李 欣

內(nèi)容提要：為優(yōu)化我國預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容及寫法，本文從美國預(yù)算報(bào)告的歷史發(fā)展過程開始研究，分析了其構(gòu)成及主要內(nèi)容，總結(jié)了其特點(diǎn)，從美國的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)有針對性地提出了對我國預(yù)算報(bào)告涵蓋內(nèi)容、爭取人大對預(yù)算理解和支持及提高人大對預(yù)算審議能力的具體建議。

美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告是美國總統(tǒng)提交給國會(huì)審議的聯(lián)邦政府年度預(yù)算文件，由于文件由總統(tǒng)編制和提交因此也被稱為總統(tǒng)預(yù)算，由于其還需國會(huì)審議因此也被稱為預(yù)算草案。美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告經(jīng)國會(huì)審議后，以法律的形式頒布，包括制定和頒布收入法案（revenue legislation）、授權(quán)法案（authorizing legislation）和撥款法案（appropriation acts），這些法案是真正實(shí)施的預(yù)算，或者說預(yù)算以這三種法案的形式存在和實(shí)施。

一、美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告的發(fā)展歷程①

自《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》（the Budget and Accounting Act of 1921）賦予總統(tǒng)編制預(yù)算的權(quán)力以來，聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告的形式及內(nèi)容不斷變化，每任總統(tǒng)的印記也烙印在每個(gè)財(cái)年的預(yù)算報(bào)告之中。20世紀(jì)90年代初，預(yù)算報(bào)告是7份獨(dú)立的文件。1991財(cái)年②美國財(cái)年是從前一年的10月1日開始到當(dāng)年的9月30日止，1991財(cái)年是從1990年10月1日到1991年9月30日。，喬治·H.W.布什總統(tǒng)任期內(nèi)，預(yù)算報(bào)告被整合成一本（volume），報(bào)告強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦政府未來面臨的債務(wù)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。布什總統(tǒng)預(yù)算參與度低，是二戰(zhàn)后唯一一位沒有在其提交的預(yù)算中放入一些能夠傳達(dá)其主要政策信息的總統(tǒng)，他把制定和協(xié)調(diào)重大預(yù)算政策的任務(wù)交給了狡黠的預(yù)算管理局局長理查德·達(dá)爾曼（Richard Darman）。

1995財(cái)年克林頓政府時(shí)期，預(yù)算報(bào)告被拆分成4本，分別為：（1）《美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算》，內(nèi)容主要是總統(tǒng)的預(yù)算計(jì)劃和收支估計(jì)；（2）《（預(yù)算的）附件》，內(nèi)容包括每個(gè)預(yù)算賬戶的項(xiàng)目信息和財(cái)務(wù)信息；（3）《預(yù)算分析》，內(nèi)容包括一些特殊的表格和每個(gè)預(yù)算類別的信息，如信托基金、用戶收費(fèi)、稅式支出及給州和地方政府的補(bǔ)貼；（4）《歷史圖表》?？肆诸D總統(tǒng)的預(yù)算都有總統(tǒng)本人的印記。克林頓總統(tǒng)積極參與預(yù)算政策的制定，堅(jiān)持要求提供給他一份關(guān)于收支優(yōu)先順序的清單，親自解決關(guān)于政府規(guī)模和工作方向的問題，掌握預(yù)算的細(xì)節(jié)，評估數(shù)以百計(jì)的支出項(xiàng)目并決定每個(gè)項(xiàng)目的支出，通過增加收入和削減支出壓縮赤字，充分利用否決權(quán)將自己的預(yù)算偏好強(qiáng)加給不服從的國會(huì)。

喬治·W.布什總統(tǒng)繼續(xù)沿用了克林頓政府預(yù)算報(bào)告的結(jié)構(gòu)。減稅是他第一個(gè)總統(tǒng)任期內(nèi)在預(yù)算方面取得的標(biāo)志性成就，他在第二個(gè)任期內(nèi)推動(dòng)了社會(huì)保障改革。

