◎徐建華

環(huán)境問題是我國現(xiàn)階段最受關(guān)注的問題之一。這種關(guān)注來自社會、政府和市場等多個方面。其中，政府對環(huán)境的關(guān)注體現(xiàn)在多個層面。在國家宏觀規(guī)劃層面，越來越多的環(huán)境指標以約束性指標的形式被列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，特別是在“十三五”規(guī)劃中，關(guān)于大氣和水環(huán)境質(zhì)量的要求都被列為約束性指標。在立法層面，關(guān)于環(huán)境和資源的法律越來越健全，全國人大常委會于2014年發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修訂版，在包括環(huán)境監(jiān)管模式、執(zhí)法力量和賦予公眾參與的權(quán)利等多個方面進行了完善。近年來，全國人大常委會還制定和修訂了其他與環(huán)境和資源保護有關(guān)的法律，包括但不限于2013年修訂的《漁業(yè)法》，2016年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》《野生動物保護法》《節(jié)約能源法》，2016年發(fā)布并于2018年生效的《環(huán)境保護稅法》，2017年修訂的《海洋環(huán)境保護法》等。規(guī)劃和法律的執(zhí)行需要通過具體的政策來實現(xiàn)，而思慮不周的政策可能帶來次生問題，即旨在解決一個問題的政策卻帶來另外的問題。本文擬就這一現(xiàn)象進行探討。

次生風(fēng)險的特點與現(xiàn)象展示

在風(fēng)險治理領(lǐng)域有這樣一類現(xiàn)象，旨在降低一項風(fēng)險的政策卻又帶來新的風(fēng)險。通常人們將擬應(yīng)對的風(fēng)險稱為目標風(fēng)險，將為應(yīng)對目標風(fēng)險而制定的政策帶來的新的風(fēng)險稱為次生風(fēng)險。

1.次生風(fēng)險的特點

研究風(fēng)險權(quán)衡問題的專家約翰·格雷厄姆和喬納森·威納根據(jù)目標風(fēng)險和次生風(fēng)險的特點以及承擔目標風(fēng)險和次生風(fēng)險的人群的特點，將應(yīng)對目標風(fēng)險而又帶來次生風(fēng)險的現(xiàn)象分為四大類。

（1）風(fēng)險抵消。在這類現(xiàn)象中，目標風(fēng)險和次生風(fēng)險是同樣的風(fēng)險，承擔目標風(fēng)險的群體和承擔次生風(fēng)險的群體是同一群體。如廣泛用天然氣替代煤以降低溫室氣體二氧化碳的排放，其目的是降低溫室效應(yīng)，但是天然氣的主要成分甲烷是比二氧化碳制暖效應(yīng)更強的溫室氣體。當天然氣在開采和運輸過程中發(fā)生的泄露達到一定比例后，用天然氣替代煤的政策在應(yīng)對溫室效應(yīng)方面可能會起到反作用，降低了二氧化碳的排放卻增加了甲烷的排放，最后的凈效果是溫室氣體排放的增加。

（2）風(fēng)險轉(zhuǎn)移。在這類現(xiàn)象中，目標風(fēng)險和次生風(fēng)險是同樣的風(fēng)險，但是承擔目標風(fēng)險的群體和承擔次生風(fēng)險的群體不是同一群體。如大城市制定激勵政策大力發(fā)展電動汽車，以降低機動車尾氣排放帶來的大氣污染，進而降低大氣污染給當?shù)鼐用駧淼慕】碉L(fēng)險。但是，電動汽車消耗的額外的電是由其他煤炭資源豐富的地方的電廠提供的，產(chǎn)生額外的電所帶來的污染留在電廠所在地，會加劇電廠所在地的大氣污染，額外的污染帶來的健康風(fēng)險由電廠所在地的居民承擔，這就造成了污染以及健康風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。

（3）風(fēng)險替代。在這類現(xiàn)象中，目標風(fēng)險和次生風(fēng)險是不同的風(fēng)險，但是承擔目標風(fēng)險的群體和承擔次生風(fēng)險的群體是同一群體。如為保護大氣臭氧層，國際社會制定了關(guān)于淘汰臭氧層耗損物質(zhì)的公約《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》。滅火劑哈龍是一種臭氧層耗損物質(zhì)，被列入淘汰計劃，其替代物質(zhì)之一是全氟烷基化合物，但是全氟烷基化合物后來被證明是持久性有機污染物，用它替代哈龍本質(zhì)上就是風(fēng)險替代。

