◎李若蘭

綜合執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的重要方向，已經(jīng)在城市管理、交通運輸及文化市場等領(lǐng)域改革中取得較好成效。自2013年起，綜合執(zhí)法改革推進至市場監(jiān)管領(lǐng)域，各地在省市、區(qū)縣層面展開市場監(jiān)管綜合執(zhí)法模式探索。2017年1月國務(wù)院印發(fā)《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，要求到2020年全面完成市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革，市場監(jiān)管格局進一步完善。頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合意味著行政執(zhí)法體制改革由行政主體權(quán)力的增減逐步轉(zhuǎn)向機構(gòu)和職能整合以及治理方式創(chuàng)新。

主要模式

當(dāng)下我國經(jīng)濟高速發(fā)展，現(xiàn)有市場監(jiān)管執(zhí)法力量與執(zhí)法需求間存在落差，不斷增長的市場主體和執(zhí)法需求考驗市場監(jiān)管水平。現(xiàn)階段我國市場監(jiān)管實行的分領(lǐng)域、分專業(yè)、分段式監(jiān)管模式存在諸多問題。傳統(tǒng)監(jiān)管方式的乏力極大阻礙市場活力的釋放和規(guī)范市場秩序的建立。目前全國1/3以上的副省級城市，多數(shù)市和區(qū)縣已經(jīng)完成市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，并逐步形成了三種改革模式。

1.“二合一”模式

浙江省市場監(jiān)管改革對省級、市級和區(qū)縣采取靈活態(tài)度，在省級層面仍然保留相關(guān)部門，但賦予市一級自主靈活選擇整合部門的權(quán)利[1]。除舟山市采取工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管部門“三合一”模式外，其他10個地級市采取工商、食品藥品監(jiān)管部門“二合一”模式組建市場監(jiān)管局。在縣級層面，浙江省65個縣市采取“二合一”模式，體制調(diào)整后數(shù)量減少為18個，在這一過程中質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督職能也納入綜合監(jiān)管。浙江省區(qū)縣改革由“二合一”模式向“三合一”模式靠攏。

深圳市采取大“二合一”模式，將市場監(jiān)督局和食品藥品監(jiān)督局分列。深圳市成立市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，在委員會下設(shè)深圳市市場監(jiān)督管理局、深圳市食品藥品監(jiān)督管理局和深圳市市場監(jiān)督稽查局。而市場監(jiān)督管理局則整合工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)、物價部門的機構(gòu)和職能。在區(qū)一級分別設(shè)置市場監(jiān)督管理分局和食品藥品監(jiān)督管理分局作為市局直屬機構(gòu)，在街道設(shè)市場監(jiān)督管理所作為兩個區(qū)分局的派出機構(gòu)。

2.“三合一”模式

天津市改革實行“三合一”模式，在省級層面建立上下貫通、同等構(gòu)造的垂直監(jiān)管模式。天津合并工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，進行統(tǒng)一市場監(jiān)管。天津區(qū)縣、街道成立了相應(yīng)的市場監(jiān)管局、所。天津模式是大市場大部門監(jiān)管體制改革的一次嘗試，在全國受到極大關(guān)注，大部分省市的機構(gòu)改革借鑒了天津“三合一”模式。