到奧巴馬總統(tǒng)的2017財(cái)年，政府預(yù)算報(bào)告除包括上述4份文件外，還包括了其他7份文件，成為共11份文件的文件匯編，增加的7份文件分別為：（1）《關(guān)于聯(lián)邦政府信貸信息的補(bǔ)充文件》；（2）《分類分析》①分類（object class）指按照服務(wù)的性質(zhì)或者義務(wù)產(chǎn)生的條件進(jìn)行分類，主要分為五類：報(bào)酬和福利、按協(xié)議提供服務(wù)和產(chǎn)品、資產(chǎn)的取得、撥款和固定支出、其他。；（3）《預(yù)算授權(quán)的余額》；（4）《公共預(yù)算數(shù)據(jù)庫》；（5）《經(jīng)濟(jì)假設(shè)（1976財(cái)年 ～2017財(cái)年）》；（6）《2017財(cái)年預(yù)算中的長期項(xiàng)目》；（7）《中期評估》。

特朗普總統(tǒng)第一個(gè)任期的2018財(cái)年，預(yù)算報(bào)告由12份文件組成，與奧巴馬總統(tǒng)2017財(cái)年預(yù)算報(bào)告相比，多了兩份文件，一是《把美國放在首位：讓美國再次強(qiáng)大的預(yù)算藍(lán)圖》，二是《重大節(jié)約和改革》。第一份文件是因?yàn)榭偨y(tǒng)大選的原因，預(yù)算無法按照正常的流程編制，所以在2017年3月先編制了預(yù)算藍(lán)圖，提出了本財(cái)年支出的優(yōu)先順序及自主性支出（政府能夠自主安排的支出）預(yù)算提議，不包括本財(cái)年法定支出（按照法律安排的支出）、稅收收入，以及之后9個(gè)財(cái)年的預(yù)算；第二份文件主要闡述本財(cái)年的重大事項(xiàng)。另外，與奧巴馬總統(tǒng)2017財(cái)年預(yù)算報(bào)告相比，少了一份經(jīng)濟(jì)假設(shè)文件。特朗普總統(tǒng)的2019財(cái)年，預(yù)算報(bào)告由10份文件組成，與2018財(cái)年預(yù)算報(bào)告相比基本一致，少了兩份文件，一是《把美國放在首位：讓美國再次強(qiáng)大的預(yù)算藍(lán)圖》，二是《中期評估》，第一份文件是因?yàn)轭A(yù)算正常編制所以不再編制該文件，第二份文件是因?yàn)檫€沒有到編制中期評估文件的時(shí)候，《重大節(jié)約和改革》仍然得到了保留，經(jīng)濟(jì)假設(shè)文件仍然被取消。②美國預(yù)算管理辦公室網(wǎng)站，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。

二、美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告的框架與主要內(nèi)容

美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告是多份文件的集合，具體名稱為“美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算（the Budget ofthe United States Government）”，一般包括總統(tǒng)的預(yù)算咨文（the budget message of the President）、總統(tǒng)的預(yù)算提議及其他一些預(yù)算文件，另外由于年度的不同，預(yù)算還會(huì)包括其他一些相關(guān)的支撐文件。以2019財(cái)年美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告為例，下文詳述美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告的框架及主要內(nèi)容。

（一）預(yù)算報(bào)告的框架

2019財(cái)年美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告包括10份文件，分別為：（1）《美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算》；（2）《（對預(yù)算的）分析和透視》；（3）《（預(yù)算的）附件》；（4）《重大節(jié)約和改革》；（5）《歷史表格》；（6）《關(guān)于聯(lián)邦政府信貸信息的補(bǔ)充文件》；（7）《分類分析》；（8）《預(yù)算授權(quán)的余額》；（9）《公共預(yù)算數(shù)據(jù)庫》；（10）《2019財(cái)年預(yù)算中的長期項(xiàng)目》。這10份文件由特朗普總統(tǒng)在2018年2月12日發(fā)布，是為提交總統(tǒng)預(yù)算而編制的預(yù)算文件。這10份文件的篇幅涵蓋2591頁的文件及15張excel形式的表格。

（二）主要預(yù)算文件的內(nèi)容概述

2019財(cái)年美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告中最主要的3份文件是《美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算》《（對預(yù)算的）分析和透視》以及《（預(yù)算的）附件》①下文根據(jù)白宮預(yù)算管理辦公室網(wǎng)站的相關(guān)文件總結(jié)，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。。