（4）風(fēng)險轉(zhuǎn)換。在這類現(xiàn)象中，目標風(fēng)險和次生風(fēng)險是不同的風(fēng)險，而且承擔目標風(fēng)險的群體和承擔次生風(fēng)險的群體也是不同的人群。如為緩減草原生態(tài)退化保護草場制定了草場承包責(zé)任制、實施了草地生態(tài)建設(shè)項目，而為了執(zhí)行這些政策建設(shè)的防護網(wǎng)圍欄卻會給長距離遷徙的草原動物帶來風(fēng)險，危及生物多樣性。

2.現(xiàn)象展示

本文用2017年冬季廣受關(guān)注的“煤改氣”政策來展示在公共領(lǐng)域旨在制定政策解決目標問題卻可能會帶來次生問題的現(xiàn)象?！懊焊臍狻弊置嬉馑际怯锰烊粴馓娲鹤鳛槿剂希窃谖覈⒉皇潜M可能多地用天然氣替代煤，這是由我國化石燃料的資源稟賦決定的。我國的煤炭儲量相對豐富，石油和天然氣的儲量相對貧瘠。雖然天然氣比煤清潔，但是將大部分的燃煤用天然氣替代并不現(xiàn)實。我國的“煤改氣”政策主要是將散燒煤改為天然氣。已有研究表明，民用散煤的使用是冬季大氣污染的重要源頭，所以煤改氣的一項重要內(nèi)容是將民用散煤用天然氣替代。

為了治理大氣污染，國務(wù)院于2013年9月發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》，提出了到2017年要實現(xiàn)的具體大氣質(zhì)量目標。該行動計劃還給出了十條實現(xiàn)目標的指導(dǎo)性措施，被稱為“大氣國十條”。國務(wù)院與各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府簽訂了大氣污染防治目標責(zé)任書，將目標任務(wù)分解落實到了地方人民政府和企業(yè)。將重點區(qū)域的細顆粒物指標、非重點地區(qū)的可吸入顆粒物指標作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，構(gòu)建了以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的目標責(zé)任考核體系。

自2013年《大氣污染防治行動計劃》發(fā)布以來，各地積極采取措施降低大氣污染物的排放。到2016年底，京津冀地區(qū)細顆粒物的濃度比2012年下降了33%，提前實現(xiàn)了到2017年細顆粒物濃度下降25%的目標。然而，2016年北京市細顆粒物的年平均濃度值為每立方米73微克，距離2017年底實現(xiàn)細顆粒物濃度降到每立方米60微克的目標存在差距。2017年初，環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、財政部、國家能源局以及北京、天津、河北、山西、山東和河南?。ㄊ校┱?lián)合下發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》《簡稱（方案）》，地理范圍覆蓋了京津冀大氣污染傳輸通道的城市，包括北京和天津2市以及河北、山西、山東和河南的26個城市，即“2+26”城市?！斗桨浮穼Ω黝愇廴驹吹闹卫碜髁瞬渴?，其中包括實施冬季清潔取暖重點工程，即用天然氣或者電替代煤。從局地看，用電替代煤取暖有助于降低污染物排放，理論上用其替代煤作為燃料不失為一種控制大氣污染的好策略。

2017年，煤改氣工作緊鑼密鼓地進行了大半年。進入冬季后，多地爆出煤改氣后遇到的問題。首要的問題是出現(xiàn)“氣荒”，用戶安裝了天然氣使用設(shè)施，民用燃氣供應(yīng)卻得不到保障。很多報道分析了“氣荒”的原因，可以總結(jié)為四個方面：一是2017年天然氣供給比預(yù)期要少，多個本該2017年到位的氣源并沒有到位；二是在治理大氣污染和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的雙重大背景下，不僅農(nóng)村民用燃氣需求增加，城市燃氣需求、工業(yè)燃氣需求、發(fā)電燃氣需求等都有不同幅度的增加；三是多地超額完成煤改氣任務(wù)，即實施煤改氣的用戶要多于預(yù)期的數(shù)目；四是我國實施民用氣和非民用氣價格雙軌制，一些城市的燃氣公司以民用氣的名義申請?zhí)烊粴馊缓笥糜诜敲裼糜猛?，賺取差價。針對“氣荒”問題，環(huán)保部于2017年12月4日向京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市下發(fā)了《關(guān)于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》。

