◎中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)押金制政策研究課題組

近年來，低碳、綠色和環(huán)保的理念日益深入人心。大眾環(huán)保意識(shí)的提升促使公眾越來越注重環(huán)境質(zhì)量的改善。黨的十九大報(bào)告對(duì)“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”作出部署，明確要求“加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置”，這是黨代會(huì)報(bào)告中第一次提到這個(gè)問題。垃圾強(qiáng)制分類、垃圾減量化勢(shì)在必行，而實(shí)施包裝物押金制可以為城市垃圾分類與減量、推行綠色發(fā)展和創(chuàng)新城市管理模式提供有力支撐。

在不同國家，環(huán)境押金制度的名稱及涵義也各不相同。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對(duì)環(huán)境押金制的定義是，對(duì)可能引起污染的產(chǎn)品征收押金（收費(fèi)），當(dāng)產(chǎn)品回到儲(chǔ)存、處理或循環(huán)利用地點(diǎn)時(shí)，退還押金[1]。換言之，用戶如果把這些產(chǎn)品或產(chǎn)品的殘留物返還到收集系統(tǒng)，從而使得污染得以避免時(shí)，用戶繳納的附加費(fèi)將被返還[2]。

押金制實(shí)施現(xiàn)狀

1.實(shí)施情況

包裝物押金制是伴隨著飲料包裝物的大量產(chǎn)生而發(fā)展起來的。目前全球已經(jīng)有40多個(gè)國家和地區(qū)實(shí)行了飲料包裝物的押金制，包括歐盟10個(gè)國家，以及美國、加拿大、澳大利亞、以色列、基里巴斯和帕勞等國家。斐濟(jì)、關(guān)島、特克斯和凱科斯群島、巴巴多斯及西澳大利亞雖然還沒有正式實(shí)施，但也通過了包裝物押金制立法。最早通過立法實(shí)施押金制的是加拿大的阿爾伯塔省，于1972年通過立法，1973年實(shí)施。最近的押金制方案是2016年2月份在立陶宛實(shí)施的。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已有押金體系保證的前提下，實(shí)施包裝物押金制的國家和地區(qū)的塑料飲料瓶回收率很快就達(dá)到80%以上的平均規(guī)范回收再利用率。而且對(duì)飲料包裝物設(shè)置的押金越高，返還率越高，環(huán)境二次污染控制的越好。規(guī)范安全的回收使得收集再利用率幾乎等同于回收再利用率。

2.我國塑料飲料瓶回收現(xiàn)狀

目前，我國現(xiàn)有廢棄塑料飲料瓶正規(guī)回收處置企業(yè)產(chǎn)能利用不足，面臨著嚴(yán)重的吃不飽現(xiàn)象。大部分廢棄塑料飲料瓶首先是進(jìn)入了非正規(guī)回收渠道，進(jìn)而轉(zhuǎn)手集中于城鄉(xiāng)接合部的“家庭式作坊”等利用體系，其年產(chǎn)量維持在2000-3000噸。一方面，“家庭式作坊”將塑料瓶這類高純度且符合食用級(jí)的塑料降級(jí)使用，直接將塑料飲料瓶生產(chǎn)為滌綸短纖維，大幅降低了塑料飲料瓶的回用價(jià)值。另一方面，“家庭式作坊”幾乎不具備政府頒發(fā)的認(rèn)證執(zhí)照，缺乏相應(yīng)的環(huán)境污染排放控制設(shè)備，這不僅不利于監(jiān)管，且易造成嚴(yán)重的環(huán)境二次污染，同時(shí)也存在二次利用的安全隱患。

實(shí)施包裝物押金制的必要性與可行性

1.押金制實(shí)施的必要性

（1）垃圾強(qiáng)制分類、垃圾減量化勢(shì)在必行。隨著我國人民生活水平的提高和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，產(chǎn)品消費(fèi)和廢棄量雙雙加速提升，生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長。2014年，244個(gè)大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量為1.68161億噸。2015年，246個(gè)大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量為1.85640億噸。生活垃圾產(chǎn)生量年增長率超過10%，累積堆存量已達(dá)70億噸。在600多個(gè)城市中，有2/3面臨著“垃圾圍城”的困境。

