基層治理是國家治理的基石，基層治理現(xiàn)代化程度直接影響國家治理現(xiàn)代化水平。在向基層治理現(xiàn)代化邁進(jìn)的過程中，要認(rèn)識政治、自治、法治、德治的各自優(yōu)勢和局限，注重“四治融合”。以自治為根本，以政治為支撐，以德治為基礎(chǔ)，以法治為保障，加強(qiáng)“四治”建設(shè)，構(gòu)建“四治融合”的基層治理體系。

基層不牢，地動(dòng)山搖?；鶎臃€(wěn)定事關(guān)國家長治久安，基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，要把政治建設(shè)擺在首位。黨的十九大正式提出建設(shè)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。今年全國兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在談及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)再次強(qiáng)調(diào)自治、法治、德治的結(jié)合。概言之，傳統(tǒng)的基層治理，以政權(quán)治理即政治為主要模式。建設(shè)自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，離不開政治底色。在向基層治理現(xiàn)代化邁進(jìn)的過程中，如何實(shí)現(xiàn)政治、自治、法治、德治的完美融合，發(fā)揮各個(gè)治理手段的最大效能，是擺在我們面前的一個(gè)重要命題。

政治、自治、法治、德治在基層治理中融合的必要性

（一）政治、自治、法治、德治各自的優(yōu)勢

1.政治。政治在我國傳統(tǒng)的基層治理中起著主導(dǎo)作用。在基層治理體系中，黨的基層組織居于中心地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理現(xiàn)代化的根本保證。在基層治理中，政治有著獨(dú)特的優(yōu)勢。基層自身對社會(huì)資源整合能力較差，自治力量薄弱，而政治能彌補(bǔ)這些不足，憑借政權(quán)和組織優(yōu)勢，能夠有效地整合資源和提供服務(wù)。

2.自治?；鶎又卫砣绻恳揽空?，必定會(huì)加大治理和管理的成本。政權(quán)組織的進(jìn)一步延伸，也會(huì)給國家造成嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。政權(quán)組織層級的增多、信息消耗帶來的控制能力減弱，也會(huì)讓治理效果打折扣。對于群眾來講，相較于被動(dòng)接受管理，自治更能夠調(diào)動(dòng)積極性和能動(dòng)性。自治是國家治理的一個(gè)普遍規(guī)律，不同國家只是在自治的范圍和程度上有所區(qū)別。在我國，自治包括在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行的民族區(qū)域自治制度，以及在基層實(shí)行的基層群眾自治制度。

3.法治。法治為所有人所有組織提供一套規(guī)則，其優(yōu)勢和功能體現(xiàn)在以下方面：一是保障自由。法治是規(guī)則之治，人們根據(jù)利害關(guān)系和法律后果，可以自由理性地在規(guī)則范圍內(nèi)選擇自己的行為，法無禁止即可為。二是定分止?fàn)?。人們在法律的范圍?nèi)行使權(quán)利履行義務(wù)，出現(xiàn)糾紛爭議時(shí)則按照法律規(guī)定解決，可以有效避免社會(huì)秩序出現(xiàn)無序混亂的現(xiàn)象。三是提高效率。通過向社會(huì)公開頒布法律，將所有人的行為都納入到法律體系的規(guī)范之下，從而實(shí)現(xiàn)令行禁止，可以節(jié)約大量成本和時(shí)間，提高整體的治理效率。

4.德治。法治要求令行禁止，依靠強(qiáng)制力保證法律實(shí)施。法律雖然能夠調(diào)整人的外在行為，但不能規(guī)范人的內(nèi)心世界，無法從根本上實(shí)現(xiàn)人內(nèi)心的良善。德治則不同，德治主要調(diào)整人的內(nèi)心，通過道德教化來改善人的良知，通過改善人的良知來約束人的行為，形成遵守法律和社會(huì)秩序的自覺。《論語·為政》有言：“道之以政,齊之以刑,民免而無恥,道之以德，齊之以禮,有恥且格?！本褪菑?qiáng)調(diào)要發(fā)揮道德和禮制的教化作用?？偟膩碇v，法治治外，德治治內(nèi)。

