陳雷

從憲法到監(jiān)察法

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。憲法是我國制定其他法律的立法基礎和依據，包括了刑法、刑事訴訟法、監(jiān)察法等由全國人民代表大會及其常務委員會通過的法律、決定和立法解釋。如果說，憲法是母法的話，那么，包括監(jiān)察法在內的其他法律就是子法。

修改憲法是國家政治生活中的一件大事，是事關全局的重大立法活動。本次修改憲法的一項重要內容就是設立國家監(jiān)察委員會，將深化監(jiān)察體制的改革成果入憲，將原有的行政監(jiān)察體制確立為國家監(jiān)察制度，作為我國政治制度和法律制度的重要組成部分。

第十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月11日通過了憲法修正案，緊接著3月20日又通過了監(jiān)察法。憲法修正案涉及監(jiān)察體制改革的立法共有15個憲法條文，主要內容涉及監(jiān)察委員會的性質、產生和組成，主要領導人的選舉，各級監(jiān)察委員會與各級人民代表大會及其常務委員會的工作關系，上下級監(jiān)察委員會的領導關系，獨立行使監(jiān)察權等。根據憲法制定的監(jiān)察法有九章，內容包括總則、監(jiān)察機關及其職責、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責任、附則，共69條。

從機構定位到制度地位

目前，在我國法律體系中，憲法確立的我國新時代監(jiān)察制度的主要內容，體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是明確了各級監(jiān)察委員會法律性質是國家監(jiān)察機關。憲法第一百二十三條規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關?！钡谝话俣鍡l還規(guī)定了“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關”。

二是確立了各級監(jiān)察委員會的憲法地位。憲法第一百二十四條規(guī)定：“中華人民共和國設立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會?！钡谌龡l第三款規(guī)定：“國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。”第一百二十六條規(guī)定了“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監(jiān)察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監(jiān)察委員會負責”。憲法第六十七條第六項和第一百零四條還分別規(guī)定了全國人大常委會和地方各級人大常委會有權監(jiān)督國家監(jiān)察委員會。此外，憲法第一百二十四條第三款規(guī)定：“監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會主任連續(xù)任職不得超過兩屆?！钡诹l、第六十三條和第一百零一條第二款分別對國家監(jiān)察委員會主任和地方各級監(jiān)察委員會主任的選舉和罷免作出規(guī)定。

三是確立了上下級監(jiān)察委員會的工作領導關系原則。憲法第一百二十五條第二款規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作?！?/p>

四是確立了獨立行使監(jiān)察權的監(jiān)察工作原則，憲法第一百二十七條第一款規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！?/p>

五是明確了與司法機關和執(zhí)法部門的相互配合、相互制約的辦案原則。憲法第一百二十七條第二款規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”

六是確立了監(jiān)察職責法定的原則。憲法第一百二十四條第四款規(guī)定：“監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定?！边@是授權立法，制定監(jiān)察法，賦予監(jiān)察機關法定職權的重要憲法依據。

從工作原則到法律原則

根據我國憲法制定的監(jiān)察法，其立法的主要特點：

一是職能特色明顯，法律調整的范圍和對象明確。監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！痹摲ǖ谑鍡l具體規(guī)定了六類的監(jiān)察對象。

二是確立了監(jiān)察工作堅持黨的領導原則和監(jiān)察工作的指導思想。如監(jiān)察法第二條規(guī)定：“堅持中國共產黨對國家監(jiān)察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。”

三是將憲法確立的監(jiān)察制度及監(jiān)察工作原則進一步細化在監(jiān)察法中。如監(jiān)察法第四條規(guī)定的獨立行使監(jiān)察權和相互配合、相互制約的工作和辦案原則，第七條規(guī)定的國家監(jiān)察委員會的性質和設立地方各級監(jiān)察機關條款，第八條規(guī)定的國家監(jiān)察委員會的產生、組成、人員任免、任期，對全國人大及其常委會負責，并受其監(jiān)督條款，第九條地方各級委員會的產生、組成、人員任免、任期，以及對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督的“雙負責、雙監(jiān)督”條款，第十條規(guī)定的監(jiān)察委員會工作的上下級領導關系條款，均直接體現(xiàn)了憲法的內容和精神。

四是將憲法和其他法律已經確立的適用法律原則、刑事政策等內容融入監(jiān)察法中。如該法第五條規(guī)定，“國家監(jiān)察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩，在適用法律上一律平等；權責對等，從嚴監(jiān)督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”等。

五是將監(jiān)察機關在長期工作實踐中形成的有效工作原則上升為法律原則。如該法第一條規(guī)定的“加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。第六條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作堅持標本兼治、綜合治理，強化監(jiān)督問責，嚴厲懲治腐?。簧罨母?、健全法治，有效制約和監(jiān)督權力；加強法治道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。”

