文｜ 張奇

切實(shí)學(xué)懂弄通做實(shí)黨的十九大精神，以深化推進(jìn)新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展為契機(jī)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目處置實(shí)踐，對(duì)于進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)墾土地資源、規(guī)范農(nóng)墾土地開(kāi)發(fā)利用行為、促進(jìn)墾地融合發(fā)展、為建設(shè)美好新海南提供用地保障空間等具有重要意義。

農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目基本情況

從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，農(nóng)墾系統(tǒng)為了調(diào)整墾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快墾區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要，陸續(xù)與投資企業(yè)簽訂實(shí)施了一批農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

近年來(lái)，為強(qiáng)化農(nóng)墾土地權(quán)益保護(hù)，省委、省政府出臺(tái)一攬子定向支持政策，按照“尊重歷史、依法依規(guī)、一地一策、妥善處置”的原則，將部分農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行分類推動(dòng)處置。目前，各市縣已完善70個(gè)項(xiàng)目、6000多畝用地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)和42個(gè)項(xiàng)目、4000多畝用地的補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)，有36個(gè)項(xiàng)目形成投資開(kāi)發(fā)規(guī)模。

農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中存在的問(wèn)題

一是部分“僵尸項(xiàng)目”讓土地“曬太陽(yáng)”，造成土地資源閑置浪費(fèi)。在農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，除了已形成投資開(kāi)發(fā)規(guī)模的36個(gè)項(xiàng)目外，其余上萬(wàn)畝土地基本處于“圈而不建”或“圈而慢建”狀態(tài)。由于拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后、不滿足辦理用地審批手續(xù)等原因?qū)е马?xiàng)目遲遲不能落地，雖然農(nóng)墾單位與投資方簽訂的項(xiàng)目土地轉(zhuǎn)讓（合作）合同繼續(xù)履行有效，卻造成投資企業(yè)想推項(xiàng)目“推不動(dòng)”、農(nóng)墾單位想收土地“收不回”的尷尬局面。甚至其中一部分農(nóng)用地也沒(méi)有繼續(xù)保持耕作，長(zhǎng)年撂荒，浪費(fèi)了大量寶貴的農(nóng)地資源，土地價(jià)值沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

二是項(xiàng)目用地規(guī)劃空間受限與企業(yè)開(kāi)發(fā)意愿強(qiáng)烈之間矛盾突出。受市縣“多規(guī)合一”建設(shè)用地總規(guī)模布局的控制，部分農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不符合市縣總體規(guī)劃，項(xiàng)目用地性質(zhì)依法不能變更，規(guī)劃期內(nèi)則無(wú)法落地實(shí)施建設(shè)，而開(kāi)發(fā)企業(yè)又具有強(qiáng)烈的項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)意愿，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按照雙方合同約定的內(nèi)容完善行政許可審批手續(xù)，延遲開(kāi)發(fā)建設(shè)。

三是項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)類型單一化，小微型房地產(chǎn)項(xiàng)目占“半壁江山”。項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)類型多以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主，普通商品住宅類項(xiàng)目占大多數(shù)，而物流、養(yǎng)老、酒店等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相對(duì)比重較低。單個(gè)項(xiàng)目用地規(guī)模在100畝以下的近半數(shù)，大部分為零星、分散、規(guī)模較小的度假村（公寓）、住宅小區(qū)項(xiàng)目。大量的小型商品住宅項(xiàng)目如涌入市場(chǎng)，必定擠占房地產(chǎn)市場(chǎng)份額，直接沖擊我省實(shí)施“兩個(gè)暫?！币詠?lái)的房地產(chǎn)調(diào)控成果。

四是依賴大規(guī)模開(kāi)發(fā)后備資源補(bǔ)充建設(shè)占用耕地、粗放型消耗耕地模式難以為繼。國(guó)家有關(guān)耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡的政策日益嚴(yán)格，特別是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》印發(fā)后，要求務(wù)必堅(jiān)守耕地紅線不突破的底線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不可避免要占用一定數(shù)量的耕地，而目前農(nóng)墾系統(tǒng)并無(wú)補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備，各市縣開(kāi)發(fā)耕地后備資源空間也捉襟見(jiàn)肘，要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)施“先補(bǔ)后占，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，占水田補(bǔ)水田”目標(biāo)難度較大，項(xiàng)目粗放型占用耕地模式不可取。