（二）政治、自治、法治、德治各自的局限性

1.政治。政治的優(yōu)勢在于國家依靠強(qiáng)制力，可以大范圍大規(guī)模地調(diào)動(dòng)社會(huì)公共資源，滿足治理需要。但同時(shí)，政治也不可避免地存在如下局限：一是會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用?；谥卫硇枰枰x予政府一定的權(quán)力。如果對權(quán)力失去有效監(jiān)督和制約，權(quán)力就容易被濫用，引發(fā)腐敗失廉，這已經(jīng)反復(fù)被歷史所證明。二是資源有限。公共資源主要來自于社會(huì)和國民，任何一個(gè)國家的公共資源都不是無限的。政府承擔(dān)的治理責(zé)任越多，提供的服務(wù)越多，需要的資源支持就越多，來自于群眾的情緒和阻力就會(huì)越大，政府與群眾的矛盾就會(huì)越突出，反過來會(huì)影響治理效果。三是容易形成群眾對政府的過度依賴。過度的政治治理會(huì)擠壓自治的空間，壓抑群眾自治的主動(dòng)性和積極性。久而久之，會(huì)讓群眾產(chǎn)生依賴心理，形成凡事靠政府的惰性，增加政府的治理負(fù)擔(dān)，處理不好就會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。

2.自治。自治的優(yōu)勢在于能夠激發(fā)群眾的主動(dòng)性和積極性，群眾可以根據(jù)自己的實(shí)際進(jìn)行自我調(diào)整，群策群力，節(jié)約治理成本。自治的局限性主要體現(xiàn)在以下方面：一是資源的有限性和不平衡。相比于政治，自治能夠調(diào)動(dòng)和支配的資源更為有限。由于地理位置的差異，各地方基層擁有的資源也有差別。處于城鄉(xiāng)接合部的基層，擁有的社會(huì)資源和公共服務(wù)，就比偏遠(yuǎn)的基層要多。處于自然資源豐富地區(qū)的基層，擁有的礦產(chǎn)資源水資源等就比資源匱乏的基層多。這種不平衡，會(huì)導(dǎo)致自治水平的差異。二是自治權(quán)濫用。同公權(quán)力一樣，自治權(quán)同樣也會(huì)被濫用，實(shí)踐中出現(xiàn)的“村霸”、惡勢力把持基層政權(quán)組織濫用權(quán)力的現(xiàn)象，就是這一問題的突出體現(xiàn)。三是容易形成自治僵局。在自治的過程中，如果各種制度都能落實(shí)，治理體系會(huì)正常良好的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，當(dāng)出現(xiàn)個(gè)體不服從、個(gè)人專斷或者不按照規(guī)則辦事，以及公共權(quán)力侵害私人權(quán)利時(shí)，正常的秩序會(huì)被打破，就會(huì)形成自治僵局。當(dāng)自治機(jī)制不足以解決這些問題時(shí)，就需要結(jié)合其他手段聯(lián)合治理。

3.法治。法治的局限性在于：一是容易忽略個(gè)體差異。法治具有統(tǒng)一性和強(qiáng)制性的特征，在一定范圍和程度內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。法治要實(shí)現(xiàn)的是集體利益的最大公約數(shù)，當(dāng)個(gè)體利益和意志與集體利益和意志不能達(dá)成一致時(shí)，法治會(huì)選擇集體利益和意志，這就可能會(huì)犧牲少數(shù)人的利益。如何保護(hù)少數(shù)人的利益，這是法治面臨的難題之一。二是法治具有滯后性。法治強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和權(quán)威性，只有這樣，法律關(guān)系和法律后果才具備可預(yù)見性，人們才愿意按照法律規(guī)定辦事。但是，社會(huì)形勢一直在發(fā)展變化，并且總比法律更新的速度快，這種滯后性會(huì)讓法律出現(xiàn)制度真空。三是法治會(huì)湮沒個(gè)案正義。法治的運(yùn)行機(jī)制在于先設(shè)定統(tǒng)一的制度，再利用制度治理社會(huì)。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，首先要實(shí)現(xiàn)制度正義。但是，在千差萬別的個(gè)案上，制度正義并不必然“放之四海而皆準(zhǔn)”，會(huì)出現(xiàn)個(gè)案不正義的現(xiàn)象。