2000年6月，建設(shè)部選定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門和桂林八個(gè)城市作為垃圾分類收集的試點(diǎn)城市，開展垃圾分類收集的嘗試和探索。十多年來，許多城市也開展了不同形式的垃圾分類收集試點(diǎn)工作，但成效并不明顯。原因主要集中在兩方面，一是垃圾分類監(jiān)管成本高，難以對(duì)居民區(qū)違規(guī)排放垃圾行為進(jìn)行有效的追責(zé)，居民落實(shí)垃圾分類缺少必要的經(jīng)濟(jì)壓力。二是現(xiàn)有垃圾清運(yùn)體系和再生資源回收體系無法安全有效地承接垃圾分類后續(xù)處理功能。傳統(tǒng)再生資源回收體系存在監(jiān)控管理粗放、回收流向不可控等缺陷，再生資源管理與生活垃圾減量管理未能建立無縫銜接。

2016年6月15日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳、住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)文就《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見稿）》征求有關(guān)部門和試點(diǎn)城市的意見。2016年12月21日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸及分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。2017年3月，《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》正式頒布實(shí)施。

（2）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制推動(dòng)企業(yè)履行延伸責(zé)任。2016年12月25日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》（簡稱《方案》），確立了推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的工作目標(biāo)，界定了責(zé)任延伸范圍和首批推行產(chǎn)品?！斗桨浮穼⒇?zé)任延伸的范圍界定為：開展生態(tài)設(shè)計(jì)、使用再生原料、規(guī)范回收利用和加強(qiáng)信息公開四個(gè)方面，并把電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和飲料紙基復(fù)合包裝四類產(chǎn)品作為了首批推行范圍。目前，我國大多數(shù)城市的垃圾仍然采取的是“混合收集”的模式。大量生產(chǎn)企業(yè)在落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制時(shí)，單純依靠政府補(bǔ)貼作為成本支撐，無法為回收模式提供足夠的長效利益驅(qū)動(dòng)。

實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，逐步建立和完善押金制，有助于構(gòu)建完善的廢棄物處置利用長效促進(jìn)制度體系，補(bǔ)足生態(tài)文明體制中廢棄物處置的制度短板，根本目的就是要把老百姓生活中產(chǎn)生的各類廢棄產(chǎn)品處理好、利用好，避免“垃圾圍城”，有效地緩解現(xiàn)階段的資源約束、環(huán)境壓力趨緊的矛盾，讓老百姓有獲得感。

包裝物押金制是被理論和實(shí)踐證明了在一次性包裝物回收領(lǐng)域有效的低成本的經(jīng)濟(jì)制度，是市場(chǎng)和企業(yè)落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的必然選擇。以飲料標(biāo)準(zhǔn)包裝物為主，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型回收平臺(tái)，構(gòu)建押金制回收體系，實(shí)現(xiàn)單一品類低附加值廢棄物的高效安全回收，既可以打開生活垃圾分類回收的突破口，為全品類垃圾安全回收起到良好示范作用，也可以完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制。

2.押金制實(shí)施的可行性

（1）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度出臺(tái)提供了政策保障。面對(duì)我國資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)退化的形勢(shì)，黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，逐步部署循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，推動(dòng)生產(chǎn)責(zé)任延伸制度的制定實(shí)施。自2005年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》，首次從國家指導(dǎo)文件層面提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念以來，我國已初步建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，構(gòu)建了國家、地方一體的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃體系，逐步完善資源循環(huán)利用回收體系，推廣綠色消費(fèi)模式，強(qiáng)化政策和技術(shù)支撐，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得積極成效。