3.“3+x”模式

全國其他地區(qū)探索市場監(jiān)管改革還包括“3+x”模式，即在三部門基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和實際監(jiān)管可能性，將特定部門的部分職能納入綜合執(zhí)法的范圍。2013年上海浦東新區(qū)進行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革，隨后將物價局價格監(jiān)管納入綜合執(zhí)法范圍。上海隨即復(fù)制浦東新區(qū)經(jīng)驗，在16個區(qū)縣推廣工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價部門的“3+1”改革，完成了區(qū)級市場監(jiān)管力量的整合[2]。而江蘇省泰興市市場監(jiān)管局在工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品“三合一”的基礎(chǔ)上，增加了商務(wù)、糧食執(zhí)法職能，承擔(dān)全市流通領(lǐng)域行政執(zhí)法工作，也被稱為“五合一”模式[3]。福建平潭綜合實驗區(qū)市場監(jiān)督局整合工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品管理、價格管理、知識產(chǎn)權(quán)保護及衛(wèi)生監(jiān)督管理六大職能，實現(xiàn)“六合一”的行政管理架構(gòu)和市場監(jiān)管模式。安徽蕪湖市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革模式被稱為“3+7”模式，市場監(jiān)督局覆蓋整合前三局的監(jiān)管內(nèi)容，同時將市場主體涉及衛(wèi)生、安監(jiān)、文化、環(huán)保、住建、商務(wù)和消防7個部門的明顯違法違規(guī)行為也納入綜合監(jiān)管。這些地區(qū)的改革創(chuàng)新做法可以歸納入“3+x”模式。

在綜合執(zhí)法機構(gòu)整合中，由于食品藥品監(jiān)管的重要性、特殊性和專業(yè)性與一般綜合執(zhí)法要求之間存在差異，采取市場監(jiān)管局模式還是單列食品藥品監(jiān)管局一直是爭論的焦點。《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》和《“十三五”國家藥品安全規(guī)劃》中提出“實行綜合執(zhí)法的地方要充實基層監(jiān)管力量，將食品藥品安全監(jiān)管作為首要職責(zé)?！睆默F(xiàn)有改革看，將食品藥品監(jiān)管納入市場監(jiān)督局模式已取得了實踐中的主導(dǎo)地位。

從縱向市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革層級結(jié)構(gòu)看，天津采取最為徹底的自上而下全覆蓋的垂直管理模式，是全國唯一在省級探索市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的行政單位。浙江、安徽等省則自下而上從基層推行改革，機構(gòu)合并和職能整合止步于市一級，在省一級仍然保留機構(gòu)。有學(xué)者形象地比喻兩者為“圓柱型模式”和“倒金字塔模式”，兩種模式在破解體制難題上發(fā)揮了各自優(yōu)勢[4]。天津“一個部門管市場”，上下貫通的監(jiān)管體制、監(jiān)管機構(gòu)、執(zhí)法人員，取得了協(xié)同執(zhí)法的綜合效益。而“倒金字塔型”改革模式雖然賦予了各層級一定的自主選擇權(quán)，但上下不統(tǒng)一的體制逐漸顯現(xiàn)弊端并掣肘改革進程，提高改革統(tǒng)籌層級成為現(xiàn)實的需要。

主要做法及經(jīng)驗

雖然各地市場領(lǐng)域綜合執(zhí)法模式不一，但實際操作中存在很多共同的做法和經(jīng)驗，取得了較好的效果，值得借鑒和推廣。

1.探索機構(gòu)整合和職能融合，建立統(tǒng)一執(zhí)法隊伍

在橫向機構(gòu)統(tǒng)一層面，各地的改革采取部門外部合并、處罰權(quán)內(nèi)部集中的方式。各地在相應(yīng)改革層面整合原來的工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量監(jiān)督局職能，將三局合并為市場監(jiān)督局。新組建的市場監(jiān)督局對合并的行政職能按業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度、執(zhí)法專業(yè)程度及執(zhí)法簡易程度等進行不同程度地整合，發(fā)揮綜合執(zhí)法的效益。一些地方在改革中整合原部門的行政審批職能，由一個內(nèi)設(shè)部門辦審批，力求達到程序標(biāo)準(zhǔn)化和集約化，有效區(qū)隔行政審批和市場監(jiān)管，實現(xiàn)審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)的分離。綜合執(zhí)法改革還需建立統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)。各地改革中整合原三部門的執(zhí)法隊伍，原部門的行政處罰權(quán)集中由合并部門內(nèi)設(shè)的專門執(zhí)法隊伍行使，明確兩級或三級執(zhí)法事權(quán)，設(shè)立市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)全覆蓋的執(zhí)法機構(gòu)，解決以往執(zhí)法力量分散薄弱、人員不夠及協(xié)調(diào)不足的問題。