五是屬地市縣政府支持完善農(nóng)墾歷史遺留問(wèn)題項(xiàng)目用地手續(xù)積極性不高。按照省委、省政府關(guān)于推進(jìn)新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的有關(guān)政策，農(nóng)墾劃撥建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓等行為所補(bǔ)交的土地出讓金全額上繳省級(jí)國(guó)庫(kù)，再由省財(cái)政通過(guò)預(yù)算支出的方式全部安排給農(nóng)墾系統(tǒng)，屬地市縣政府不參與收入分配。同時(shí)，在用地計(jì)劃指標(biāo)特別是補(bǔ)充耕地指標(biāo)分配上，市縣自身使用已很緊缺，市縣政府更愿意將較多精力和指標(biāo)用于本市縣新上馬的招商項(xiàng)目，對(duì)完善農(nóng)墾歷史遺留問(wèn)題項(xiàng)目的用地手續(xù)積極性不高。

農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目處置建議

一是加強(qiáng)合同履約監(jiān)管，妥善處置歷史遺留問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出，“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！绷挤ㄊ巧浦蔚那疤?，只有把良法善治的要求貫徹到處置工作全過(guò)程和各方面，才能真正做到善為、善管、善服務(wù)。農(nóng)墾單位與投資方簽訂了書(shū)面合同，自然有履行合同約定的義務(wù)和權(quán)利。農(nóng)墾單位要按照《合同法》等有關(guān)規(guī)定逐個(gè)對(duì)簽約項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)梳理研究，對(duì)照合同約定條款，加強(qiáng)合同履約情況監(jiān)管。對(duì)自愿放棄項(xiàng)目開(kāi)發(fā)投資意愿、存在拖欠合同價(jià)款或無(wú)正當(dāng)理由拒不履行合同義務(wù)等情形的，要在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法解除一批違約項(xiàng)目，釋放一批可利用土地資源空間，為新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展提供有力的用地保障。對(duì)可以繼續(xù)履約的項(xiàng)目，雙方加強(qiáng)溝通對(duì)接，堅(jiān)持推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)不動(dòng)搖，堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，落實(shí)省委、省政府的重大部署，提升加快建設(shè)美好新海南的信心和決心。

二是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控大局。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，“加快教育現(xiàn)代化，推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，保障和改善民生，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題?！眻?jiān)定“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，深化實(shí)施“兩個(gè)暫?！闭{(diào)控政策，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)存量住宅項(xiàng)目向教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，以省委、省政府持續(xù)培育壯大十二個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為契機(jī)，從房地產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等“多點(diǎn)支撐”，落實(shí)“國(guó)際旅游島+”計(jì)劃，采取包容審慎監(jiān)管，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)健康成長(zhǎng)。

三是鼓勵(lì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)方向，促進(jìn)綠色發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，“樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境?！眻?jiān)持綠色發(fā)展的新理念，以市縣總體規(guī)劃為引領(lǐng)，鼓勵(lì)一批不符合市縣總體規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)新開(kāi)發(fā)方式，依托“全國(guó)最好的生態(tài)環(huán)境”優(yōu)勢(shì)，發(fā)展田園綜合體、“美麗海南百鎮(zhèn)千村”“共享農(nóng)莊”“微田園”等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，豐富農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，發(fā)展與國(guó)際旅游島發(fā)展方向相適應(yīng)的綠色經(jīng)濟(jì)和綠色金融，促進(jìn)旅游、文化等產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展，形成新的消費(fèi)升級(jí)動(dòng)能、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能和創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)能，打造海南經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極和國(guó)家熱帶特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

四是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為墾地融合發(fā)展提供支持政策。十九大報(bào)告把深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革擺在貫徹新發(fā)展理念和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的第一位，對(duì)鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等作出了相應(yīng)部署。對(duì)處置農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目過(guò)程中的政策障礙和制度短板，墾地雙方要從墾地融合發(fā)展的大局出發(fā)，綜合考慮土地作為生產(chǎn)供給要素的空間合理布局，因城、因地定向施策，精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)第一、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提高全要素生產(chǎn)率，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。一方面，屬地市縣政府站在支持新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展的政治立場(chǎng)，勇于為打贏這場(chǎng)“硬仗”與農(nóng)墾一道扛起“歷史包袱”，拿出實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)；另一方面農(nóng)墾系統(tǒng)利用農(nóng)場(chǎng)全省布設(shè)和占全省1/5土地資源的“金字招牌”，攜手地方挖掘市縣區(qū)域特色，大力發(fā)展“飛地”經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和優(yōu)化配置，喚醒“沉睡”的土地資源，釋放發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)墾地合作、互惠共贏，形成推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大合力。

五是著力改進(jìn)干部作風(fēng)，推動(dòng)歷史遺留問(wèn)題妥善處置。農(nóng)墾土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓及合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目處置作為歷史遺留問(wèn)題，是涉及多方面的“老大難”。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭堅(jiān)持干字當(dāng)頭，發(fā)揚(yáng)特區(qū)精神和椰樹(shù)精神，高質(zhì)量推進(jìn)項(xiàng)目妥善處置工作，為建設(shè)美好新海南交上一份經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)的答卷。