國要提高公共圖書館的覆蓋率，也亟需在全國范圍內(nèi)推行總分館制。隨著《公共圖書館法》的出臺、總分館制的實施、基層公共圖書館建設(shè)力度的加大，“將有效解決目前全國還有12%的縣區(qū)沒有公共圖書館的問題”[3]，全面提升公共圖書館的覆蓋率，推動圖書館事業(yè)發(fā)展。

表1 各國公共圖書館數(shù)據(jù)[4]

1.2.2 提高成本服務(wù)效益比

《公共圖書館法》規(guī)定，我國的總分館制要以縣級圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站及村（社區(qū)）圖書館為分館或基層服務(wù)點。這樣推行的優(yōu)勢在于，其一，隨著縣級圖書館加強與其他各級圖書館的交流合作，開展聯(lián)合采編，實現(xiàn)資源共享，可在很大程度上實現(xiàn)成本的最小化；其二，以縣級圖書館為中心的總分館體系，基本可以做到地區(qū)公共圖書館服務(wù)的全覆蓋，這樣可以將個別零散分布的獨立小型圖書館納入到總分館體系中，從而節(jié)約省、市、縣區(qū)級圖書館的建設(shè)經(jīng)費及總分館體系的運行經(jīng)費，為城鄉(xiāng)居民提供更全面的公共文化服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)效益的最大化。

1.2.3 滿足文化惠民新需求

按《公共圖書館法》建立并推行的總分館制，具備幾方面的優(yōu)勢，首先是實現(xiàn)資源共享，促進文獻信息的有效利用；其次是實現(xiàn)通借通還，方便讀者借閱學(xué)習(xí)；再次是實現(xiàn)技術(shù)革新，推動數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)為社會公眾提供便捷服務(wù)；最后是實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，建立統(tǒng)一的管理機制，規(guī)范各項服務(wù)。黨的十九大后，文化惠民工作面臨著新的挑戰(zhàn)，鑒于總分館制的諸多優(yōu)勢，可以在公共文化服務(wù)領(lǐng)域充分加以運用，滿足文化惠民新需求，推進公共文化事業(yè)發(fā)展。

2 依托《公共圖書館法》建立新型總分館體系

吳建中談到，學(xué)習(xí)《公共圖書館法》，要“在‘學(xué)’字上下功夫，在‘用’字上求實效，在‘質(zhì)’字上做文章”[5]，我們要對總分館制進行深入研究，依據(jù)《公共圖書館法》的文本內(nèi)容進行實踐探索，建立新型的總分館體系，推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展。

2.1 新型總分館體系層次結(jié)構(gòu)模型

“總分館制的核心要義是讓分散、獨立的圖書館形成一個組織體系”[6]，因此根據(jù)《公共圖書館法》內(nèi)容及實踐需要，筆者建立了總分館體系層次結(jié)構(gòu)模型（見圖1）。

2.2 新型總分館體系建設(shè)運用分析

如圖1所示，新型總分館體系由下而上共分3個層次，對應(yīng)著3個不同層面。第一個層次是制度保障，這是建立總分館體系的動因?qū)用妫坏诙€層次是運行模式，這是總分館體系的實踐探索層面；第三個層次是服務(wù)效益，這是總分館體系的文化功能層面。要運用總分館體系建設(shè)模型，我們還需在以下幾個方面對其加以分析。

圖1 新型總分館體系金字塔層次結(jié)構(gòu)模型

2.2.1 國家立法、地方條例提供制度指導(dǎo)

“《公共圖書館法》是中國最近20余年來圖書館領(lǐng)域改革的總結(jié)性文本”[7]，它具有鮮明的時代特色，能夠充分發(fā)揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權(quán)益，盡管它的出現(xiàn)彌補了公共圖書館事業(yè)領(lǐng)域上的法律空白，但在推行總分館制的過程中，《公共圖書館法》仍然需要與國家層面法律法規(guī)如《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》等進行橫向勾連，與地方性圖書館條例規(guī)范進行縱向?qū)?，雙管齊下，在宏觀上為公共圖書館總分館制營造優(yōu)良法制環(huán)境，在地方上為總分館體系建設(shè)爭取更多政策支持，提供制度方面的指導(dǎo)和保障。

2.2.2 省、市圖書館轉(zhuǎn)換角色

《公共圖書館法》所要建立的總分館體系，從實質(zhì)上來說是要進行圖書館管理體制和運行機制的變革。從新型總分館體系運行模式中可以看出，省市級圖書館需適應(yīng)角色變化，從以往總分館制中的總館過渡到保障支撐地位。由于省市級圖書館在全省或全市的公共圖書館建設(shè)中具有引領(lǐng)作用，二者需率先加強合作，建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，實現(xiàn)共建共享，開展聯(lián)合服務(wù)，充分利用自身在人才儲備、館藏資源、網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字化技術(shù)方面的優(yōu)勢，建設(shè)通借通還數(shù)字化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，組織專業(yè)人員培訓(xùn)，為縣級圖書館提供援助和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，支撐分館建設(shè)。