1.《有效、高效、負(fù)責(zé)任的一部美國（聯(lián)邦政府）預(yù)算》

《2019財(cái)年美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算》的具體名稱為《有效、高效、負(fù)責(zé)任的一部美國（聯(lián)邦政府）預(yù)算》，共160頁，主要包括總統(tǒng)的預(yù)算咨文、總統(tǒng)的優(yōu)先事項(xiàng)、預(yù)算概況和匯總表等，具體來說包括6大部分：（1）總統(tǒng)的預(yù)算信息；（2）一部美國預(yù)算；（3）實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)代化，建設(shè)面向21世紀(jì)的政府；（4）一部新的為所有美國人服務(wù)的聯(lián)邦（政府）預(yù)算；（5）分部門（19個(gè)部門）預(yù)算概況；（6）匯總表。其中前5項(xiàng)內(nèi)容都在闡述政府要做什么和為什么的問題，強(qiáng)調(diào)以實(shí)力保護(hù)美國和美國人民的安全，建立強(qiáng)大、健康的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)增長和就業(yè)，支持工薪家庭改善他們的生活，建立邊境墻、打擊跨境犯罪組織和實(shí)施移民法等等。第6項(xiàng)內(nèi)容包括10張匯總表，分別是：（1）預(yù)算總表，內(nèi)容是政府收入、支出、赤字等的總量及其占GDP的比重；（2）預(yù)算建議對預(yù)計(jì)赤字的影響；（3）預(yù)算基準(zhǔn)（baseline）：分類別，內(nèi)容是支出、收入和赤字等的基準(zhǔn)；（4）預(yù)算建議：分類別；（5）預(yù)算建議的各類指標(biāo)占GDP的比重；（6）對法定支出和收入的建議；（7）對2019財(cái)年自主性支出限額的建議；（8）自主性支出：按部門分類；（9）經(jīng)濟(jì)預(yù)測；（10）聯(lián)邦政府的融資和債務(wù)信息。除第8張表外，其余9張表的數(shù)據(jù)都持續(xù)到2028財(cái)年，也就是說數(shù)據(jù)涵蓋年限是本財(cái)年及其之后的9個(gè)財(cái)年，表明美國聯(lián)邦政府的年度預(yù)算是涵蓋10個(gè)財(cái)年的中期滾動(dòng)預(yù)算。

2.《對預(yù)算的分析和透視》

《對預(yù)算的分析和透視》共338頁，闡明特別領(lǐng)域的重大問題，也是展示預(yù)算數(shù)據(jù)的另一個(gè)重要渠道。內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)和會(huì)計(jì)分析、聯(lián)邦收入和征繳信息、聯(lián)邦支出分析、聯(lián)邦借款和債務(wù)信息、對基準(zhǔn)或者經(jīng)常性服務(wù)的估計(jì)、其他信息。另外還提供一些支撐性資料，包括按部門和賬戶以及按功能和項(xiàng)目分類的預(yù)算信息。具體來說包括8大部分，分別是：（1）圖表清單；（2）簡介；（3）經(jīng)濟(jì)預(yù)測及其與預(yù)算的關(guān)系；（4）預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理；（5）預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算程序；（6）聯(lián)邦收入；（7）特殊問題；（8）對預(yù)算的技術(shù)分析。

3.《（預(yù)算的）附件》

《（預(yù)算的）附件》共1306頁，包括兩部分，分別是：（1）按部門分類的預(yù)算詳情；（2）其他信息。其中第一部分1250頁，是附件的主體，內(nèi)容包括對預(yù)算估計(jì)的解釋、政府的一般規(guī)則、28個(gè)部門及其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)的預(yù)算詳情和基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)計(jì)劃，每個(gè)部門的預(yù)算信息平均大約40頁，以國防部——軍事計(jì)劃為例，該部門的預(yù)算有90頁。第二部分其他信息包括2018財(cái)年預(yù)算授權(quán)的修訂和校正、預(yù)撥款、融資工具和美聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)、政府支持的信貸機(jī)構(gòu)（GSEs）、索引。