4.德治。德治通過培養(yǎng)人的良知和善良品性，讓人遵守規(guī)矩，約束自己的行為。德治的局限性在于：一方面，人們受到的教育程度有差別，個(gè)人道德素質(zhì)良莠不齊，德治的統(tǒng)一性不能保證；另一方面，道德并沒有強(qiáng)制力，當(dāng)有人不遵守道德時(shí)，道德并沒有相應(yīng)的強(qiáng)制手段讓人回歸道德理性，德治的穩(wěn)定性也不能保證。德治依靠道德對內(nèi)心的約束，讓人自覺遵守秩序和法律。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從根本上來講就是治理制度的現(xiàn)代化。治理制度的現(xiàn)代化，其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)善治，必須做到政治、自治、法治、德治四者的完美融合。

政治、自治、法治、德治在基層治理格局中的定位

政治和自治主要從治理主體的角度出發(fā)，法治和德治主要從治理方式的角度出發(fā)。政治、自治、法治、德治的定位與各自特殊的功能以及在基層治理中發(fā)揮的作用有關(guān)。

（一）自治和政治的定位

1.自治是根本。在基層治理中，自治是主要的治理方式，應(yīng)該發(fā)揮基層的主體作用。原因如下：

第一，自治是民主政治的核心價(jià)值。根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，到了共產(chǎn)主義社會(huì)，公共權(quán)力要逐漸淡化，轉(zhuǎn)向每個(gè)人治理自己管理自己的自治。馬克思認(rèn)為，任何公共權(quán)力都可能會(huì)異化，任何公共權(quán)力都可能是一種壓迫的力量，自治能最大程度激發(fā)人們的內(nèi)生動(dòng)力，所以自治是最民主的治理方式，也是民主政治的核心價(jià)值。

第二，自治是調(diào)動(dòng)基層群眾積極性的重要方式。自治賦予基層群眾自己管理自己的權(quán)利，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層群眾的利益訴求和矛盾糾紛不斷顯現(xiàn)，對政治參與需求越來越大。隨著治理改革的推進(jìn)，基層群眾的利益訴求得以表達(dá)，權(quán)利主體地位得到尊重，對于自治的認(rèn)同感和參與度就越來越強(qiáng)。

第三，自治是治理基層社會(huì)的主要途徑?；鶎邮聞?wù)繁雜，囿于資源和精力，完全依靠政府幾乎不可能。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活的向往越來越強(qiáng)，需求越來越豐富，標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量越來越高，僅靠政府難以滿足，這就需要充分發(fā)揮基層群眾的自治力量，把自治作為基層治理的主要途徑。

2.政治是支撐。政治的支撐作用是指在基層治理中，政治不能缺席，但也不能喧賓奪主，取代自治的主體地位，原因如下：

第一，基層自治需要政治的支持。在當(dāng)前的基層治理中，基層群眾的自治能力不強(qiáng)，特別是近些年來還有弱化虛化的現(xiàn)象。單純依靠基層群眾，自治的難度很大，客觀上需要政治的支持。

第二，符合我國法律對政治的定位。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！逼渲小爸笇?dǎo)、支持和幫助”就是強(qiáng)調(diào)政府要發(fā)揮支撐作用，一是要求政府指導(dǎo)幫助基層群眾建構(gòu)自治體系，落實(shí)民主選舉，保證村民委員會(huì)的決議真正反映村民的意志；二是要求政府在基層內(nèi)部發(fā)生“自治不能”，形成“自治僵局”的時(shí)候，要出面解決問題，指導(dǎo)幫助基層恢復(fù)自治秩序；三是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，政府要在重大規(guī)劃、重大政策和重大行動(dòng)上給予基層足夠的支持和幫助。

第三，政治要對自治形成必要監(jiān)督。我國法律賦予政治對自治的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)自治發(fā)生問題時(shí)，政治有權(quán)介入，對自治錯(cuò)誤進(jìn)行監(jiān)督更正。如針對違法選舉，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自新一屆村民委員會(huì)產(chǎn)生之日起十日內(nèi)完成工作移交。工作移交由村民選舉委員會(huì)主持，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府監(jiān)督。”針對村務(wù)公開，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布。”