2.補強執(zhí)法力量，推動執(zhí)法下沉

基層執(zhí)法力量薄弱是市場監(jiān)管的重點難點問題。各地綜合執(zhí)法改革要確保人財物向基層傾斜，建立起金字塔式的執(zhí)法層級。精簡市、區(qū)兩級監(jiān)管部門人員的編制，調(diào)劑出行政和事業(yè)編制增加到區(qū)市場監(jiān)管所和市場監(jiān)管稽查大隊。重新核定各市場監(jiān)管局、所、大隊編制，上一層級市場監(jiān)管局超出新核定編制人員下沉到所，還通過選調(diào)和招錄等方式擴充人員，通過層層擠壓的方式推動執(zhí)法力量下沉。為彌補執(zhí)法力量不足，多地還嘗試通過購買服務(wù)招聘專職市場監(jiān)管輔助人員，賦予輔助人員在日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)、勸導(dǎo)、報告及宣傳等職責(zé)。通過調(diào)整編制和聘用網(wǎng)格員，推動市場監(jiān)管所執(zhí)法人員和區(qū)市場監(jiān)管稽查大隊人員數(shù)量大幅增長，切實做到執(zhí)法下沉。

3.網(wǎng)格化執(zhí)法方式實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管

各地改革探索的網(wǎng)格化監(jiān)管是執(zhí)法管理方式的創(chuàng)新。天津市推行“一張表格管檢查、一張網(wǎng)格強基層”；深圳福田區(qū)實施網(wǎng)格化監(jiān)管，做到“小問題不出‘格’，大問題快上報”；安徽蕪湖聘用專職網(wǎng)格員參與監(jiān)管。與雙隨機、一公開執(zhí)法方式相比，網(wǎng)格化執(zhí)法方式更微觀、實用，明確了監(jiān)管責(zé)任人，覆蓋面更廣，貫穿監(jiān)管的全過程。

市場監(jiān)督局按執(zhí)法范圍和對象將整個轄區(qū)劃分成若干網(wǎng)格，組建市場監(jiān)管網(wǎng)格小組，將執(zhí)法人員精準(zhǔn)配置到網(wǎng)格內(nèi)，建立覆蓋全區(qū)域的行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。為解決網(wǎng)格員專業(yè)執(zhí)法知識匱乏的難題，各地市場監(jiān)督局以政府權(quán)責(zé)清單和事權(quán)為依據(jù)編制執(zhí)法手冊，以圖表形式列明每一事項的監(jiān)管執(zhí)法層級和主體，防止權(quán)責(zé)不清和推諉執(zhí)法。網(wǎng)格員對照綜合監(jiān)管事項清單和一覽表進行巡查，量化對各類市場主體的巡查周期、頻次。通過網(wǎng)格化管理，執(zhí)法人員一次巡查可檢查多個部門的事項，減少多頭檢查和重復(fù)檢查，節(jié)約執(zhí)法成本。網(wǎng)格化執(zhí)法減少行政執(zhí)法的裁量權(quán)，精準(zhǔn)克服運動式執(zhí)法和選擇性執(zhí)法頑疾，使基層真正做到嚴(yán)格執(zhí)法。

4.綜合監(jiān)管信息平臺提高執(zhí)法信息化水平

行政執(zhí)法信息化建設(shè)是市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的重要基石，各地在市場監(jiān)管改革中建立專門的綜合監(jiān)管信息平臺作為提高執(zhí)法效能的重要手段。在執(zhí)法全流程中，藉由綜合監(jiān)管信息平臺中轉(zhuǎn)站，形成市場主體、執(zhí)法人員和執(zhí)法機關(guān)間的信息循環(huán)系統(tǒng)。綜合監(jiān)管信息平臺集合信息歸集、事件調(diào)度、執(zhí)法管理、主體預(yù)警、監(jiān)督考核及沉淀數(shù)據(jù)等功能。信息平臺上，網(wǎng)格員日常巡查與回查、市場監(jiān)督局執(zhí)法活動、各部門監(jiān)督執(zhí)法情況全程留痕，沉淀大量的執(zhí)法數(shù)據(jù)。綜合信息平臺累積的大數(shù)據(jù)促進精細監(jiān)管，提高了執(zhí)法效率，執(zhí)法權(quán)全程處于監(jiān)督狀態(tài)下，實現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約。