（三）預(yù)算管理辦公室主任預(yù)算咨文的內(nèi)容概述

預(yù)算文件中有時(shí)會(huì)包括一份預(yù)算管理辦公室主任的預(yù)算咨文。2017年3月16日，美國預(yù)算管理辦公室發(fā)布《把美國放在首位——讓美國再次強(qiáng)大的預(yù)算藍(lán)圖》，該文件共64頁，預(yù)算管理辦公室主任的預(yù)算咨文就是其中的內(nèi)容之一。該預(yù)算咨文只有不到一頁紙的篇幅，翻譯成中文也就600多字，主要闡述了預(yù)算是把總統(tǒng)的承諾轉(zhuǎn)換成數(shù)字，因此預(yù)算支出中最優(yōu)先的事項(xiàng)就是國家安全，美國要重建和恢復(fù)國家安全，重塑軍事部隊(duì)以加強(qiáng)邊境安全和維護(hù)國家主權(quán)，同時(shí)還要滿足總統(tǒng)的另外一個(gè)主要承諾，不增加未來的稅收負(fù)擔(dān)。①The OMB of the White House，America First-A Budget Blueprint to Make America Great Again，美國白宮網(wǎng)站。

三、美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告的特點(diǎn)

美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算編制的主體是總統(tǒng)和預(yù)算管理辦公室，另外總統(tǒng)的顧問們和各行政機(jī)構(gòu)也都發(fā)揮著各自的作用，具體職能可參考下文的流程部分。雖然美國編制預(yù)算報(bào)告的歷史不長，只有不到100年的時(shí)間，但是很具特色，如美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算是綜合全面的預(yù)算、分類清晰便于審議、公開透明、中長期滾動(dòng)預(yù)算等等，本文選取其特別有代表性的三大特點(diǎn)，即內(nèi)容的豐富和詳實(shí)、編制的法制性和流程的規(guī)范性并對其進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

（一）內(nèi)容豐富、詳實(shí)

2017財(cái)年美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告由11份文件構(gòu)成，不僅包括總統(tǒng)預(yù)算咨文和預(yù)算提議，還包括很多支撐性文件，內(nèi)容涵蓋對預(yù)算的分析、部門預(yù)算詳情、歷史數(shù)據(jù)、信貸信息、預(yù)算授權(quán)、對經(jīng)濟(jì)的假設(shè)、中長期項(xiàng)目情況、預(yù)算執(zhí)行的中期評估等等，篇幅匯總起來包括2719頁的文件及80張excel形式的表格，可以說內(nèi)容十分豐富和詳實(shí)。

2019財(cái)年美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告由10份文件構(gòu)成，與2017財(cái)年的預(yù)算報(bào)告相比，多了一份《重大節(jié)約和改革》，少了一份經(jīng)濟(jì)假設(shè)文件，中期評估文件還沒到編制的時(shí)候，因此預(yù)算報(bào)告從包括的文件數(shù)和內(nèi)容上看沒有太大變化。這10份文件的篇幅涵蓋2591頁的文件及15張excel形式的表格，與2017財(cái)年的預(yù)算報(bào)告相比略有縮減。

（二）依法編制

預(yù)算報(bào)告依據(jù)憲法和法律編制，對預(yù)算報(bào)告的編制和內(nèi)容產(chǎn)生重大影響的法律按時(shí)間先后主要有：

1.《憲法》（Constitution）

美國《憲法》第1章第9條規(guī)定，未經(jīng)法律許可，不得動(dòng)用國庫。同章第7條規(guī)定，法條通過成為法律前，必須提交給總統(tǒng)。如果總統(tǒng)批準(zhǔn)該法條，則其成為法律；如果總統(tǒng)否決，則只有兩院三分之二以上多數(shù)票贊成才能使該法條成為法律。美國憲法第2章第3條規(guī)定，總統(tǒng)應(yīng)向國會(huì)提交預(yù)算，總統(tǒng)有權(quán)向國會(huì)建議其認(rèn)為必要的開支。只有國會(huì)有權(quán)征稅用于國防和公共福利。②楊華柏：《美國的預(yù)算法律制度》，《中外法學(xué)》，1994年第5期。

通過上述規(guī)定，憲法賦予總統(tǒng)編制和向國會(huì)提交預(yù)算的權(quán)力，同時(shí)總統(tǒng)還有對國會(huì)審議通過的預(yù)算行使否決權(quán)的權(quán)力；另一方面，國會(huì)有審議總統(tǒng)預(yù)算和對總統(tǒng)預(yù)算的無限修訂權(quán)，國會(huì)還有征稅權(quán)，但國會(huì)也面臨總統(tǒng)行使否決權(quán)的威脅。

2.《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》（Budget and Accounting Act）