（二）德治和法治的定位

1.德治是基礎(chǔ)。道德是人們共同的生活行為的準(zhǔn)則與規(guī)范，是一切善治的基石。在我國的基層治理中，德治是一個(gè)很好的傳統(tǒng)。中國古代社會(huì)里的村規(guī)民約、家風(fēng)家訓(xùn)，在很大程度上是通過道德教化來約束人的行為。傳統(tǒng)基層是鄉(xiāng)土社會(huì)、熟人社會(huì)，講感情講面子是熟人社會(huì)的重要特點(diǎn)和自然倫理。在這種環(huán)境里，道德教化比法律的治理成本更低，也更能為人們所接受。相比于中國，西方國家是在陌生人社會(huì)中建立起來的，商業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了人口的流動(dòng)，陌生人之間交往或者產(chǎn)生糾紛矛盾，都需要規(guī)則和法律，法治就成為人們普遍接受的治理方法。就德治和法治而言，基于我國基層的熟人社會(huì)屬性，德治可以更大程度地發(fā)揮作用。

在基層治理體系中，德治要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，在于德治能夠培養(yǎng)出遵守道德的人，一個(gè)真正遵守道德的人極少違法，從而切實(shí)減少違法違紀(jì)的現(xiàn)象。由于法律體系的龐大繁雜，普法的難度大，效果也不好。德治則不同，德治進(jìn)行道德教化，教人做人的基本道理。一是“己所不欲，勿施于人”，這是我國儒家思想的經(jīng)典教條，教育人們推己及人，自己不愿接受的事也不要強(qiáng)加在別人身上。二是相互尊重，相互寬容，相互善待。希望別人如何對待自己，就去用同樣的方式對待別人。三是遇到法律問題時(shí)及時(shí)尋求法律幫助。在進(jìn)行社會(huì)交往尤其是商業(yè)往來時(shí)，某些商事規(guī)則和其他專業(yè)規(guī)則普通人用常識難以掌握，就需要法律顧問或律師的幫助，從而用較低的成本較好地維護(hù)自身的權(quán)益。

2.法治是保障。法治保障基層自治所需要的多元主體權(quán)利、自主地位以及社會(huì)主體的治理空間。法治的保障作用可從兩層意義上來講：一是法治是政治、自治、德治的前提，法治預(yù)先創(chuàng)設(shè)各種規(guī)則和制度，為其他的治理方式提供一個(gè)治理前提。例如在農(nóng)村，村民委員會(huì)帶領(lǐng)村民自治，村民委員會(huì)的組織形式、權(quán)力配置、運(yùn)行方式、監(jiān)督管理等，都需要事先明確，《村民委員會(huì)組織法》對此就作了相應(yīng)規(guī)定，村民委員會(huì)必須依法自治。二是當(dāng)政治、自治和德治的功能失調(diào)時(shí)，就需要求助于法治，保障社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，法治是治國理政的基本方略，也是治國理政的基本方式。

《唐律疏議》記載：“德禮為政教之本，刑罰為政教之用，猶昏曉陽秋相須而成者也。”在傳統(tǒng)治理體系中，德治和法治是“本”和“用”的關(guān)系，德禮處于優(yōu)先地位，然后才是刑罰。但是，德禮雖是首要，也離不開刑罰的保障，兩者如“昏曉陽秋”“相須而成”。

如前所述，法治發(fā)揮懲戒作用，有國家的強(qiáng)制力保障，但也不可多用，更不可濫用。懲罰心理學(xué)上有一個(gè)定理，任何強(qiáng)制力都有一種遞減的屬性。強(qiáng)制力達(dá)到一定程度即到達(dá)效率最高點(diǎn)，過了這個(gè)頂點(diǎn)效率就會(huì)衰減，用得越多效率越低。在中國古代的治理哲學(xué)中，主張把強(qiáng)制力放在次要的地位，從不過分夸大它的力量，同時(shí)主張用多種方法來進(jìn)行緩沖，一是德主刑輔，把德政放在主要位置，要為政者講德政講仁政；二是通過賞抵消刑的副作用。這種治理手段概括為“賞罰予奪”，罰和奪帶有強(qiáng)制性，賞和予帶有激勵(lì)性。用激勵(lì)性的手段，來緩沖懲罰、制裁的負(fù)面作用；三是寬嚴(yán)相濟(jì)，即使在用處罰、制裁的時(shí)候，也要有寬有嚴(yán)，寬嚴(yán)適度，不搞一刀切，不過分依賴強(qiáng)制力。