存在的問題及建議

雖然各地改革做法不同，但市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革仍存在一些突出的共性問題，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革需要在進行頂層設(shè)計時進一步完善。

1.頂層設(shè)計統(tǒng)籌綜合執(zhí)法改革

除天津外，目前多地市場監(jiān)管綜合改革局限在區(qū)縣和市級層面，其上級部門沒有合并，下改上不改導(dǎo)致向上的渠道不暢，多頭管理難以真正克服，綜合執(zhí)法的效益被擠壓。改革后，雖然基層市場監(jiān)管部門受本級政府屬地管理，但在業(yè)務(wù)上接受上級工商行政、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督以及食品藥品監(jiān)督部門指導(dǎo)和監(jiān)督，往往形成一對多格局。只改基層會削弱基層執(zhí)法力量，上級部門從條條管理的角度向基層下達工作任務(wù)、監(jiān)督檢查基層工作，市場監(jiān)督局執(zhí)法人員除了完成自身執(zhí)法任務(wù)外，還需應(yīng)對上級部門部署的工作，基層執(zhí)法呈現(xiàn)“小馬拉大車”的局面，造成執(zhí)法資源的嚴(yán)重浪費。

以區(qū)縣為主的綜合執(zhí)法已經(jīng)不能滿足市場監(jiān)管的需求，改革的效果取決于能否突破現(xiàn)有體制機制的束縛。推動綜合執(zhí)法要從國家、省級層面統(tǒng)籌市場監(jiān)管的“大部門制”改革，要從上到下推行國家、省級、市縣級的改革，建立結(jié)構(gòu)完整、上下貫通、高效順暢的綜合執(zhí)法體制，破解體制不暢帶來的執(zhí)法困境。只有理順上一級機構(gòu)，基層才有可能將改革落實到位。為保障基層執(zhí)法力量真正下沉，綜合執(zhí)法改革中還應(yīng)堅持屬地管理的原則，精簡執(zhí)法層級。在執(zhí)法格局中要以市縣為執(zhí)法主體，確認地方執(zhí)法職責(zé)，上級部門僅一般監(jiān)督和指導(dǎo)而不替代下級執(zhí)法，使上級管理部門和基層執(zhí)法隊伍各安其位，各負其責(zé)。

2.推動職能深度融合，重塑執(zhí)法流程

當(dāng)前市場監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置頻繁更名，出現(xiàn)市場監(jiān)督管理局、市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局、食品藥品工商質(zhì)量監(jiān)督管理局等并存的情況，名稱不統(tǒng)一凸顯職能劃轉(zhuǎn)和整合的認知缺位。機構(gòu)的合并不必然形成職能科學(xué)、高效透明的綜合執(zhí)法體制，科學(xué)合理的職能融合才是綜合執(zhí)法效益的題眼。有的市場監(jiān)管局整合了三個部門，但內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置仍按照三部門劃分，各自直接承接原先工作，“各管一攤”，綜合執(zhí)法效果不彰。工商、質(zhì)監(jiān)等部門都形成了自身工作流程，如三局在行政處罰程序規(guī)范上，行政處罰案件管轄、案件調(diào)查抽樣取證等方面都有截然不同的執(zhí)法程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。因此內(nèi)部職能的梳理必須擺脫大部門劃分的粗放思維，按照新的邏輯和思路整合。在基本區(qū)分行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)上，還需進一步促進執(zhí)法權(quán)內(nèi)部融合，在職能深度融合的基礎(chǔ)上重新構(gòu)造執(zhí)法程序。如知識產(chǎn)權(quán)保護、標(biāo)準(zhǔn)化和消費者權(quán)益保護在執(zhí)法工作上有高度關(guān)聯(lián)性，可以將其從原屬三部門整合，規(guī)定統(tǒng)一的執(zhí)法程序，以提高執(zhí)法效率。綜合執(zhí)法改革還應(yīng)促進行政執(zhí)法規(guī)范化，統(tǒng)一行政審批和行政處罰執(zhí)法流程和文書，制定市場監(jiān)管局的權(quán)責(zé)清單，減輕基層執(zhí)法人員工作負擔(dān)，為科學(xué)執(zhí)法提供制度基礎(chǔ)。