六是借鑒、吸納并消化了其他法律，主要是刑事訴訟法、刑法等法律的相關內容。如監(jiān)察法第十七條規(guī)定的指定管轄原則，第十八條規(guī)定的收集、調取證據和調查保密原則，第二十條訊問涉嫌職務犯罪被調查人條款，第二十一條詢問證人條款，第二十二條留置條件條款，第二十三條查詢、凍結涉案單位和個人存款、匯款、債券、股票、基金等財產條款，第二十四條搜查條款，第二十五條調取、查封、扣押涉嫌違法犯罪財物等及其程序條款，第二十六條勘驗檢查條款，第二十七條鑒定條款，第二十八條技術調查條款，第二十九條在逃被調查人通緝條款，第三十條限制出境條款，第三十一條投案自首、立功和認罪認罰條款，第三十二條揭發(fā)有關被調查人職務違法犯罪行為條款，第三十三條訴訟證據使用條款，第三十四條線索移送條款，第三十五條管轄移送條款，第四十條全面收集證據和禁止非法收集證據條款，第四十一條采取訊問、留置、搜查等各項調查措施的基本程序和全程錄音錄像條款，第四十三條留置時限及其延長，以及留置措施不當及時解除條款，第四十四條采取留置措施后通知家屬和單位，以及留置期限折抵刑期條款，第四十五條第四款對涉嫌職務犯罪的移送檢察機關審查、提起公訴條款，第四十六條對違法和犯罪贓物分別處置原則條款，第四十七條檢察機關對移送案件采取刑事訴訟強制措施、審查起訴，以及退回補充調查條款，第四十八條適用被調查人逃匿或死亡的違法所得沒收程序條款等。

七是原行政監(jiān)察法較為成熟的條款得以保留，或基本保留，或相關內容整合到監(jiān)察法條款內容中。如行政監(jiān)察法第三條規(guī)定的“監(jiān)察機關依法行使職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉”。第八條規(guī)定的“縣級以上各級人民政府監(jiān)察機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機構或者監(jiān)察人員。監(jiān)察機關派出的監(jiān)察機構或者監(jiān)察人員，對監(jiān)察機關負責并報告工作。監(jiān)察機關對派出的監(jiān)察機構和監(jiān)察人員實行統(tǒng)一管理，對派出的監(jiān)察人員實行交流制度”。第十七條規(guī)定的“上級監(jiān)察機關可以辦理下一級監(jiān)察機關管轄范圍內的監(jiān)察事項；必要時也可以辦理所轄各級監(jiān)察機關管轄范圍內的監(jiān)察事項。監(jiān)察機關之間對管轄范圍有爭議的，由其共同的上級監(jiān)察機關確定”。第二十四條第一款規(guī)定的“監(jiān)察機關根據檢查、調查結果，遇有下列情形之一的，可以作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議：（一）違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的；（二）違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的。”上述條款分別體現(xiàn)在監(jiān)察法第四條第一款、第十二條、第十六條第三款、第十七條第一款、第四十五條第二款、第四十六條條款內容中。

八是立法突破，并與國際反腐先進立法經驗接軌。如監(jiān)察法第十五條規(guī)定的對公職人員的監(jiān)察范圍（即6項監(jiān)察對象）比刑法規(guī)定的“國家工作人員”的范圍更廣，也更加具體、明確。根據刑法第九十三條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論?！倍罁O(jiān)察法第十五條規(guī)定：“監(jiān)察機關對下列公職人員和有關人員進行監(jiān)察：(一)中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關的公務員，以及參照公務員法管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；(三)國有企業(yè)管理人員； (四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員?！北O(jiān)察法對“公職人員”的法律界定，既突破了刑法第九十三條對“國家工作人員”的界定范圍，也突破了公務員法涵蓋公務員的范圍。而“公職人員”作為國際通行的法律概念，第一次在我國的立法中得到體現(xiàn)，比原有的立法更為科學，更加接近“行使公權力”的職能特征。此外，我國監(jiān)察法第十五條規(guī)定與《聯(lián)合國反腐敗公約》第二條規(guī)定的“公職人員”定義、內容和范圍的立法精神也十分契合。

九是立法創(chuàng)新，將近些年紀檢監(jiān)察工作實踐總結出來的辦案工作經驗和做法以立法的方式固定下來。如監(jiān)察法第三十六條、第三十七條、第三十八條和第三十九條規(guī)定的問題線索處置、調查、審理、立案程序機制，第四十三條和第四十四條規(guī)定的留置程序，第四十五條對監(jiān)督、調查結果的處置程序，第四十九條規(guī)定的不服監(jiān)察處理決定的申請復審程序，第五十條、第五十一條和第五十二條規(guī)定對反腐敗國際追逃追贓工作的統(tǒng)籌協(xié)調、組織協(xié)調程序，以及第六十五條規(guī)定的監(jiān)察機關及其工作人員違紀違法行為的法律責任程序等。