政治、自治、法治、德治在基層治理中的建設(shè)與融合

（一）政治、自治、法治、德治的建設(shè)

1.加強(qiáng)政治建設(shè)。第一，加強(qiáng)政治對自治的指導(dǎo)和幫助。在建設(shè)自治機(jī)構(gòu)和機(jī)制的時(shí)候，黨的基層組織要對自治加強(qiáng)指導(dǎo)，這是一個(gè)根本問題。自治組織的力量薄弱，進(jìn)行治理管理會(huì)很困難，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對基層群眾性自治組織建設(shè)的指導(dǎo)。同時(shí)，政府要加強(qiáng)對基層的政策支持、財(cái)力物力支持和能力建設(shè)指導(dǎo)。第二，加強(qiáng)政治對自治的巡視與監(jiān)督。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，基層政權(quán)組織是有監(jiān)督權(quán)的，體現(xiàn)在以下幾方面：1.村民委員會(huì)選舉；2.村務(wù)公開；3.村民委員會(huì)成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任；4.村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員的違法行為；5.村民委員會(huì)履行法定義務(wù)。要落實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，在選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)將群眾的民主權(quán)利落實(shí)到位。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。”此類爭議案件，法院受理以后，通常作為民事案件處理，筆者認(rèn)為宜作為行政案件來處理。盡管村民委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，但也行使公共權(quán)力，村民委員會(huì)和村民之間并不是完全的平等主體，應(yīng)該參照行政訴訟法的規(guī)定審理此類案件為宜。在處理過程中，往往還會(huì)遇到村民委員會(huì)制定的村規(guī)民約與國家法律規(guī)定不一致的問題，比如涉及拆遷款分配、宅基地分配等。對此，一方面要加強(qiáng)對村規(guī)民約制定的指導(dǎo)，為村民委員會(huì)提供法律范本；另一方面要加強(qiáng)對村規(guī)民約的備案和合法性審查，對備案中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)修正。法院在審理案件時(shí)，可以對村規(guī)民約進(jìn)行審查；涉及到憲法性權(quán)利時(shí)，可以提交到全國人大憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查?？紤]到全國村規(guī)民約的數(shù)量以及全國人大憲法和法律委員會(huì)的工作量，筆者建議要進(jìn)一步探索完善建立地方對村規(guī)民約的合法性審查機(jī)制。第三，正確處理政治對自治的指導(dǎo)與管理。政治對自治的指導(dǎo)，不能帶有強(qiáng)制性。根據(jù)“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”原則，政府不能越權(quán)擅權(quán)，不能在沒有被賦予合法權(quán)力的情況下對群眾進(jìn)行強(qiáng)制性管理。對于統(tǒng)一的自治事務(wù)，要善于加以指導(dǎo)，多用建議和倡導(dǎo)的方式開展治理工作。另外，政府在對基層事務(wù)作出統(tǒng)一部署和規(guī)劃時(shí)，不能隨意作出承諾和表態(tài)而不兌現(xiàn)。當(dāng)群眾的合理期待因?yàn)檎某兄Z而沒有兌現(xiàn)時(shí)，政府可能承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.加強(qiáng)自治建設(shè)。第一，完善自治體制機(jī)制，盤活基層自治力量。一是要嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，通過真正的民主選舉來建構(gòu)村民自治體制。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民自治體制包括村民會(huì)議、村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)以及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，事實(shí)上這是一個(gè)三權(quán)分治的架構(gòu)。村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)是一個(gè)類似于行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)。要做好權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置，發(fā)揮黨的基層組織和政府的重要作用，避免黑惡勢力影響與控制鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織。二是要形成對自治組織內(nèi)部的制約機(jī)制，筆者認(rèn)為可以根據(jù)具體情況，建立村民委員會(huì)召集人制度，由召集人負(fù)責(zé)召集村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)議。