2.2.3 縣圖書館、基層服務(wù)點承擔(dān)運行責(zé)任

在新型總分館體系中，要進一步明確總館、分館及基層服務(wù)點承擔(dān)的職責(zé)?？h級公共圖書館作為總館，是總分館的建設(shè)者和執(zhí)行者，負責(zé)統(tǒng)籌資源，建立統(tǒng)一平臺，對所屬分館進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一采編、統(tǒng)一物流，加強對分館和基層服務(wù)點的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站及村（社區(qū)）圖書室作為分館或基層服務(wù)點，主要為社會公眾提供專業(yè)化的基本服務(wù)；社會力量作為參與者，根據(jù)總分館體系不同層級特點，加入相應(yīng)的服務(wù)工作。總館、分館、基層服務(wù)點、社會力量各司其職，全面滿足人民群眾的文化需求，充分發(fā)揮總分館體系的作用。

2.2.4 運行總分館體系創(chuàng)造文化服務(wù)效益

依據(jù)模型顯示，新型總分館體系需要制度保障，也需要轉(zhuǎn)變過往的運行模式，但最終目的正如金字塔層次結(jié)構(gòu)的塔尖所示，需要創(chuàng)造服務(wù)效益，發(fā)揮文化功能。新型總分館體系的運用，預(yù)計可以創(chuàng)造比過往的總分館制更大的服務(wù)效益?？偡逐^體系能夠擴大文化惠民范圍，以縣級圖書館為中心，運用統(tǒng)一資源平臺，實行通借通還，讓廣大群眾收獲全面均等服務(wù)；追求經(jīng)濟高效，將建設(shè)經(jīng)費納入縣級政府預(yù)算，并根據(jù)區(qū)域特點適度建設(shè)分館或服務(wù)點，這樣就避免了全面建設(shè)基層圖書館導(dǎo)致的經(jīng)費緊張等問題；實現(xiàn)科學(xué)管理，在公共圖書館領(lǐng)域全面推動網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化技術(shù)，加快科技一體化進程并全面提高其覆蓋率，滿足人民群眾日益增長的文化需求。

3 關(guān)于新型總分館體系的幾點思考

3.1 進一步完善政策法律

截止到2016年底，我國憲法和現(xiàn)行有效法律共257部，其中文化領(lǐng)域只有6部法律[3]，盡管在2017年我國出臺了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，2018年年初正式施行了《公共圖書館法》，但這依然無法掩蓋公共圖書館領(lǐng)域立法欠缺的問題；地方性圖書館立法情況也不容樂觀，在《公共圖書館法》正式發(fā)布以前，全國只有北京、內(nèi)蒙古、河南、烏魯木齊、山東、上海、湖北、浙江、四川、廣州、深圳、東莞等12地制定了地方性圖書館法規(guī)或政府規(guī)章[8]。為給總分館制提供更多的政策法規(guī)指導(dǎo)，不僅國家要制定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，地方也需要制定建設(shè)總分館制的配套制度，解決地方建設(shè)過程中的人財物問題，保障公共圖書館總分館制可持續(xù)發(fā)展。

3.2 總分館體系建設(shè)應(yīng)突出重點

在總分館運行體系中，省市級圖書館主要起著引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，負責(zé)制定全省或全市公共圖書館的工作標(biāo)準(zhǔn)，并提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)；縣級圖書館作為總館，主要負責(zé)統(tǒng)一管理和人員調(diào)配等工作，在總分館體系建設(shè)中，筆者認為，應(yīng)突出重點，率先挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館的潛力。《公共圖書館法》第十四條規(guī)定，地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立圖書室，服務(wù)城鄉(xiāng)居民。從我國城鄉(xiāng)建設(shè)的整體情況看，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的人口密集程度高于縣域，經(jīng)濟水平要高于村（社區(qū)），盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站是總分館中的分館，但考慮其基礎(chǔ)條件，可作為重點工作任務(wù)，優(yōu)先加以發(fā)展。

3.3 因地制宜制定適度超前指標(biāo)

為給總分館體系建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，各地方政府要遵守《公共圖書館法》規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實際制定科學(xué)性的量化指標(biāo)，如規(guī)定總分館的建筑規(guī)模、各館藏量、年新增藏量、人員配備等。不同地域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，公共圖書館事業(yè)發(fā)展也存在著明顯的差異性，在制定建設(shè)目標(biāo)時需因地制宜，但同時為吸引地方政府的持續(xù)投入，公共圖書館又必須創(chuàng)造服務(wù)效益，因而可以制定一些適度超前的服務(wù)效益指標(biāo)，這些指標(biāo)要高于現(xiàn)階段公共圖書館現(xiàn)狀，又貼合當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，以此激發(fā)公共圖書館的積極性，提高各級公共圖書館的利用效率。

4 結(jié)語

在《公共圖書館法》的指導(dǎo)下，我國將逐步形成全面覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的總分館建設(shè)體系。在未來的工作發(fā)展中，國家和地方需要進一步加強立法、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成多層次的制度保障，進一步發(fā)展專業(yè)化的總分館運行體系，延伸公共圖書館服務(wù)范圍，推動總分館制建設(shè)，提高公共文化服務(wù)水平。