《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》要求總統(tǒng)每年向國會(huì)提交一份預(yù)算，建立預(yù)算局（the Bureau of the Budget）協(xié)助總統(tǒng)完成預(yù)算編制工作。1970年預(yù)算局更名為預(yù)算管理辦公室（the Office of Management and Budget，OMB）。①Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過程》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第12-16頁。何廉、李銳著：《財(cái)政學(xué)》，商務(wù)印書館，2011年版，第478-479頁。

在《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》頒布前，預(yù)算報(bào)告是一個(gè)各部門預(yù)算請求的匯編，財(cái)政部負(fù)責(zé)收集各行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算需求，并匯集起來提交給國會(huì)供其參考，沒有審查、核實(shí)和修改的權(quán)限，預(yù)算權(quán)完全掌握在國會(huì)手中。在法案頒布后，總統(tǒng)被賦予了預(yù)算編制權(quán)，此后預(yù)算主導(dǎo)權(quán)被總統(tǒng)掌握。②何廉、李銳著：《財(cái)政學(xué)》，商務(wù)印書館，2011年版，第476頁。依據(jù)該法律，總統(tǒng)開始涉足預(yù)算領(lǐng)域，擁有了編制預(yù)算的權(quán)限，并建立預(yù)算局來協(xié)助其編制預(yù)算。從此，總統(tǒng)開始利用預(yù)算提出支出建議、規(guī)劃項(xiàng)目、推動(dòng)支出政策，從而決定和推動(dòng)國會(huì)的相關(guān)議程。③Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過程》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第12-16頁。何廉、李銳著：《財(cái)政學(xué)》，商務(wù)印書館，2011年版，第478-479頁。

3.《國會(huì)預(yù)算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）

《國會(huì)預(yù)算和扣押控制法案》要求建立國會(huì)預(yù)算流程，成立參眾兩院各自的預(yù)算委員會(huì)（House and Senate budget committees）和國會(huì)預(yù)算辦公室（the Congressional Budget Office）。此外，還規(guī)定建立扣押立法審議的流程。④Allen Schick，the Federal Budget，the Brookings Institution，1995，P37-43。

《國會(huì)預(yù)算和扣押法案》是國會(huì)爭取預(yù)算權(quán)的成果，根據(jù)該法案，國會(huì)新成立了三個(gè)負(fù)責(zé)預(yù)算相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，開始獨(dú)立編制預(yù)算，建立了預(yù)算藍(lán)圖、預(yù)測方法、支出評估程序、支出優(yōu)先順序和國會(huì)預(yù)算編制流程。雖然預(yù)算主導(dǎo)權(quán)仍然在總統(tǒng)手中，但是國會(huì)在與總統(tǒng)的博弈中有了自己的立場和觀點(diǎn)，有了更多的主動(dòng)權(quán)，預(yù)算開始成為總統(tǒng)和國會(huì)博弈的戰(zhàn)場。通過該法案，國會(huì)還取得了另一個(gè)勝利，即在預(yù)算執(zhí)行過程中，總統(tǒng)有權(quán)扣押資金，該法案對總統(tǒng)扣押資金的程序進(jìn)行了規(guī)定，要求總統(tǒng)在廢除（rescind）或延遲（defer）撥款時(shí)，必須給國會(huì)遞交特殊咨文（special message），對于總統(tǒng)廢除撥款決定，只有在參議院和眾議院45天內(nèi)的會(huì)議期間通過才可以生效，對于總統(tǒng)延遲撥款決定，只要沒有被國會(huì)的法案推翻可立即生效⑤肖鵬：《美國聯(lián)邦預(yù)算管理法律體系演變與啟示》，《財(cái)貿(mào)研究》，2009年第6期。。

4.《預(yù)算執(zhí)行法案》（Budget Enforcement Act）

《預(yù)算執(zhí)行法案》規(guī)定，赤字目標(biāo)不再是固定的而是根據(jù)情況可以調(diào)整；為自主性支出設(shè)定的上限如果超出，將同比削減每項(xiàng)支出；為收入和直接支出（direct spending，指沒有支出限制的法定支出）建立量入為出（pay-as-you-go）規(guī)則，例如直接支出的增加通過增加收入來彌補(bǔ)；為直接和擔(dān)保貸款設(shè)立新的預(yù)算規(guī)則⑥Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過程》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第12頁。Allen Schick，the Federal Budget，the Brookings Institution，1995，P36。。

《預(yù)算執(zhí)行法案》為預(yù)算編制建立了一些新規(guī)則，影響預(yù)算編制的具體細(xì)節(jié)，例如赤字的估算、自主性支出的總額以及編制預(yù)算時(shí)要貫徹量入為出的規(guī)則等等。