黨的基層組織負(fù)責(zé)人可以作為村民會(huì)議的一個(gè)召集人，體現(xiàn)出黨對基層的領(lǐng)導(dǎo)作用。村民會(huì)議對村民委員會(huì)有任免權(quán)、決定權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，黨的意志可以通過村民會(huì)議體現(xiàn)出來，這里就把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治結(jié)合起來了。三是在村民委員會(huì)下面分設(shè)不同職能的委員會(huì)。除了治安，根據(jù)糾紛多元化和需求多元化的實(shí)際情況，可以在村民委員會(huì)下面適當(dāng)多設(shè)立一些專門委員會(huì)，多一些代表參與進(jìn)來，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮群眾的自治積極性。四是發(fā)揮社會(huì)組織和團(tuán)隊(duì)的力量。在基層中，有很多社會(huì)組織和志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，這些都是重要的社會(huì)力量。由于民間組織體系不具有很強(qiáng)的組織性，如果被錯(cuò)誤引導(dǎo)，這些組織團(tuán)體可能會(huì)產(chǎn)生很多矛盾和沖突；如果組織得當(dāng)，可以發(fā)揮很好的正面作用。第二，制定和完善自治規(guī)范，強(qiáng)化村規(guī)民約。一方面，要根據(jù)各地的不同實(shí)際情況，制定適合于各地特點(diǎn)的自治規(guī)范。各地的縣政府、鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)基層，制定和完善各種自治條例。筆者認(rèn)為，可以綜合各地情況，由地方政府提供一個(gè)規(guī)范的有針對性的“模范”文本，各基層自治組織在模范文本的范圍內(nèi)，結(jié)合自己的實(shí)際可以進(jìn)行修改完善，為自治提供制度依據(jù)；另一方面，要強(qiáng)化村規(guī)民約的規(guī)范作用。除了依靠法律條例規(guī)定，還要積極發(fā)展村規(guī)民約，就治理中的新情況新問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。村規(guī)民約，其實(shí)就是基層群眾之間的契約。強(qiáng)化村規(guī)民約，就是強(qiáng)化基層群眾的契約精神，在大家都認(rèn)可遵守的規(guī)則框架內(nèi)，開展基層治理。同時(shí)，還要在村規(guī)民約中引入與現(xiàn)代法律體系相銜接的司法服務(wù)條款，既要引導(dǎo)村民在既有的村規(guī)民約中開展自治，同時(shí)又要回應(yīng)村民對現(xiàn)代法律的制度需求。第三，搭建群眾參與自治的平臺。要多創(chuàng)造自治平臺，多給群眾參與自治的機(jī)會(huì)。目前，我國很多地方都推出了諸如百姓參政團(tuán)、村民議事會(huì)、掌上服務(wù)平臺、陽光議事廳、“和事老”協(xié)會(huì)等形式的組織平臺。這些平臺各有特色，能夠解決群眾間的一些專門問題，有利于釋放群眾自治活力，降低治理成本。第四，優(yōu)化網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理是打造“共建共享共治的社會(huì)治理格局”的新途徑，對基層自治有很強(qiáng)的借鑒意義。目前，應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)網(wǎng)格化管理的規(guī)范化與制度化建設(shè)，政府部門應(yīng)盡快出臺網(wǎng)格化管理體系建設(shè)的指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確網(wǎng)格化建設(shè)的職能結(jié)構(gòu)及各級主體職責(zé)。把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為第一責(zé)任，重點(diǎn)排查和處置安全風(fēng)險(xiǎn)隱患和調(diào)解社會(huì)矛盾。由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、政治部門牽頭、社會(huì)協(xié)同，并由公眾廣泛參與，形成共建共治共享的基層社會(huì)治理新格局。要進(jìn)一步提高網(wǎng)格事件信息化處置協(xié)作水平，建立健全基層醫(yī)療、教育、環(huán)保、勞動(dòng)等民生領(lǐng)域信息資源在內(nèi)的信息數(shù)據(jù)庫。第五，增強(qiáng)服務(wù)功能，強(qiáng)化服務(wù)型治理。基層自治不僅需要管理，更需要服務(wù)。一是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為基層建設(shè)提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力支持。二是要完善服務(wù)設(shè)施，組建服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為基層建設(shè)提供良好的硬件和人才。三是要完善服務(wù)機(jī)制。建立健全服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，可以采用服務(wù)積分的方式調(diào)動(dòng)村民參與自治活動(dòng)的積極性，比如村民參與自治活動(dòng)一次打幾分，以積分在資源分配時(shí)享受一定的優(yōu)惠或者優(yōu)先待遇，享受一定的獎(jiǎng)勵(lì)等。