3.修改市場監(jiān)管法律法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法人員隊伍

綜合執(zhí)法過程中，工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管法律規(guī)范間還存在缺位與沖突。如現(xiàn)行法規(guī)未明確市場監(jiān)管局執(zhí)法主體地位，區(qū)縣市場監(jiān)管部門所發(fā)的證照效力難以在全國通行等。后續(xù)推進綜合執(zhí)法改革必然要對相關(guān)法律法規(guī)進行清理，使市場監(jiān)管立法與改革相適應(yīng)。

各地為充實執(zhí)法力量都以購買服務(wù)的方式招聘了一定數(shù)量的行政執(zhí)法輔助人員。在監(jiān)管網(wǎng)格內(nèi)，輔助執(zhí)法員協(xié)助行政執(zhí)法人員執(zhí)法，負有記錄、勸告和提醒的責(zé)任，但在實踐中輔助人員難免承擔(dān)了執(zhí)法任務(wù)。長期來看網(wǎng)格員等輔助執(zhí)法人員行政執(zhí)法主體資格存疑勢必影響執(zhí)法效果。目前市場監(jiān)管綜合執(zhí)法人員種類和身份多元，統(tǒng)一執(zhí)法人員種類，將輔助執(zhí)法人員納入行政執(zhí)法主體范圍，持行政執(zhí)法資格證上崗，規(guī)范綜合執(zhí)法人員隊伍尤為迫切。此外，綜合執(zhí)法還應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)法人員執(zhí)法服裝，通過良好執(zhí)法形象確保執(zhí)法的嚴(yán)肅性。加大對基層執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法人員的知識水平和執(zhí)法能力。

4.推動國家、省級市場監(jiān)管信息數(shù)據(jù)互通互聯(lián)

在綜合執(zhí)法改革中，多地在管轄范圍內(nèi)歸集了相關(guān)部門行政審批和行政許可信息，打通了各部門處罰信息和投訴舉報信息平臺，實現(xiàn)了一定程度的監(jiān)管信息互聯(lián)共享。但由于國家、省級層面的各類監(jiān)管信息數(shù)據(jù)條塊分割，基層市場監(jiān)管部門在具體工作中因相關(guān)數(shù)據(jù)無法共享，使得監(jiān)管執(zhí)法的效率、效果受到較大影響。全面提升綜合執(zhí)法改革的效果需要加快省市級以上市場監(jiān)管數(shù)據(jù)共享的速度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)全面貫通，便于基層監(jiān)管部門信息掌握更加全面，風(fēng)險預(yù)警更加及時，執(zhí)法更加精準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，加強市場監(jiān)管各個部門間的橫向信息共享，消除監(jiān)管盲點，降低執(zhí)法成本，逐步形成多部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作制度。除了傳統(tǒng)的“他律”監(jiān)管手段外，在信息化建設(shè)基礎(chǔ)上，市場監(jiān)管部門還應(yīng)健全企業(yè)信用檔案，建立市場準(zhǔn)入負面清單制度、企業(yè)信息公示制度和經(jīng)營異常名錄制度，向社會提供信息查詢服務(wù)，引入第三方征信機構(gòu)的信用評價作用，構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的自律體系。信息化監(jiān)管和信用監(jiān)管合力為綜合執(zhí)法改革提供堅實的制度支持。

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