2007年，商務(wù)部、國家發(fā)改委等六部門發(fā)布《再生資源回收管理辦法》，明確商務(wù)主管部門為回收行業(yè)主管部門；2012年，經(jīng)國務(wù)院同意，建立了由商務(wù)部牽頭，22個(gè)部門組成的廢舊商品回收體系部際聯(lián)席會(huì)議制度；2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，明確提出了“實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，推動(dòng)生產(chǎn)者落實(shí)廢棄產(chǎn)品回收處理等責(zé)任”；2016年發(fā)布的《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計(jì)劃》（征求意見稿）中，提出要完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度相關(guān)法律、法規(guī)。2016年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《方案》，對(duì)我國生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系的構(gòu)建作出了全面部署。根據(jù)“誰污染誰治理”的原則，利用全生命周期的思維模式，確定了產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的直接受益者應(yīng)為回收利用過程付費(fèi)的總體思路。

（2）國外成功經(jīng)驗(yàn)提供有益借鑒。再生資源回收利用是實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用的重要措施。西方各國積極推進(jìn)再生資源回收利用，將大量社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)后廢棄的資源回收再利用，減少對(duì)原生資源的開采，提高資源綜合利用水平，其中包裝物押金制度功不可沒。

目前，全球40多個(gè)國家、地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了押金制度。根據(jù)OECD所做的調(diào)查，通過實(shí)施押金制度，主要國家的廢物返還率在40%-90%之間，其中金屬罐的返還率在40%-50%到90%之間變動(dòng)，塑料飲料容器的返還率超過60%，裝啤酒和軟飲料的玻璃瓶可達(dá)90%-100%，總體效果令人滿意。國外推行押金制的成功經(jīng)驗(yàn)為我國押金制的推行提供了有益借鑒。

（3）新興回收模式提供有效手段。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，包裝物押金制的實(shí)施離不開技術(shù)創(chuàng)新與高水平的管理服務(wù)。隨著技術(shù)進(jìn)步和管理水平的提高，以及商業(yè)模式不斷創(chuàng)新，特別是近兩年積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+回收”體系，改變了傳統(tǒng)的經(jīng)營模式，利用APP、網(wǎng)站、微信和400電話等，實(shí)現(xiàn)了居民線上交投與回收人員線下回收的深度融合。如自主回收機(jī)的應(yīng)用是物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與再生資源回收體系相結(jié)合的創(chuàng)新，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的溯源性在大數(shù)據(jù)服務(wù)的基礎(chǔ)上，降低了人工成本，減少了失誤，提供了更加詳實(shí)的決策依據(jù)，讓城市固體廢棄物能夠更高端資源化利用。2016年5月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，明確提出我國將推動(dòng)和引導(dǎo)以“互聯(lián)網(wǎng)+回收”的新模式及路徑建設(shè)回收體系，支持以廢棄電器電子產(chǎn)品、廢棄飲料瓶等為突破口，在有條件的社區(qū)、商場(chǎng)等公共場(chǎng)所試點(diǎn)設(shè)立智能型自動(dòng)回收機(jī)。“互聯(lián)網(wǎng)+”自主回收機(jī)的使用為包裝物押金制的推廣實(shí)施提供了有效手段。

（4）公眾環(huán)保意識(shí)提升提供社會(huì)基礎(chǔ)。2015年1月1日施行的新環(huán)保法在法律責(zé)任章節(jié)前，特別加入了“信息公開和公眾參與”一章，規(guī)定公民法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。強(qiáng)化了公眾參與的法律效力，真正體現(xiàn)了監(jiān)督和參與的環(huán)境民主原則。同時(shí)，公民監(jiān)督將進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)保主管部門強(qiáng)化管理，促使企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者加強(qiáng)守法行為。

公眾環(huán)境權(quán)益觀增強(qiáng)、環(huán)境公平正義訴求與環(huán)境質(zhì)量改善要求提升，要求政府加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入，加大污染治理和監(jiān)管力度，將成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要?jiǎng)恿?。?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高為民眾爭取友好環(huán)境付費(fèi)意愿提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，大眾環(huán)保意識(shí)提升也為包裝物押金制的推廣提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

[1]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，劉亞明譯. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)用指南. 中國環(huán)境科學(xué)出版社，1994.

[2]張世秋，李彬．環(huán)境管理中的經(jīng)濟(jì)手段．（OECD環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策叢書）．中國環(huán)境科學(xué)出版社，1996：92．