3.加強(qiáng)法治建設(shè)。第一，整合基層法治力量，成立綜合法律服務(wù)區(qū)。目前，我們的法治機(jī)構(gòu)都是單獨(dú)分散辦公，不方便群眾辦事，也不利于制約監(jiān)督。在國外，有些國家建立法律服務(wù)超市，將各種法治機(jī)構(gòu)集中在一起，“一站式”解決當(dāng)事人的問題，這種方式值得我們借鑒?？梢栽诨鶎咏⒕C合性法治服務(wù)中心，把各個(gè)法治機(jī)構(gòu)集中在一起辦公，把各項(xiàng)法律服務(wù)打包，任由群眾面對面挑選、對等協(xié)商式服務(wù)，讓群眾跑很少的路就能看得見、摸得著、用得上基層法律服務(wù)。第二，要做好法律咨詢，通過現(xiàn)代化手段健全公共法律服務(wù)系統(tǒng)。提供法律咨詢，首先就要保證咨詢的客觀準(zhǔn)確全面。在很多英美法系國家，法律咨詢和代理是分開的，律師也分為事務(wù)律師和出庭律師，原因在于要切割咨詢和代理的利益聯(lián)系，保障法律咨詢的客觀中立。為基層群眾提供法律咨詢，要做好服務(wù)提供者的篩選，保障服務(wù)提供者的合理報(bào)酬，避免服務(wù)提供者因利益關(guān)系誘導(dǎo)群眾接受不必要甚至高成本的法律服務(wù)。同時(shí)，要借助互聯(lián)網(wǎng)信息化和大數(shù)據(jù)技術(shù)，積極開發(fā)新型的現(xiàn)代化法律咨詢平臺和設(shè)施。第三，建立有各種調(diào)解組織參與的糾紛解決機(jī)制。調(diào)解組織，特別是人民調(diào)解組織以及行業(yè)組織，對于解決各種爭議有著重要意義。在基層治理中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民調(diào)解工作，建立專業(yè)性的調(diào)解機(jī)構(gòu)，可以采取政府出資的方式來引導(dǎo)律師、法律服務(wù)工作者及其他法律專業(yè)人士組建專業(yè)性較強(qiáng)、能有效化解矛盾糾紛的調(diào)解機(jī)構(gòu)。同時(shí)完善基層的人民調(diào)解組織，建立調(diào)解工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解組織職業(yè)化、規(guī)范化和社會(huì)化。除了專門的調(diào)解組織，還可以吸收律師和志愿者團(tuán)隊(duì)進(jìn)行調(diào)解，借助律師的專業(yè)知識，發(fā)揮志愿者團(tuán)隊(duì)的群眾基礎(chǔ)優(yōu)勢，有效化解矛盾糾紛。同時(shí)，也要重視調(diào)解后的及時(shí)執(zhí)行，減少執(zhí)行難案件。第四，加強(qiáng)對公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。對于政府在干預(yù)基層自治過程中出現(xiàn)的違法行為，基層組織和村民可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。對于政府部門交予村民委員會(huì)的委托執(zhí)法，還沒有相應(yīng)的規(guī)范制度。筆者認(rèn)為，應(yīng)該制定關(guān)于公權(quán)力機(jī)構(gòu)包括政府和機(jī)關(guān)委托村民委員會(huì)或者成員執(zhí)法的統(tǒng)一細(xì)則，保障執(zhí)法活動(dòng)落實(shí)到基層。構(gòu)建合理合法的政府購買服務(wù)的基層綜合治理服務(wù)平臺，政府可與村民委員會(huì)簽訂行政協(xié)議，約定雙方的職責(zé)權(quán)限，以購買服務(wù)的方式落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任。