（三）流程規(guī)范

美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算在長期的編制過程中，形成了一套規(guī)范的編制流程，詳細(xì)到某一時(shí)點(diǎn)和時(shí)間段完成某項(xiàng)編制工作，具體見表1。

美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算的編制通常在每年的春季或更早開始，至少比總統(tǒng)向國會(huì)提交預(yù)算提前9個(gè)月，大約比該預(yù)算涵蓋的財(cái)政年度的起始時(shí)間提前18個(gè)月，比該預(yù)算涵蓋的財(cái)政年度的結(jié)束時(shí)間提前30個(gè)月。在預(yù)算編制時(shí)，各預(yù)算單位在實(shí)施當(dāng)前財(cái)年的預(yù)算，等待下一財(cái)年的撥款法案和授權(quán)法案。舉例來說，2007年春季，執(zhí)行的是2005年春季開始編制的2006年2月總統(tǒng)提交給國會(huì)審議并最終以法律形式實(shí)施的涵蓋時(shí)間從2006年10月1日到2007年9月30日的2007財(cái)年預(yù)算，這時(shí)2007財(cái)年預(yù)算在執(zhí)行中，2008財(cái)年的撥款和授權(quán)法案在制定中，2009財(cái)年預(yù)算編制已經(jīng)啟動(dòng)。

預(yù)算編制提前了18到20個(gè)月，而且時(shí)間跨度接近1年，這意味著預(yù)算是在經(jīng)濟(jì)狀況、總統(tǒng)政策、國會(huì)的動(dòng)向充滿不確定的情況下編制的。盡管預(yù)算編制耗時(shí)近1年的時(shí)間，但是預(yù)算編制人員同時(shí)在為執(zhí)行當(dāng)前財(cái)年的預(yù)算而忙碌著，因此各行政機(jī)構(gòu)難以進(jìn)行系統(tǒng)、長期的預(yù)算規(guī)劃，基本上基于上一財(cái)年或者之前的預(yù)算來編制，一般會(huì)提交比期望得到的更多的預(yù)算要求。①Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過程》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第78-79頁。

表1 總統(tǒng)預(yù)算編制時(shí)間表

四、對我國的啟示和借鑒

美國政府預(yù)算報(bào)告的編制很有代表性和借鑒意義，在考慮我國政治體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面與美國差異的基礎(chǔ)上，提出如下建議：

（一）預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容服從目的

美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告是行政機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人總統(tǒng)與立法機(jī)構(gòu)國會(huì)之間就預(yù)算進(jìn)行博弈的藍(lán)本，總統(tǒng)以預(yù)算為依據(jù)或起點(diǎn)爭取國會(huì)的支持。因此預(yù)算報(bào)告的目的是如何在博弈中，更大限度地在預(yù)算中貫徹總統(tǒng)的政策意圖。這要求，預(yù)算報(bào)告必須既有全局又有細(xì)節(jié)，既要點(diǎn)清晰又必須詳細(xì)。所以美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告由多份文件組成，每個(gè)文件分門別類地闡述預(yù)算政策、要點(diǎn)及必要的詳細(xì)信息，內(nèi)容十分豐富和詳實(shí)。

我國預(yù)算草案是財(cái)政部代表國務(wù)院編制，不存在與全國人大之間的博弈，主要問題是讓預(yù)算草案如何更易讀、易懂和方便審議，因此從內(nèi)容角度考慮，美國的借鑒意義不大，英國倒是可以參考的樣本。建議以內(nèi)容服從目的原則為宗旨，我國預(yù)算草案從以下方面進(jìn)行改進(jìn)：

一是預(yù)算的編制需要國家領(lǐng)導(dǎo)人的更多介入，對于預(yù)算政策需要總理直至國家領(lǐng)導(dǎo)人來定奪，財(cái)政部負(fù)責(zé)按照既定的預(yù)算政策具體編制預(yù)算，需要國辦或中辦這樣的機(jī)構(gòu)在預(yù)算草案提交給全國人大前先行審議，確保預(yù)算草案符合既定的預(yù)算政策。