煤改氣政策旨在用天然氣替代散煤，改善大氣環(huán)境質(zhì)量，然而在實施過程中卻帶來了次生的問題。這里面既有風(fēng)險替代的問題，也有風(fēng)險轉(zhuǎn)換的問題。清潔的取暖方式降低了室內(nèi)外空氣污染帶來的健康風(fēng)險，但是匆匆安裝的天然氣設(shè)施可能會給這些用戶帶來安全風(fēng)險，這就出現(xiàn)了風(fēng)險替代的問題。天然氣需求量的擴大如果增加了我國天然氣對外依存度，則會增加國家安全隱患，這就出現(xiàn)了風(fēng)險轉(zhuǎn)換的問題。

成因和對策

1.成因

約翰·格雷厄姆和喬納森·威納在美國的政治、經(jīng)濟和文化背景下，在《環(huán)境與健康領(lǐng)域的風(fēng)險權(quán)衡》一書中對制定政策解決一個問題而又帶來次生問題現(xiàn)象的成因作了分析。他們認為這類現(xiàn)象產(chǎn)生的表面原因是在政策制定的過程中沒有把政策可能帶來的次生風(fēng)險納入考慮范圍。但是這類現(xiàn)象的發(fā)生還有著深層次的原因。

（1）在政策制定的過程中，受次生風(fēng)險影響的群體沒有充分發(fā)出自己的聲音?？赡艿脑虬ǎ核麄儷@取信息的意識和途徑有限，并不知道政府正在制定的政策，更不會意識到政策可能給自身帶來的影響；他們發(fā)聲的意愿和途徑有限，即使意識到政策可能給自身帶來影響，但是也不了解表達意見的合法渠道；他們可能知道表達意見的渠道，但是受困于集體行動的邏輯，不愿意站出來表達自己的意見。

（2）社會的發(fā)展使得政府部門的分工得以細化，每個部門都有自己的職責(zé)范圍。各個部門在制定政策時往往聚焦于自己部門要解決的問題，而忽略政策可能在其職責(zé)范圍之外出現(xiàn)問題，如果帶來的次生問題在其職責(zé)范圍之外，那么很可能被忽略。甚至，在同一個部門內(nèi)部分工的細化也會導(dǎo)致政策的碎片化，并最終導(dǎo)致解決一個問題又帶來另外的問題。

（3）政策的作用主體對政策的響應(yīng)方式超乎政策制定者的預(yù)期。如推廣節(jié)能燈泡的使用旨在節(jié)約能源，間接減少大氣污染物的排放，但是推廣節(jié)能燈泡后，單位時間耗電量減少，人們開燈的時間卻可能會變長，結(jié)果可能是能源沒有節(jié)約，大氣污染物的排放也并沒有減少。

（4）其他原因。如政策制定者對政策執(zhí)行者和各個利益相關(guān)方的行為預(yù)判不足，導(dǎo)致政策制定者所制定的政策思慮不周等。

2.對策

針對決策者在政策制定過程中沒有將政策可能帶來的次生風(fēng)險納入考慮的問題，最直接的解決之道就是完善政策制定過程，通過制定規(guī)章制度明文要求政策主導(dǎo)機構(gòu)在制定政策時開展次生風(fēng)險的識別和權(quán)衡工作。政策的分析和設(shè)計是專業(yè)性比較高的工作，需要專業(yè)領(lǐng)域知識也需要對政策過程的理解。

短期看，一是通過制定規(guī)章要求政策制定者在開展次生風(fēng)險的識別和權(quán)衡工作時，需要就如何組織團隊承擔分析任務(wù)以及如何開展次生風(fēng)險的識別和權(quán)衡給出指南。二是在關(guān)于如何開展次生風(fēng)險的識別和權(quán)衡的指南中，列出應(yīng)對目標風(fēng)險而又帶來次生風(fēng)險問題產(chǎn)生的深層次的原因，逐項進行對照分析。三是要求將分析結(jié)果在政策制定前的某個階段進行討論，邀請次生風(fēng)險承擔者的代表或者代言人加入政策制定討論過程之中。

從長期看，需要更為根本的改變。一是在公務(wù)員體系的培訓(xùn)課程中，培育公務(wù)人員的“次生風(fēng)險”意識以及以全局視野分析問題的能力。二是改善現(xiàn)有的政治生態(tài)和激勵機制，保證在執(zhí)行政策的過程中有健康的政治理性，降低政策目標在執(zhí)行過程中被層層放大的可能性。三是對立法、行政和司法部門的機制體制進行改革，以使得次生風(fēng)險能夠在政策制定過程中被納入考慮。