4.加強(qiáng)德治建設(shè)。第一，以規(guī)立德。通過制定規(guī)范把道德立起來，把鄉(xiāng)風(fēng)民俗轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約，強(qiáng)化規(guī)范約束，發(fā)揮明導(dǎo)向、正民心、樹新風(fēng)的積極作用。地方可以收集整理本地鄉(xiāng)風(fēng)民俗家訓(xùn)等在內(nèi)的道德規(guī)范，制定統(tǒng)一的規(guī)則范本，通過村民會(huì)議進(jìn)行修改完善，以便落地實(shí)施。第二，以文養(yǎng)德。采取多種形式來灌輸弘揚(yáng)道德規(guī)范，宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值觀。比如，可以通過道德講堂、德孝主題公園、現(xiàn)代戲曲等弘揚(yáng)社會(huì)主義道德文化。第三，以評弘德。通過評選先進(jìn)人物，樹立典型，發(fā)揮榜樣人物的先鋒引領(lǐng)作用。推動(dòng)評選活動(dòng)規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，形成最美現(xiàn)象由“盆景”變“風(fēng)景”、由“風(fēng)景”變“風(fēng)尚”的良好局面。第四，以創(chuàng)建德。通過創(chuàng)建文明家庭、文明社區(qū)、文明鄉(xiāng)村等活動(dòng)，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，提升群眾的文明意識和道德素養(yǎng)，增強(qiáng)基層文化創(chuàng)造的活力。第五，以議顯德。建立商議機(jī)制，召集大家對群眾中的糾紛矛盾一起進(jìn)行討論評議，強(qiáng)化德道認(rèn)同。比如有些地方成立的道德評議委員會(huì)、文化禮堂和道德評判團(tuán)，凡是群眾之間的爭議都先到這些地方，由幾個(gè)德高望重的人加以評判，分出是非，引領(lǐng)道德風(fēng)尚。第六，以懲勸德。與評選先進(jìn)人物樹立正面道德榜樣不同，以懲勸德是通過對反面典型的制裁，對不道德行為進(jìn)行否定，以內(nèi)部懲罰機(jī)制來制止批判限制違反道德的行為，在社會(huì)形成敗壞道德可恥的道德榮辱觀，有效整合社會(huì)意識，維護(hù)道德倫理秩序。

（二）政治、自治、法治、德治的融合

1.要把德治貫穿到政治、自治和法治之中。2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，首次明確提出把社會(huì)主義核心價(jià)值觀與法治建設(shè)兩者相融、一體建設(shè)的思路與任務(wù)。前不久，中共中央印發(fā)了《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。如何將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，筆者認(rèn)為，要把基本的道德規(guī)范作為村規(guī)民約的重要內(nèi)容，有針對性制定一些條款。在處理糾紛矛盾的時(shí)候，更多地應(yīng)用鄉(xiāng)風(fēng)民俗、家風(fēng)家訓(xùn)來解決爭議。

2.政治體系中的政權(quán)機(jī)關(guān)，無論是黨的機(jī)構(gòu)，還是行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，都要在權(quán)限內(nèi)行使權(quán)力，既不能越權(quán)，也不能缺位。要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。政府除了對基層自治給予指導(dǎo)幫助支持以外，還要在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，嚴(yán)格依法監(jiān)督。當(dāng)基層自治組織侵害成員權(quán)利，行政機(jī)關(guān)非法干預(yù)村民委員會(huì)的自治事務(wù)時(shí)，司法機(jī)關(guān)要依職權(quán)進(jìn)行受理裁判。村民委員會(huì)出現(xiàn)自治僵局的時(shí)候，政府應(yīng)首先出面解決，解決不了的進(jìn)入司法程序。

3.做好政治和自治的銜接。要本著自治優(yōu)先的原則，除了刑事犯罪必須由國家法律追究外，凡是基層的事情，原則上要先通過自治機(jī)制加以解決，解決不了的再進(jìn)入政治渠道，由行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)處理。