二是為了加強(qiáng)預(yù)算草案的易讀、易懂性和方便審議，預(yù)算草案可以包括以下信息：（1）預(yù)算的大方向，例如支持現(xiàn)代化建設(shè)、支持脫貧攻堅(jiān)等等四五個(gè)左右重要的預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)；（2）預(yù)算總量及其占GDP比重，包括本預(yù)算年度預(yù)算收入、支出、赤字、債務(wù)、融資等方面的預(yù)算安排；（3）預(yù)算結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)及其他重要預(yù)算信息，例如按部門和功能分類的支出信息、債務(wù)構(gòu)成和融資渠道等信息、財(cái)政可持續(xù)性評估、中長期支出項(xiàng)目披露；（4）歷史數(shù)據(jù)，好處是方便比較和審議，可以直觀地反映收支重點(diǎn)的變化，有助于審查其是否符合預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）積極爭取人大對預(yù)算的理解和支持

美國總統(tǒng)將預(yù)算提交給國會(huì)后，在國會(huì)對預(yù)算進(jìn)行審議的階段，總統(tǒng)和預(yù)算管理辦公室必須與國會(huì)一直保持良好的溝通。預(yù)算管理辦公室會(huì)一直跟進(jìn)總統(tǒng)預(yù)算在國會(huì)的審議全過程。預(yù)算管理辦公室的官員和總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)顧問們出現(xiàn)在國會(huì)各委員會(huì)，討論整體政策和經(jīng)濟(jì)議題，而對于具體項(xiàng)目的討論通常由相關(guān)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在撥款聽證會(huì)和其他國會(huì)活動(dòng)中，行政機(jī)構(gòu)的官員們承擔(dān)著為總統(tǒng)預(yù)算辯護(hù)的主要責(zé)任。總統(tǒng)必須力爭引領(lǐng)國會(huì)的預(yù)算決議（resolution）、協(xié)調(diào)法案（reconciliation bills）、授權(quán)法案、年度撥款、稅收法案（tax legislation）、赤字和支出控制等等?？偨y(tǒng)的團(tuán)隊(duì)必須成為優(yōu)秀的國會(huì)計(jì)票員，愿意張開雙臂拉攏議員，形成一個(gè)足以取勝的聯(lián)盟。有時(shí)，總統(tǒng)會(huì)與國會(huì)議員們交流；有時(shí)，向議會(huì)領(lǐng)袖尋求支持。對于每一份預(yù)算，總統(tǒng)都承擔(dān)著國會(huì)可能掌控預(yù)算方向的風(fēng)險(xiǎn)。為使預(yù)算盡可能地接近總統(tǒng)預(yù)算，總統(tǒng)必須誘導(dǎo)相當(dāng)數(shù)量的中間議員以奪取勝利、避免失敗?？偨y(tǒng)的首要任務(wù)是鞏固本黨內(nèi)的支持力量，如果總統(tǒng)不能得到大多數(shù)議員的支持，就必須把爭取的目標(biāo)擴(kuò)展到另一黨派搖擺不定的議員。除了游說議員外，總統(tǒng)還可以通過巧妙利用大眾媒體匯聚支持，里根總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)都采取過這種策略。對于國會(huì)的撥款法案或者其他預(yù)算相關(guān)法案，總統(tǒng)可以利用否決權(quán)。現(xiàn)實(shí)是，總統(tǒng)在否決法案時(shí)有很大的優(yōu)勢，只要國會(huì)中本黨議員在否決投票中支持總統(tǒng)，總統(tǒng)就能取得勝利。其實(shí)總統(tǒng)很少真的使用否決權(quán)，在很多預(yù)算沖突中，威脅使用否決權(quán)就已經(jīng)足夠。①Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過程》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第92-99頁。

我國預(yù)算審議過程中，政府和人大在預(yù)算審議方面的關(guān)系與美國有很大的不同，但是可以借鑒美國的溝通機(jī)制，更大范圍地爭取全國人大代表對預(yù)算的理解和支持，可以：（1）總理和財(cái)政部長分別提交預(yù)算咨文及到全國人大進(jìn)行預(yù)算宣傳和講解；（2）在全國人大對預(yù)算進(jìn)行審議的過程中，安排專門程序，就預(yù)算問題收集匯總?cè)舜蟠淼囊蓡柌⒂蓪I(yè)人士進(jìn)行分門別類的解答或者做證；（3）在非正式的預(yù)算審議會(huì)議中，由專業(yè)人士對預(yù)算草案及相關(guān)支撐文件進(jìn)行解釋，對問題給予解答或者反饋。

（三）提升人大對預(yù)算報(bào)告的審議能力

美國國會(huì)對總統(tǒng)預(yù)算有無限的修正權(quán)。國會(huì)有一套審核、監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算的龐大機(jī)構(gòu)，主要包括預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)、總審計(jì)署、國會(huì)預(yù)算局等。預(yù)算委員會(huì)是國會(huì)常設(shè)委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)國會(huì)預(yù)算編制，決定預(yù)算的原則性問題。在收到總統(tǒng)預(yù)算后，其主要任務(wù)是對預(yù)算的收入、支出以及各種支出之間的比較進(jìn)行綜合考察，向國會(huì)提出預(yù)算建議，具體規(guī)定預(yù)算的支出、收入、盈余、赤字、債務(wù)等的規(guī)模，然后提交給撥款委員會(huì)。撥款委員會(huì)具體決定撥款的數(shù)額，并向參眾兩院提交建議和報(bào)告?？倢徲?jì)署隸屬于國會(huì)，審計(jì)（聯(lián)邦）政府預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，審查聯(lián)邦各部門和公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部財(cái)務(wù)狀況及其合法性、合理性、經(jīng)濟(jì)效果等。國會(huì)預(yù)算局是由專家而不是國會(huì)議員組成的國會(huì)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，是一個(gè)與黨派無關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，職能是幫助國會(huì)客觀公正并有效率地編制預(yù)算，并審查行政機(jī)關(guān)提出的預(yù)算需求。②中國財(cái)政科學(xué)研究院：《世界主要國家財(cái)政運(yùn)行報(bào)告（2016）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年版，第132-133頁。

美國國會(huì)在收到總統(tǒng)提交的預(yù)算草案后，國會(huì)預(yù)算委員會(huì)將對其進(jìn)行分析，并于3月向國會(huì)提出建議，如《國會(huì)對2016財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算的分析報(bào)告》（An Analysis of the President’s 2016 Budget）。同時(shí)，國會(huì)預(yù)算局發(fā)布國會(huì)對宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測和看法，此報(bào)告與總統(tǒng)預(yù)算中的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測完全不同，并就此與總統(tǒng)在預(yù)算制定方面討價(jià)還價(jià)，如《美國預(yù)算修訂版：2015-2025》（Updated budget projections：2015-2025）。到4月，包括經(jīng)濟(jì)政策和支出預(yù)算的辯論主題已經(jīng)在預(yù)算中公開，總統(tǒng)與國會(huì)、國會(huì)參眾兩院之間圍繞預(yù)算的博弈正式拉開帷幕。若不能在10月1日前達(dá)成妥協(xié)，聯(lián)邦政府可能停擺，具體過程可能包括國會(huì)預(yù)算決議和協(xié)調(diào)、收入立法、授權(quán)立法和撥款法案，決議和協(xié)調(diào)程序不是必須的但立法程序是必須的。③中國財(cái)政科學(xué)研究院：《世界主要國家財(cái)政運(yùn)行報(bào)告（2016）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年版，第133-134頁。

我國全國人大本身不編制預(yù)算，因此在預(yù)算審議方面的權(quán)限如1974年前的美國，沒有能力主導(dǎo)預(yù)算編制，而且由于審議期限較短、不是預(yù)算專業(yè)人士、沒有相應(yīng)的助手，審議權(quán)難以充分實(shí)施，因此可以考慮從以下方面提升其對預(yù)算的審議能力：（1）全國人大的預(yù)算審議權(quán)在準(zhǔn)備成熟后分配給全國人大各專業(yè)委員會(huì)，例如農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)負(fù)責(zé)審議按功能分類的農(nóng)業(yè)支出，其他預(yù)算事務(wù)交給全國人大常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)，必要時(shí)成立更多委員會(huì)或者組織更多人手協(xié)助全國人大代表審議預(yù)算；（2）預(yù)算提交時(shí)間前移半年左右，給全國人大各機(jī)構(gòu)及各位代表更多時(shí)間審議預(yù)算，其間財(cái)政部負(fù)責(zé)跟蹤預(yù)算在人大的審議議程，并按照程序進(jìn)行解答和做證等等；（3）在預(yù)算審議期間配備專業(yè)助手，幫助全國人大代表更好理解預(yù)算概況及預(yù)算詳情。